Settore vinicolo - Ristoro ex art. 5, comma 3, del D.Lgs. n. 102/2004 riconosciuto ad azienda vitivinicola per i lavori effettuati in conseguenza dei danni arrecatile dalle piogge alluvionali - Avanzata alla Regione Lombardia richiesta di sopralluogo urgente, per acquisire contezza dello stato dei luoghi, indi istanza di essere autorizzata a provvedere in via autonoma alla realizzazione di palizzata a difesa della sponda del torrente e dalla tracimazione delle acque e alla pulizia dell’alveo a seguito dei danni prodotti dall'alluvione - Rilascio del nulla osta - Ripristino della viabilità aziendale e ripresa delle normali lavorazioni nei vigneti di proprietà.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10064 del 2014, proposto dalla Mondonico Azienda vitivinicola di Gilda Fugazza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gionata Romagnese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessia Bernardi in Roma, via Wanda Osiris, n.11,
contro
la Provincia di Pavia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pasquale Cerbo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Raffaella Chiummiento in Roma, via Salaria, n.103,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, sezione I, 25 settembre 2014, n. 2394, resa tra le parti, avente ad oggetto contributo ex d.lgs. n. 102 del 2004.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le ordinanze n. 7878 del 24 novembre 2021, n. 3125 del 26 aprile 2022 e n. 524 del 16 gennaio 2023;
Visto il decreto presidenziale n. 1054 del 26 maggio 2022;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Pavia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 settembre 2023, il Cons. Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Gionata Romagnese e l’avvocato Pasquale Cerbo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Nel primo grado di giudizio, la Mondonico Azienda vitivinicola di Gilda Fugazza (d’ora in avanti, solo la Mondonico o l’Azienda), corrente nella frazione di Mondonico del Comune di San Damiano al Colle, ha chiesto l’annullamento della nota del 19 febbraio 2013 a firma del funzionario preposto al settore “Agricoltura” della Provincia di Pavia, a mezzo della quale, in riscontro alla sua istanza del 1° ottobre 2009, le veniva riconosciuto un ristoro ex art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 102/2004 per i lavori effettuati in conseguenza dei danni arrecatile dalle piogge alluvionali che hanno interessato la zona dal 26 aprile al 28 aprile 2009, pari soltanto a euro 4.189,24, in luogo dell’importo di euro 50.388,48 che le era stato indicato nella comunicazione del 12 settembre 2011. In particolare, richiamando gli esiti del sopralluogo effettuato il 23 ottobre 2012 a fini di collaudo delle opere, nonché un parere della Regione Lombardia, Direzione Generale “Agricoltura”, la Provincia ha ampiamento circoscritto le voci della contabilità finale dei lavori presentata in data 7 dicembre 2012, espungendone tutti gli interventi asseritamente effettuati nell’alveo del rio Marcinola e del torrente Bardoneggia in quanto inammissibili.
1.1. Va ulteriormente precisato in fatto che l’istanza avanzata dall’Azienda quantificava i danni subiti in euro 209.952,00, indicandoli nella relativa scheda distintamente per oggetto, ovvero in parte riferibili al necessario consolidamento di un ricovero attrezzi, in altra funzionali alla realizzazione di «difese strade interpoderali», oltre IVA e spese tecniche. In maggior dettaglio, le ipotizzate “difese” venivano contestualizzate come da realizzare «in corrispondenza dei torrenti Marcinola e Bardoneggia mediante palificazioni con pali in legno e drenaggio». Il computo metrico recava i seguenti richiami: «scavo di fondazione a sezione ristretta […] fornitura in opera di pali in legno di castagno del diametro di cm. 20 infissi nel terreno con mezzi meccanici[..] a formazione difesa scarpata […] riempimento dello scavo dietro la palizzata con ghiaia lavata di fiume […] riempimento dello scavo (restante parte) con terreno di risulta dallo scavo […] », inequivocabilmente riferiti al ripristino degli argini franati; nonché la voci «sistemazione generale del terreno con mezzi meccanici per rispristino viabilità» e « lavori vari di ripristino dei filari danneggiati con sostituzione pali e fili di ferro», attinenti invece all’area poderale strettamente intesa.
1.1.1. Prima dell’avvenuta dichiarazione, con d.m. 5 agosto 2009, dello stato di emergenza legittimante la fruizione dei contributi di cui alla l. n. 102 del 2004, l’Azienda aveva avanzato alla Regione Lombardia richiesta di sopralluogo urgente, per acquisire contezza dello stato dei luoghi, indi istanza di essere autorizzata a provvedere in via autonoma alla realizzazione di palizzata a difesa della sponda del torrente e dalla tracimazione delle acque e alla pulizia dell’alveo con rimozione di eventuali tronchi o rami trascinati dall’alluvione, costituenti potenziale pericolo di ulteriori allagamenti; indi (nuova istanza del 7 settembre 2010) a realizzare briglie con gabbioni metallici e sassi, scogliere con sassi e palizzate con pali in legno, di fatto sobbarcandosi di oneri, anche facenti capo all’amministrazione, di attività di messa in sicurezza la cui necessità e indifferibilità è incontestata tra le parti. A riprova di ciò, la Regione Lombardia, con nota del 30 settembre 2010, aveva accordato il nulla osta, dando atto «che le sponde e l’alveo dei torrenti Marcinola e Bardoneggia […] sono stati soggetti a profonde erosioni con pericolo per le infrastrutture esistenti», sicché le opere previste «risultano essere utili alla soluzione di tale problematica».
1.2. Con nota in data 6 luglio 2010, recante in oggetto «Comunicazione avvio del procedimento ed esito istruttoria», la Provincia di Pavia quantificava il danno ammissibile a beneficio, «in base ai dati dichiarati», in euro 167.961,60, la cui «eventuale erogazione» veniva tuttavia condizionata all’effettiva acquisizione delle risorse finanziarie necessarie da parte della Regione Lombardia. Nessun rilievo veniva avanzato invece con riferimento alla tipologia delle opere, benché ne fosse (o ne dovesse essere) evidentemente chiaro il contesto. Né rilievi siffatti emergono dalla lettura della scheda redatta dal funzionario incaricato dell’istruttoria, che si limitava a richiamare, con riferimento al ripristino delle strutture, la necessità del rispetto della normativa vigente in materia di tutela del territorio e di forestazione, anche a livello di regolamentazione comunale, nonché il previo inoltro di DIA o richiesta di permesso di costruire, ove necessarie in ragione della tipologia delle opere.
1.2.1. Con successiva nota del 12 settembre 2011, la medesima Provincia di Pavia comunicava la somma spettante all’esito della ripartizione delle risorse effettivamente attribuitele allo scopo dalla Regione Lombardia, pari ad euro 50.338,48. Alla luce delle statuizioni del “Nuovo Manuale delle procedure” adottato allo scopo, evidenziava la necessità, ai fini di accedere alla concreta erogazione del contributo:
- che i lavori fossero ultimati entro dodici mesi dal ricevimento della nota, salvo proroga accordata su richiesta e in presenza di fondate e valide motivazioni;
- che dopo l’ultimazione dei lavori e/o nel caso di acquisto di attrezzature e scorte, venisse presentata la domanda di accertamento finale, corredata da documentazione analiticamente indicata (tra cui il computo metrico a firma di tecnico abilitato, elaborati grafici esecutivi, fatture dei lavori per importi superiori a euro 500,00 e certificato di regolare esecuzione, redatto a cura del direttore dei lavori).
1.2.2. Diversamente da quanto comunicato, tuttavia, all’esito del sopralluogo, tempestivamente richiesto, con nota del 30 ottobre 2012, valevole anche ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, veniva data notizia che «nonostante l’ammirevole lavoro che la Vs. azienda ha sopportato e che gioverà a tutta la Comunità, possiamo ammettere solo gli interventi eseguiti sul terreno di proprietà dell’azienda agricola». Ciò in quanto i lavori «eseguiti e rendicontati» nell’alveo del rio Marcinola e del torrente Bardoneggia, seppure richiesti in variante, non avrebbero potuto essere avallati in quanto ex se inammissibili.
1.2.3. Nessun rilievo, ai fini dell’adozione dell’atto finale, veniva dato alle osservazioni presentate dall’Azienda, acquisite al protocollo della Provincia l’8 novembre 2012, ove si specificava che:
- l’intervento effettuato era comprensivo, in conformità con i progetti approvati, dell’effettuazione delle opere, imprescindibili e necessarie per ripristinare la viabilità interpoderale, di sistemazione delle difese spondali;
-in quanto strumentali a risolvere i danni subiti dalle strutture aziendali, ridetti interventi non potevano non rientrare nel perimetro dell’art. 5, comma 3, della l. n. 102 del 2004;
- ad ogni buon conto, in denegata ipotesi era necessario effettuare un’analisi di dettaglio delle singole opere, stante che la maggior parte di esse erano in realtà ubicate su terreno dell’Azienda, purché la nozione di alveo fosse correttamente interpretata (così da arrivare ad espungere al più solo le spese per le briglie di contenimento per il deflusso delle acque, i cui costi di realizzazione erano pari ad euro 27.802,20, su una spesa complessiva risultata essere di euro 150.319,27).
1.2.4. Ne conseguiva un ulteriore sopralluogo (16 novembre 2012) e la richiesta di integrazioni documentali, puntualmente ottemperata, tra cui la rappresentazione fotografica dei danni subiti, particolarmente eloquente nel senso della immediata visualizzazione dello stato dei luoghi conseguito alla tracimazione delle acque e ai crolli spondali, con asportazione di ampie sezioni di terreno rovinate sulle strade interpoderali della Mondonico.
1.3. Infine, in data 19 febbraio 2013, la Provincia di Pavia adottava il provvedimento oggetto dell’odierno gravame.
2. Con la sentenza segnata in epigrafe il T.a.r. per la Lombardia ha respinto il ricorso, compensando le spese, sull’assunto che la Provincia di Pavia avrebbe svolto un’attenta istruttoria, documentata dall’avvenuta effettuazione di ben due sopralluoghi, accertando che «la maggior parte dei lavori (formazione scogliera, formazione briglie, drenaggi eseguiti nelle scogliere, soglie, canalette, posizionamento tubo di scarico in cemento, pulizia dell’alveo) sono stati eseguiti nell’alveo del rio Marcinola e in quello del torrente Bardoneggia, ossia in aree di proprietà del demanio», come tali inammissibili ai fini del contributo di cui al d.lgs. n. 102 del 2004. La correttezza di tale interpretazione, del resto, era stata avallata anche dalla Regione Lombardia con parere trasmesso via PEC e richiamato nella motivazione dell’atto impugnato. Quanto alla esatta perimetrazione delle opere insistenti nell’alveo, sarebbe errato il riferimento alle risultanze delle mappe catastali avanzato dall’Azienda, dovendosi avere riguardo alle dimensioni effettive dello stesso per come risultanti all’esito dell’alluvione, «(considerata la corrispettiva estensione della proprietà del demanio, in ossequio ai principi civilistici)». Ciò a maggior ragione «alla luce della documentazione fotografica versata in giudizio che, evidenziando la notevole trasformazione dell’area de qua, priva di ogni rilevanza probatoria gli estratti delle mappe catastali sui quali fa leva la prospettazione della ricorrente».
3. La Mondonico Azienda vitivinicola ha interposto appello avverso tale sentenza articolando due distinti motivi di censura.
3.1. Con un primo motivo di gravame, l’Azienda ha contestato la definizione di “alveo” cui accede il primo giudice, individuandolo nello stato di fatto risultante dall’alluvione, senza tener conto che il tracciato dei corsi d’acqua era rimasto immutato. La documentazione fotografica non a caso mette in luce anche la palizzata preesistente che delimita(va) la sponda in modo continuativo. Il riferimento all’acquisizione delle aree al demanio fluviale ex art. 943 c.c. sarebbe dunque del tutto incongruo, in quanto la norma non può trovare certo applicazione in caso di eventi eccezionali quale quello di cui è causa (v. Cass., SS.UU., 13 novembre 2012, n. 19703). Da qui la rivendicata insistenza della maggior parte delle opere su terreni di proprietà dell’Azienda, come tali comunque ammissibili al ristoro richiesto.
3.2. Con un secondo motivo di gravame, ha criticato l’affermata congruità della motivazione dell’atto impugnato, ritenendo «risolutiva» la sola circostanza riportata nello stesso che gli interventi sarebbero stati effettuati nell’alveo del rio Marcinola e del torrente Bardoneggia. L’art. 5 della l. n. 102 del 1994, infatti, non contiene alcuna indicazione che avalli tale lettura nel senso della ostatività alla concessione dell’indennizzo dell’insistenza delle opere, necessarie per la fruibilità della propria azienda, su area demaniale.
3.2.1. Il primo giudice avrebbe altresì ignorato gli ulteriori risvolti del lamentato difetto di motivazione, ovvero la totale contraddittorietà tra gli esiti positivi della fase istruttoria, per come comunicati anche all’Azienda, e la sostanziale riedizione del potere valutativo intrinseca nelle conclusioni assunte attraverso un vero e proprio provvedimento di secondo grado, adottato in dispregio delle regole sottese alla disciplina della revoca. In denegata ipotesi, ovvero considerando come unitario il procedimento per come sviluppato, sarebbe stato superato il termine di 130 giorni entro i quali doveva essere compiutamente manifestato l’intento dell’amministrazione ai sensi del “Manuale” procedurale di cui al decreto del dirigente dell’unità organizzativa competente per materia n. 2680 del 2007 (in particolare, punti 4.2 e 4.7). Il riferimento a presunte «difformità e inadempienze sui lavori effettivamente eseguiti» è stato introdotto dalla Provincia solo in corso di causa, costituendo quindi un inammissibile tentativo di integrazione postuma delle motivazioni dell’atto. Infine, neppure sarebbe stata valutata la lamentata violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, stante che, diversamente da quanto opinato dalla difesa pubblica, nell’atto non si dà minimamente conto delle ragioni in forza delle quali non si è attribuito rilievo alla comprovata circostanza che la stragrande maggioranza dei lavori era stata effettuata al di fuori dell’alveo dei due torrenti.
4. Con ordinanza collegiale n. 7878 del 24 novembre 2021 la Sezione ha disposto il rinnovo della notifica alla Provincia di Pavia, in quanto effettuata presso il Presidente pro tempore e non presso il difensore, e quindi nulla perché in violazione dell’art. 93 c.p.a.
4.1. In data 22 dicembre 2021 l’Azienda ha versato in atti la prova della nuova notifica eseguita mediante PEC.
5. Con ordinanza collegiale n. 3125 del 26 aprile 2022, ritenendo necessario ai fini della decisione della causa acquisire elementi ulteriori sulla tipologia di accertamenti effettuati nella fase istruttoria originaria, nonché sull’effettiva valenza della stessa, il Segretario generale della Provincia di Pavia veniva incaricato di fornire una relazione dettagliata «attraverso cui, premessa una sintetica ricostruzione della procedura seguita dai competenti uffici al fine di erogare i contributi di cui all’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 102 del 2004, in generale e con riferimento alla pratica dell’Azienda appellante, individuare e precisare l’esatto oggetto della richiesta di quest’ultima con particolare riferimento alla descrizione e localizzazione delle opere, per come rappresentate nell’istanza originaria attraverso elaborati grafici e progettuali, nonché chiarita con eventuale documentazione a corredo, ivi comprese le interlocuzioni intercorse con la Regione Lombardia in relazione alle problematiche di tenuta delle sponde dei torrenti Marcinola e Bardoneggia». Veniva richiesto altresì di elencare gli atti endoprocedimentali adottati dalla Provincia stessa, ivi comprese note, richieste di integrazioni, rilievi, ovvero censure inerenti la localizzazione delle opere, descrivendo lo stato di fatto per come constatato all’ epoca dei fatti di causa e all’attualità.
5.1. Pur essendo stato autorizzato (con il decreto presidenziale n. 1054 del 2022, segnato in epigrafe) ad accedere al fascicolo telematico del procedimento, su istanza motivata dall’avvenuto trasferimento della competenza in materia di agricoltura, foreste, caccia e pesca, e del personale incaricato, alla Regione Lombardia a far data 1° aprile 2016 (l.r. 8 luglio 2015, n. 19, attuata con delibera di Giunta X/4570 del 17 dicembre 2015), il Segretario generale della Provincia non ottemperava nei tempi prestabiliti all’istruttoria richiesta.
5.2. La Sezione pertanto ne reiterava i contenuti con l’ordinanza n. 524 del 16 gennaio 2023, richiamando le responsabilità penali e contabili correlate all’eventuale protrarsi dell’inadempimento.
6. In data 26 aprile 2023, il Segretario generale della Provincia di Pavia ha versato in atti la richiesta relazione, corredata da copiosa documentazione a supporto.
6.1. Dalla lettura della stessa non si evince in alcun modo la ricostruzione, espressamente richiesta, del paradigma procedurale seguito in astratto, tanto che il Manuale operativo di autoregolamentazione invocato dall’Azienda viene richiamato al solo scopo di difendere la tempestività della definizione del procedimento.
6.1.2. Con riferimento, dunque, alla richiesta effettuata dalla Mondonico, viene precisato:
- l’Azienda Vitivinicola, «ritenendo che per effettuare il ripristino di dette strade interpoderali (quello per cui ha chiesto di essere ammessa a contributo, n.d.r.) avrebbe dovuto eseguire lavori nel rio Marcinola e nel torrente Bardoneggia, precedentemente, già nel mese di maggio 2009, aveva chiesto alla Regione Lombardia rilascio di nulla-osta e sopralluogo (documento allegato alla presente n. 2) e, successivamente, nel mese di settembre 2010, sempre per la medesima tipologia d’intervento aveva chiesto alla Regione Lombardia altro nulla-osta per ulteriori lavorazioni (documento allegato alla presente n. 3)» (pag. 2 della relazione);
- il termine di 130 giorni per la chiusura del procedimento è stato rispettato, avendo la Provincia di Pavia concluso l’istruttoria della fase di ammissione delle domande, cui lo stesso deve riferirsi, con nota del 6 luglio 2010;
- con successiva nota del 7 luglio 2010 (rep. N. 1085/2010) si facevano espressamente «salve le ulteriori verifiche da effettuarsi sia sui costi in fase di accertamento finale della rendicontazione, sia sulle autocertificazioni»;
- anche nella nota del 12 settembre 2011, relativa all’effettiva consistenza del ristoro all’esito dell’acquisizione delle risorse necessarie allo scopo per trasferimento delle stesse dalla Regione, si ricordava che «l’effettiva liquidazione del contributo sarebbe stata successiva all’accertamento finale di avvenuta esecuzione delle opere»;
- nel sopralluogo del 23 ottobre 2012 sarebbe stata accertata la «discrepanza fra le opere realizzate e quelle ammesse al beneficio»;
- la comunicazione della Provincia di Pavia di trasmissione del verbale di esito controllo (prot.n. 67361 del 30 ottobre 2012), rendeva noto il preavviso di diniego, con invito a presentare memorie, ricordando come il contributo del Fondo di solidarietà nazionale (FSN) di cui all’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 102/2004 fosse vincolato al ripristino delle strutture aziendali danneggiate e che la Provincia, quale soggetto delegato dalla Regione Lombardia, avrebbe potuto effettuare controlli ex post, al fine di verificare eventuali difformità o inadempienze;
- all’esito del supplemento istruttorio disposto, comprensivo di ulteriore sopralluogo, e delle integrazioni documentali fornite dall’Azienda, sarebbero emerse «ulteriori gravi difformità rispetto a quanto prodotto dall’Azienda Vitivinicola Mondonico in sede di prima istanza inerente alla fase di “ammissione delle domande”. In particolare nell’ultima “Relazione tecnica stato finale” presentata, il geometra dell’Azienda Vitivinicola Mondonico dichiarava che la superficie franata era pari a 6.200 mq., mentre nella Perizia asseverata dal Tribunale di Piacenza aveva dichiarato danni per una superficie franata pari ad appena 2.800 mq.» (pag. 5 della relazione).
Per la descrizione dello stato di fatto dell’epoca, la relazione fa riferimento al contenuto dei verbali di sopralluogo, peraltro indicati con data errata («del 25 ottobre 2012 e 18 febbraio 2013»); per quella all’attualità, a quanto riscontrato in occasione di apposito accesso ispettivo effettuato personalmente dal Segretario generale in data 6 aprile 2023, documentato anche fotograficamente, ove si registra il fenomeno opposto di carenza di acqua, oltre ad una situazione manutentiva ordinata.
La relazione conclude pertanto nel senso che le opere effettivamente realizzate «non corrispondono a quelle ammesse al beneficio, poiché riconducibili a lavori di formazione scogliera, formazione briglie, drenaggi eseguiti nelle scogliere, soglie, canalette, posizionamento tubo di scarico in cemento, pulizia dell’alveo» e sono state tutte eseguite in area di proprietà demaniale.
8. In data 4 maggio 2023 si è costituita in giudizio la Provincia di Pavia per chiedere il rigetto dell’appello.
9. In data 30 giugno 2023 la Mondonico ha versato in atti documentazione (ivi comprese immagini tratte da “google maps”) per evidenziare finanche l’errata individuazione delle aree di cui è causa da parte del Segretario provinciale.
9.1. Con memoria del 10 luglio 2023 ha contestato i contenuti della relazione istruttoria sia in quanto non rispondente ai quesiti posti dalla Sezione, sia, al contrario, in quanto integrata da elementi motivazionali estranei al contenuto degli atti di causa e in particolare di quello impugnato laddove evidenzia una presunta difformità tra lavori autorizzati e lavori effettuati, mai oggetto di contestazione da parte dell’Amministrazione procedente.
10. Con memoria ex art. 73 c.p.a. la Provincia di Pavia, dopo avere eccepito l’inammissibilità delle ultime produzioni di controparte, in quanto introdotte per la prima volta in appello in violazione del divieto di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a., ha difeso la correttezza del proprio operato, enfatizzando il riferimento testuale nella domanda di contributo alla localizzazione dei movimenti franosi cui porre rimedio «in corrispondenza» delle strade interpoderali, non all’interno degli alvei. Da qui la ritenuta variazione del progetto originario, dal quale le opere realizzate divergerebbero inconfutabilmente, come ammesso dalla stessa Azienda. Nella domanda di accertamento finale datata 12 settembre 2012 la Mondonico ha infatti dichiarato di aver realizzato lavori –per un verso– in larga parte non corrispondenti a quelli in concreto ammessi al beneficio e –per altro verso– neppure astrattamente ammissibili, perché esulanti completamente dalle strutture aziendali. Dalla documentazione tecnica depositata in Provincia, emerge cioè l’avvenuta «formazione di scogliera eseguita con sassi di marmo di grandi dimensioni», l’«esecuzione di drenaggi per deflusso acqua surgiva eseguiti nelle scogliere» e di «soglie in sassi di grandi dimensioni per ridurre la velocità dell’acqua e per la salvaguardia del fondale» e soprattutto l’effettuazione di «lavori in economia per sistemazione parte alveo e terreno vicino alle scogliere», mentre non sarebbe stato effettuato il previsto consolidamento del fabbricato deputato a ricovero attrezzi. Nel tentativo di sostenere che gli interventi avevano comunque riguardato per lo più la propria proprietà, il tecnico dell’Azienda, in sede di integrazioni documentali susseguite alla riapertura dell’istruttoria dopo la comunicazione degli esiti del sopralluogo di ottobre, avrebbe addirittura indicato in maniera falsa l’estensione delle frane, riferendola ad una superficie di mq. 6.200 (2.800+3.400, cfr. la relazione tecnica allegata come doc. 17 a quella del Segretario generale, pag. 2), diversamente da quanto cristallizzato nella perizia giurata resa dallo stesso presso il Tribunale di Piacenza (ove venivano indicati mq. 2.800, ovvero 1.800+1.000, cfr. allegato 8 alla medesima relazione segretariale). D’altro canto, l’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 102/2004, nel richiamare espressamente le «strutture aziendali», chiarisce inequivocabilmente che ad essere indennizzabili sono soltanto i «danni» subiti dalle stesse e non anche quelli riguardanti infrastrutture pubbliche, alle quali si riferisce invece il diverso contributo di cui al comma 6 della medesima disposizione (destinato tuttavia agli Enti pubblici), che peraltro non è stato richiesto e non viene in rilievo nel caso di specie.
11. Sono seguite ulteriore memoria da parte dell’Azienda appellante e replica dell’Amministrazione intimata.
12. Alla pubblica udienza del 12 settembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
13. In via preliminare il Collegio ritiene di respingere l’eccezione di inammissibilità della documentazione prodotta in data 30 giugno 2023 dalla Mondonico Azienda vitivinicola. Essa infatti consegue al deposito della relazione istruttoria da parte del Segretario generale, con l’unica -e necessariamente sopravvenuta- finalità di evidenziarne la superficialità e sostanziale faziosità. La comparazione degli stati sovrapposti mediante le immagini di google maps, dunque, mira solo a localizzare con esattezza le aree interessate dalle inondazioni e dai conseguenti lavori, che non coincidono con quelle visualizzate dalla Provincia, e nulla aggiunge alla ricostruzione, in fatto e in diritto, della vicenda di cui è causa.
14. Nel merito, l’appello è fondato.
15. Malgrado non sia stato chiarito il paradigma procedimentale per come riveniente dalle regole che l’amministrazione provinciale aveva inteso darsi, è emerso chiaramente il lamentato difetto di istruttoria e di motivazione, che a prescindere dall’autonoma rilevanza e dall’esatta portata del segmento procedimentale sfociato nella declaratoria di ammissibilità a ristoro, mette in luce un’interlocuzione tra le parti non ispirata ai principi di correttezza e buona fede che devono improntare i rapporti anche tra cittadini e pubblica amministrazione, tutelando l’affidamento dei primi nella correttezza dei comportamenti pubblici e nella conseguente certezza del diritto.
Pur essendo, infatti, chiaro, in quanto rispondente a regole di logica, prima che di diritto, che l’Azienda avrebbe dovuto intervenire per il ripristino delle sponde, non le è stata mossa alcuna obiezione originaria, neppure in termini di richiesta di chiarimenti, salvo voler dare ora rilievo postumo all’espressione «in corrispondenza» dei corsi d’acqua, utilizzata per localizzare i danni, con ciò asseritamente ammettendo di non avere intenzione di intervenire “sugli” stessi, o “negli” stessi.
La presunta divergenza tra l’assentito e il realizzato, se si eccettua il dato inconfutabile e incontestato che non vi è stato il ripristino del manufatto adibito a magazzino attrezzi, di cui infatti non è menzione nel consuntivo, non è in alcun modo emersa e ancor meno emerge dall’atto finale, riferito esclusivamente alla localizzazione delle opere (nota, o comunque conoscibile, in quanto non oggetto di false rappresentazioni, ab origine) su area pubblica. Di ciò è pienamente consapevole lo stesso Segretario generale, che non può omettere di richiamare, a monte della propria ricostruzione, le interlocuzioni pregresse, ed evidentemente conosciute, tra l’Azienda e la Regione, dalle quali già emergeva chiaramente la preoccupazione della prima che a fronte della sostanziale inerzia delle Amministrazioni pubbliche, il differimento degli interventi richiesti avrebbe aggravato la situazione di difficoltà attuale, nonché, in una visione più ampia, la pericolosità della zona.
15.1. Nell’istanza avanzata alla Regione Lombardia, infatti, volta innanzi tutto, come appena detto, ad ottenere un mero accesso ai luoghi, onde rendersi conto de visu della situazione, la Mondonico richiamava espressamente la strumentalità per il «ripristino della viabilità aziendale e per potere effettuare le normali lavorazioni nei vigneti di proprietà […]» delle opere da realizzare. La Regione dal canto suo nell’accordare il nulla osta riporta: «Considerato che le sponde e l’alveo dei torrenti Marcinola e Bardoneggia, nel tratto in oggetto, sono stati soggetti a profonde erosioni con pericolo per le infrastrutture esistenti, e pertanto le opere previste risultano essere utili alla soluzione di tale problematica». Infine la Provincia, al momento del sopralluogo di esito negativo (auspicabilmente non il primo, stanti le competenze dell’epoca in materia di manutenzione delle opere idrauliche) ha definito il lavoro effettuato «ammirevole e che gioverà a tutta la Comunità», così di fatto connotandolo anche come opera pubblica di interesse generale. Il che, rileva il Collegio, rende ancora più paradossale il revirement interpretativo circa la sua ammissibilità a contributo, sul solo assunto della sua insistenza su area pubblica, implicitamente intendendo di non avere capito, ovvero approfondito in precedenza tale dirimente aspetto ostativo.
16. Nel tentativo di difendere l’operato della Provincia, il medesimo Segretario generale richiama ipotetici dubbi istruttori che forse avrebbero dovuto emergere (v. per tutti il riferimento all’estensione della superficie franata), ma che non risultano affatto emersi e di cui comunque non è traccia nell’atto finale. D’altro canto, la necessità di una progettualità originaria di maggior dettaglio quale requisito di ammissione a contributo non è stata evidenziata nella (mancata) ricostruzione del paradigma procedimentale seguito in generale per le pratiche de quibus, sicché appare oggi impossibile, alla luce delle sole esplicitazioni motivazionali contenute nella nota di (ri)quantificazione del ristoro comprenderne le motivazioni sopravvenute, e men che meno integrarle con riferimenti a presunte manchevolezze dell’operatore economico, non evidenziate né esplicitate a suo tempo.
17. La prima fase del procedimento, dunque, conclusasi con il provvedimento n. 196 del 24 giugno 2010, reca un’esplicita valutazione di riconducibilità del danno «tra quelli ammissibili alle provvidenze» (primo “Considerato”), poi confermata nel secondo provvedimento, del 30 ottobre 2012, seppure gli importi siano stati doverosamente ridimensionati in ragione dell’entità delle risorse rese disponibili dalla Regione. Il richiamo alle «ulteriori verifiche», correttamente inserito in ogni comunicazione onde ribadire i poteri di controllo sul corretto utilizzo di risorse erariali, risulta tuttavia chiaramente circoscritto alla veridicità dei costi e ai contenuti delle autocertificazioni. Nel caso di specie, in alcun modo la nota del febbraio 2013 evoca una qualche affermazione non veritiera da parte dell’Azienda. Un ambiguo riferimento alla stessa è dato forse cogliere in sede di preavviso di diniego, prot. 67361 del 30 ottobre 2012, ove si evoca il “diverso” contenuto della perizia giurata sull’inagibilità dei luoghi rispetto a quanto realizzato, affermando che «il contributo ammesso a finanziamento era legato al ripristino dei danni subiti da un fabbricato aziendale e dalle strade interpoderali dichiarate inagibili con la perizia asseverata del tecnico geom. Bergonzi». In assenza tuttavia di più chiari riferimenti, non è affatto dato cogliere in ridetta perizia giurata alcun elemento fuorviante l’istruttoria, stante che essa si limita a riportare che «a seguito delle piogge alluvionali dal 26 aprile al 28 aprile 2009 si sono verificati numerosi movimenti franosi soprattutto in corrispondenza delle strade interpoderali interne in forte pendenza e quelle di fondo adiacenti ai torrenti “Marcinola e Bardoneggia” che di fatto impedivano la viabilità e la transitabilità per effettuare le normali lavorazioni dei terreni agricoli». Situazione questa che sta evidentemente alla base della richiesta di ristoro per i danni subiti. La divergenza nell’indicazione della superficie franata (che ben potrebbe giustificarsi avuto riguardo alla valutazione complessiva, e comunque a consuntivo, rispetto a quella di interesse specifico, e a ridosso dei fatti), ove rilevante, avrebbe dovuto essere stigmatizzata a tempo debito, tenuto conto peraltro delle responsabilità, anche penali, sottese ad eventuali dichiarazioni false in tale ambito. Di tutto questo, viceversa, non è traccia nell’atto impugnato, né, in verità, in altri presupposti, sicché neppure è facile comprendere da dove il Segretario generale abbia potuto argomentare l’insorgenza dei dubbi degli uffici.
18. La richiesta del 1° ottobre 2010 del ristoro previsto dall’art. 5, comma 3, del d.lgs. 29 marzo 2004 a favore delle imprese agricole danneggiate dagli eventi alluvionali del 26/28 aprile 2009, individua dunque, per quanto di residuo interesse, il danno subito alle «difese» delle strade interpoderali, e ad esse riferisce il ripristino, descrivendo l’opera necessaria allo scopo in maniera generica come «palificazioni con pali in legno e drenaggio». La doverosa conoscenza dello stato dei luoghi, trattandosi di eventi alluvionali le cui conseguenze andavano cauterizzate, anche a scopo di prevenirne di ulteriori, dagli Enti preposti alla tutela del territorio dai rischi idraulici, non poteva non far sorgere quanto meno il dubbio circa l’esatta ubicazione delle opere, per contro ritenute “ammissibili” a ristoro senza limitazione alcuna. Come già evidenziato nella parte in fatto, in maniera assai eloquente le foto dello stato dei luoghi, fornite alla Provincia su esplicita richiesta successivamente all’ammissione a contributo, documentano meglio di qualsivoglia descrizione narrativa o grafica la situazione verificatasi, caratterizzata dall’interessamento dell’area transitabile da materiale fangoso evidentemente riconducibile alla tracimazione delle acque e da una situazione di evidente precarietà (e pericolosità) necessitante una repentina messa in sicurezza, salvo interdirne radicalmente la frequentazione a tutela dell’incolumità pubblica. Non a caso, del resto, non solo la Regione ha tempestivamente concesso il nulla osta richiesto, ma la stessa Provincia, quando finalmente ha effettuato l’accesso in loco onde valutare, come da procedura, la corrispondenza del lavoro eseguito a quello assentito, lo ha definito come «ammirevole e che gioverà a tutta la Comunità», così di fatto connotandolo come opera pubblica di interesse generale. Il che, rileva il Collegio, seppure astrattamente ininfluente ai fini del giudizio, rende addirittura paradossale l’opzione di stralciarla dal computo dei ristori, senza peraltro esplicitarne neppure inequivocabilmente le ragioni.
19. Come ribadito dall’Azienda in tutte le proprie prospettazioni difensive, l’atto impugnato si basa esclusivamente sull’assunto di diritto che la realizzazione delle opere nell’alveo del rio Marcinola e in quello del torrente Bardoneggia non era ammissibile a liquidazione (pur essendo stata ammessa) «perché il Manuale delle procedure di attuazione del D.lgs. 29/03/2004 n.102 – art. 5, comma 3 prevede al punto 1.2 “Interventi per danni a strutture aziendali…a titolo di indennizzo contributi in conto capitale fino al 100 % dei costi effettivi per il ripristino». Motivazione ribadita e rafforzata in seconda battuta mediante richiamo al parere della Direzione Generale Agricoltura della Regione Lombardia che afferma a sua volta che «gli interventi realizzati dal beneficiario sono palesemente configurati in interventi di ripristino di alvei di torrenti, di proprietà demaniale, riconducibili, quindi, ad interventi finanziabili con fondi diversi da quelli che lo Stato mette a disposizione a valere sul Fondo di Solidarietà nazionale di cui al D.Lgs. 102/2004».
19.1. Non solo, quindi, manca ogni riferimento alla presunta riscontrata divergenza tra quanto indicato nella progettualità originaria (alla quale, pur nella innegabile vaghezza contenutistica, non è stato mosso alcun rilievo preliminare) e quanto effettivamente realizzato, ma neppure sono esplicitate le motivazioni giuridiche sottese all’interpretazione seguita. Peraltro, ove ridetta (presunta) divergenza avesse assunto rilievo dirimente ex se, in quanto non comunicata e quindi non avallata (come accaduto per lo stralcio della manutenzione del magazzino), la Provincia avrebbe avuto buon gioco nell’evidenziarla, trattandosi di precisazioni e aggiustamenti che l’Azienda non ha mai sottaciuto, tant’è che la localizzazione delle opere negli alvei fluviali viene tratta (anche) dalla documentazione tecnica prodotta a consuntivo dalla stessa.
20. In verità, va ulteriormente evidenziato come non pare che la Provincia avesse così chiara la corretta lettura della norma applicata come oggi sostenuto dalla difesa pubblica. Emerge infatti per tabulas che proprio in ragione dei dubbi (postumi) insortile, ha ricercato l’avallo della Regione, richiedendole un parere espresso in merito.
21. La valorizzazione, oggi, dell’esatta accezione del riferimento ai danni alle «attrezzature aziendali», riveniente dalla formulazione letterale della norma, non consente affatto di escludere tout court tutti gli interventi effettuati su area pubblica, purché evidentemente ne sia provata la funzionalizzazione allo scopo. Nel momento in cui, dunque, si è accettata la riconducibilità delle strade interpoderali a ridetta nozione di «attrezzature aziendali», è di tutta evidenza che non è plausibile circoscrivere ex post la tipologia di danni risarcibili, se non evidenziando in motivazione chiare indicazioni normative o finanche di prassi ostative in tal senso e come tali note o comunque conoscibili preventivamente anche dall’operatore, cui tale rilievo non è stato mosso in precedenza.
22. Resta infine da dire della nozione di argine per come “sposata” dal primo giudice aderendo alla prospettazione della Provincia che il Collegio ha ritenuto opportuno postergare allo scrutinio del secondo motivo di gravame, con il quale tale censura comunque interferisce, rafforzando i profili di lacunosità motivazionale.
23. Il richiamo all’art. 943 c.c. quale modalità di acquisto della proprietà (nel caso di specie, pubblica), contenuto nella sentenza appellata quale unica soluzione possibile a perimetrare la zona, alla luce dello stato di devastazione (e confusione) in atto, non può essere condiviso.
23.1. Esso infatti non si attaglia certo all’eccezionalità di un fenomeno alluvionale, in occasione del quale il proprietario dei fondi finitimi a corsi d’acqua non solo si vedrebbe esposto a danni spesso riconducibili proprio all’incuria manutentiva dei corsi d’acqua da parte delle autorità a ciò preposte, ma ne subirebbe finanche le conseguenze in termini di vero e proprio esproprio. Il tutto peraltro senza neppure beneficiare dell’asserita avvenuta acquisizione alla proprietà pubblica dei terreni, giusta la permanente inerzia della Provincia che non ha certo inteso farsi carico delle opere, pur rivendicando ora la titolarità del terreno al solo scopo di escludere il ristoro di quelle effettuata in sua vece (e comunque al posto delle amministrazioni pubbliche) dal privato.
24. A ciò si aggiunga che l’Azienda ha perfino proposto una soluzione conciliativa in sede di osservazioni al preavviso di diniego, invitando a considerare in dettaglio i singoli interventi, localizzandoli sull’alveo o meno, in un’accezione corretta della perimetrazione dello stesso.
Anche di tale questione non è traccia agli atti di causa, essendosi limitata al riguardo la difesa pubblica ad invocare la portata fidefacente di quanto accertato nei verbali di sopralluogo (richiamata anche dal Segretario generale), che tuttavia si limitano ad elencare le opere, allocandole assertivamente su demanio fluviale, ma nulla dicono di come lo stesso sia stato inteso.
25. Per tutto quanto sopra detto il ricorso deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 2394 del 2014, deve essere accolto il ricorso di primo grado della Mondonico Azienda Vitivinicola di Gilda Fugazza.
25.1. La peculiarità della materia trattata giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 settembre 2023 con l’intervento dei magistrati:
Oberdan Forlenza, Presidente
Giovanni Sabbato, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere