OCM Vino Promozione - Impugnazione del decreto di approvazione della graduatoria provvisoria dei progetti di promozione nazionali dei vini italiani in Paesi extra UE - Limitazioni regolamentari della legittimazione a presentare i progetti riguardanti esclusivamente i soggetti proponenti e non quelli partecipanti - Esclusione dalla graduatoria disposta nei confronti delle figure soggettive aggregative proponenti per pretese “colpe” dei singoli partecipanti alle varie figure stesse - Sovrapposizione dei progetti.

SENTENZA
 

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3128 del 2021, proposto da
SOCIETÀ FARNESE VINI S.R.L., nella qualità di mandataria dell’ATI Farnese Vini, in persona del legale rappresentante p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’avv. Sandro Amorosino che la rappresenta e difende nel presente giudizio

contro

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE, ALIMENTARI E FORESTALI, in persona del Ministro p.t., domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio

nei confronti

- CONSORZIO TUSCANY & CO., in proprio e quale mandataria dell’ATI Italy Trip, con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, degli avv.ti Angelo Clarizia e Sebastiana Dore che lo rappresentano e difendono nel presente giudizio;
- FEDERDOC – CONFEDERAZIONE NAZIONALE DEI CONSORZI VOLONTARI PER LA TUTELA DELLE DENOMINAZIONI DEI VINI ITALIANI, SOCIETÀ BERTANI DOMAINS MANDATARIA DI COSTITUENDA ATI – VAL DI SUGA – TENUTA TREROSE – SAN LEONINO – PUIATTI VIGNETI – TENIMENTI ANGELINI – CAV. G.B. BERTANI – FAZI BATTAGLIA SOCIETÀ AGRICOLA A R.L., SOCIETÀ CASTELLO DEL POGGIO S.A.R.L. MANDATARIA DI COSTITUENDA ATI, SOCIETÀ CASA VINICOLA ZONIN S.P.A. MANDATARIA DI COSTITUENDA ATI, ASSOCIAZIONE ENOTRIA PROMOTION, SOCIETÀ ALLEGRINI SOCIETÀ AGRICOLA SEMPLICE MANDATARIA DI COSTITUENDA ATI, DO PROMOTION SOCIETÀ COOPERATIVA, SOCIETÀ SANTA MARGHERITA S.P.A. MANDATARIA DI COSTITUENDA ATI, ASSOCIAZIONE AMARANTH, ASSOCIAZIONE BE WINES, ASSOCIAZIONE AVIMO – AMBASCIATORI VINI ITALIANI NEL MONDO, CONSORZIO MAGELLANO, CONSORZIO TUSCANY MANDATARIA DI COSTITUENDA ATI, SOCIETÀ ISTITUTO DEL VINO ITALIANO DI QUALITÀ GRANDI MARCHI S.C.A.R.L., tutte in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t. – non costituite in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
CONFAGRI WINE PROMOTION SOCIETÀ CONSORTILE A RESPONSABILITÀ e CONFAGRI PROMOTION SOCIETÀ CONSORTILE A RESPONSABILITÀ LIMITATA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’avv. Fabio Giuseppe Lucchesi che le rappresenta e difende nel presente giudizio

per l'annullamento

dei seguenti atti:

- decreto del Direttore Generale per la promozione della qualità alimentare e dell’Ippica PQAI – del MIPAAF in data 27 gennaio 2021, prot. n. 0040276, recante l’approvazione della graduatoria provvisoria dei progetti di promozione nazionali dei vini italiani in Paesi extra UE ritenuti ammissibili al finanziamento statale nella parte in cui non comprende il progetto dell’ATI ricorrente;

- provvedimento della medesima Direzione Generale, in data 8 marzo 2021, prot. n. 0111922, recante esclusione dalla procedura statale di finanziamento dei progetti di promozione dei vini italiani nei Paesi extra UE – Campagna 2020-2021;

- articoli 5, comma 2, e 9, comma 1, lettera h), ove interpretabili in modo contrastante con il Regolamento (UE) n. 1149/2016 e con le “Linee Guida” della Commissione Europea in data 16 dicembre 2016, relative alla misura OCM Vino Promozione;

- ogni atto presupposto, tra cui la comunicazione della medesima Direzione Generale, in data 14 gennaio 2021, prot. n. 0017492, recante “preavviso di rigetto, ex art. 10 bis L. 241/1990”, e verbali del cd. “seggio di gara” e del “Comitato di valutazione”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti in epigrafe indicati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2021 il dott. Michelangelo Francavilla;

Considerato che la camera di consiglio si è svolta, ai sensi degli artt. 25 d. l. n. 137/2020 e 4 d. l. n. 28/2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams” come previsto dalla circolare n. 6305 del 13/03/2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;

Espletate le formalità previste dall’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto di potere definire il giudizio con sentenza in forma semplificata;

Considerato, in fatto, che la ricorrente impugna il decreto del Direttore Generale per la promozione della qualità alimentare e dell’Ippica PQAI – del MIPAAF in data 27 gennaio 2021, prot. n. 0040276, recante l’approvazione della graduatoria provvisoria dei progetti di promozione nazionali dei vini italiani in Paesi extra UE ritenuti ammissibili al finanziamento statale nella parte in cui non comprende il progetto dell’ATI ricorrente, il provvedimento della medesima Direzione Generale dell’08/03/21 prot. n. 0111922 recante esclusione dalla procedura statale di finanziamento dei progetti di promozione dei vini italiani nei Paesi extra UE – Campagna 2020-2021, gli articoli 5, comma 2, e 9, comma 1, lettera h), ove interpretabili in modo contrastante con il Regolamento (UE) n. 1149/2016 e con le “Linee Guida” della Commissione Europea in data 16 dicembre 2016, relative alla misura OCM Vino Promozione, e ogni atto presupposto, tra cui la comunicazione della medesima Direzione Generale, in data 14 gennaio 2021, prot. n. 0017492, recante “preavviso di rigetto, ex art. 10 bis L. 241/1990”, e i verbali del cd. “seggio di gara” e del “Comitato di valutazione”;

Considerato, in diritto, che il ricorso è infondato e deve essere respinto il che esime il Collegio dal valutare la deduzione della difesa erariale concernente l’improcedibilità del gravame per mancata impugnazione della graduatoria definitiva (la quale, per altro, non riguarda i soggetti esclusi, nel cui ambito rientra parte ricorrente);

Considerato, in particolare, che:

- con la prima censura la ricorrente prospetta la violazione degli artt. 3, 10 e 10 bis l. n. 241/90 e del principio di correttezza procedimentale in quanto la gravata esclusione sarebbe priva di motivazione e sarebbe, comunque, intervenuta oltre il termine finale di conclusione del procedimento con conseguente inefficacia della stessa così come previsto dall’art. 2 comma 8 bis l. n. 241/90;

- il motivo è infondato;

- infatti, il provvedimento dell’08/03/21 risulta congruamente motivato in relazione alle ragioni che hanno indotto l’amministrazione ad escludere parte ricorrente dalla procedura, ivi analiticamente indicate nella violazione dell’art. 9 comma 1 lettera d) d.m. n. 3893/19 e nelle circostanze di fatto ad essa correlate;

- il dedotto superamento del termine di conclusione del procedimento non comporta l’illegittimità del gravato provvedimento di esclusione non potendosi attribuire al termine in esame, in assenza di un’espressa qualificazione normativa in tal senso, natura perentoria pena la violazione del principio di riserva di legge (per cui è la legge che deve stabilire le conseguenze dell’esercizio tardivo del potere) con conseguente irrilevanza del dedotto autovincolo dell’amministrazione richiamato nell’atto introduttivo (pag. 8);

- in quest’ottica il richiamo della censura all’art. 2 comma 8 bis l. n. 241/90, come introdotto dal d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020, risulta non pertinente in quanto l’inefficacia, prevista dalla norma in esame per il superamento del termine di conclusione del procedimento, riguarda ipotesi (“scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero… di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti”) diverse da quella oggetto di causa;

- l’eventuale violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90, prospettata nell’epigrafe della censura ma non compiutamente articolata nel corpo della stessa, non potrebbe mai comportare la caducazione giurisdizionale del provvedimento di esclusione in ragione della preclusione all’annullamento prevista dall’art. 21 octies comma 2 l. n. 241/90 in riferimento alla natura vincolata e alla correttezza sostanziale dell’atto impugnato, profilo, quest’ultimo, che verrà approfondito con riferimento agli ulteriori motivi;

- con la seconda censura parte ricorrente prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 5, comma 2 e 9, comma 1, lett. h) del Decreto del Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (MIPAAF) 4 aprile 2019, n. 3893 in quanto “le limitazioni regolamentari della legittimazione a presentare i progetti riguardano esclusivamente i soggetti proponenti e non – invece – quelli partecipanti e… – conseguentemente – l’esclusione non può essere disposta nei confronti delle figure soggettive aggregative proponenti per pretese “colpe” dei singoli partecipanti alle varie figure stesse” (pag. 12 dell’atto introduttivo). In quest’ottica il Ministero avrebbe “posto in essere un doppio grado di forzatura interpretativa escludente: - innanzitutto ha confuso volutamente proponenti e partecipanti, accomunandoli nella violazione della norma escludente; - in secondo luogo ha imputato – retroagendo a salire – alla proponente Associazione Temporanea di Imprese ricorrente i comportamenti “individuali” della società (mandataria) Farnese Vini srl e di due società mandanti (la “Davide Campari” e la “Tenuta Agricola Sette Ponti s.a.”)” (pag. 13 del ricorso). Inoltre, contrariamente a quanto dedotto dal Ministero, nei consorzi e nelle società consortili a r.l. lo scopo mutualistico comporterebbe che alla realizzazione di un progetto consortile potrebbero partecipare anche le società socie e non solo il consorzio; per altro, le due società consortili a r.l., oggetto di causa, in realtà sarebbero veri e propri consorzi stabili e, come tali, godrebbero di un’autonoma soggettività. Nella fattispecie, poi, non si sarebbe verificata alcuna illegittima sovrapposizione in quanto le varie società coinvolte avrebbero partecipato a progetti concernenti diversi “Paesi target” né all’ipotesi in esame sarebbe applicabile la sentenza n. 865/19 del Consiglio di Stato, richiamata nel provvedimento impugnato, in quanto concernente diversa fattispecie;

- i motivi in esame sono infondati;

- come evidenziato da parte ricorrente, ai fini di causa vengono in rilievo le seguenti disposizioni del d.m. n. 3893/19:

a) l’art. 2, che ripartisce i fondi della Misura «Promozione» destinandoli per il 30% ai progetti nazionali, gestiti dal MIPAAF, e per il 70% a quelli regionali o interregionali, gestiti dalle Regioni. I “Paesi terzi” destinatari della promozione sono “Paesi singoli o aree geografiche omogenee, siti al di fuori dell’UE”.

b) i “soggetti proponenti” sono definiti, dall’art. 2 del DM, come quelli, riconducibili alle diverse tipologie di figure soggettive, singole o aggregative (previste dal successivo art. 3, comma 1), legittimati a presentare i progetti, e, precisamente: le organizzazioni professionali, di produttori o interprofessionali; i Consorzi di tutela dei vini; i produttori di vino singoli; i soggetti pubblici operanti nel settore; le ATI di imprese e le ATI di scopo; i consorzi, le società cooperative, le federazioni e associazioni; le reti di impresa. Il progetto è definito come l’“insieme della documentazione tecnica ed amministrativa” (art. 2);

c) i soggetti partecipanti sono (art. 2) quelli che “partecipano ai progetti presentati dai proponenti”;

d) i progetti sono di tre tipologie (art. 5, comma1): - nazionali se presentati al Ministero, a valere sui fondi della quota nazionale; - regionali, se presentati alla Regione in cui ha sede il proponente, a valere sui fondi regionali, - multiregionali, sempre a valere sul 70% riservato alle Regioni. L’art. 5, comma 2, del DM dispone: “I soggetti proponenti possono presentare o partecipare ad un solo progetto per ciascuna delle tipologie sopraindicate” [nazionali, regionali o multiregionali], salvo la deroga per quelli regionali;

e) l’art. 9, comma 1, ribadisce che “sono esclusi i soggetti proponenti:… d) che presentano progetti non conformi alle disposizioni di cui all’articolo 5; … h) che presentano per la misura «promozione» dell’OCM Vino più di un progetto per lo stesso Paese o mercato del Paese terzo”;

- dall’esame del provvedimento impugnato emerge che il Ministero ha ritenuto nella fattispecie esistente la causa di esclusione prevista dall’art. 9 comma 1 lettera d) del d.m. n. 3893/19 in quanto, come emerge dal preavviso di rigetto ivi richiamato e non contestato da parte ricorrente con riferimento specifico alle circostanze di fatto ivi rappresentate, “il soggetto mandatario della costituenda ATI la Società Farnese Vini s.r.l. partecipa anche alla domanda di contribuito presentata dalla società Confagri Wine Promotion s.c.a.r.l.; inoltre il soggetto Davide Campari Milano, mandante della costituenda ATI, risulta partecipare alle domande di contributo presentate dalla sopra citata Confagri Wine Promotion s.c.a.r.l. e dalla società Confagri Promotion 12 s.c.a.r.l.. Infine,… il soggetto Tenuta Sette Ponti Società Agricola s.r.l., mandante partecipa al progetto di cui alla domanda di contributo Confagri Promotion s.c.a.r.l.”;

- in particolare, le società Farnese Vini s.r.l., Davide Campari Milano e Tenuta Sette Ponti Società Agricola s.r.l., rispettivamente mandataria e mandanti dell’ATI ricorrente, risultavano indicate anche quali soggetti partecipanti alla realizzazione dei progetti presentati dalle società cui le stesse si erano consorziate;

- ciò posto, deve ritenersi nella fattispecie irrilevante la mancata partecipazione a progetti concernenti diversi “Paesi target”, prospettata da parte ricorrente come ragione d’illegittimità dell’atto impugnato, in quanto la causa di esclusione applicata dal Ministero non è quella di cui alla lettera h) del comma 2 dell’art. 9 d.m. n. 3893/19 ma quella della lettera d) correlata al divieto dei proponenti di partecipazione a più di un progetto, a qualunque tipologia esso appartenga;

- ai fini della configurabilità della causa di esclusione in esame, va rilevato che l’ATI costituenda non crea un modulo organizzativo diverso ed autonomo rispetto ai soggetti che compongono il raggruppamento (Cons. Stato n. 1492/18, Cons. Stato n. 3336/14);

- inoltre, la tesi dell’alterità soggettiva del consorzio ordinario rispetto alle consorziate è smentita dall’Adunanza Planaria del Consiglio di Stato la quale con la recente sentenza n. 5/21 ha stabilito che il consorzio ordinario, “ pur essendo un autonomo centro di rapporti giuridici, non comporta l’assorbimento delle aziende consorziate in un organismo unitario costituente un’impresa collettiva, né esercita autonomamente e direttamente attività imprenditoriale, ma si limita a disciplinare e coordinare, attraverso un’organizzazione comune, le azioni degli imprenditori riuniti (cfr., ex multis, Cass. civ., sez. trib., 9 marzo 2020, n. 6569; Cass. civ., sez. I, 27 gennaio 2014, n. 1636). Nel consorzio con attività esterna la struttura organizzativa provvede all’espletamento in comune di una o alcune funzioni (ad esempio, l’acquisto di beni strumentali o di materie prime, la distribuzione, la pubblicità, etc.), ma nemmeno in tale ipotesi il consorzio, nella sua disciplina civilistica, è dotato di una propria realtà aziendale. Ne discende che, ai fini della disciplina in materia di contratti pubblici, il consorzio ordinario è considerato un soggetto con identità plurisoggettiva, opera in qualità di mandatario delle imprese della compagine”;

- né rileva, ai fini della decisione, la qualificazione di consorzio stabile che la ricorrente riferisce alle società consortili Confagri Wine Promotion s.c.a.r.l. e Confagri Promotion 12 s.c.a.r.l. in quanto:

a) risulta di problematica applicabilità l’estensione alla procedura in esame di un istituto, quale il consorzio stabile, che non ha carattere generale ma è previsto per il solo settore degli appalti e che risponde ad un’esigenza, ovvero quella della tutela della concorrenza e della massima partecipazione alla gara, non del tutto compatibile con la misura agevolativa oggetto di causa in esame, in cui viene in rilievo il divieto di sovrapposizione dei progetti (significativo è quanto, sul punto, riferisce Cons. Stato n. 865/19 circa la possibilità che tale sovrapposizione possa verificarsi anche nel caso di consorzio stabile: si veda il seguente punto c). A riprova di ciò, va rilevato che l’art. 3 comma 1 lettere e) ed i) d.m. n. 3983/19, sul punto non impugnato, prevede, tra i proponenti, solo i consorzi disciplinati dal codice civile e dall’art. 41 l. n. 238/16 ma non anche i consorzi stabili, istituto che trova una disciplina specifica nel solo codice dei contratti;

b) in ogni caso, parte ricorrente non ha provato che i due consorzi, cui si riferisce il provvedimento impugnato, siano in possesso dei requisiti richiesti per i consorzi stabili (l’art. 45 comma 2 lettera c d. lgs. n. 50/16 prevede, a tal fine, che detti enti sono “formati da non meno di tre consorziati che, con decisione assunta dai rispettivi organi deliberativi, abbiano stabilito di operare in modo congiunto nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni, istituendo a tal fine una comune struttura di impresa”) né, soprattutto, che la documentazione comprovante tali requisiti sia stata prodotta nell’ambito della procedura;

c) inoltre, il Consiglio di Stato ha correttamente evidenziato che un problema di sovrapposizione dei progetti si presenta anche in riferimento ai consorzi stabili allorchè le consorziate partecipano alla realizzazione del progetto eseguendolo in proprio e, per questo motivo, usufruiscono direttamente del contributo (Cons. Stato n. 865/19), come accade nella fattispecie in esame in riferimento alle società componenti dell’ATI ricorrente;

- con la terza censura, proposta in via subordinata e il cui esame si impone in relazione alla ritenuta infondatezza delle prime due doglianze, la ricorrente lamenta la violazione del Regolamento UE, n. 1308/2013, del Regolamento Delegato UE n. 1149/2016 e del Regolamento di Esecuzione (UE) n. 1150/2016, nell’ipotesi in cui gli artt. 5, comma 2 e 9 del DM n. 3893/2019 siano da interpretarsi conformemente all’applicazione restrittiva della partecipazione delle imprese seguita dal Ministero, deducendo, in particolare, che tale opzione ermeneutica si porrebbe in contrasto con il principio della massima partecipazione degli operatori vinicoli alle campagne promozionali desumibile dalla normativa comunitaria applicabile alla fattispecie la quale, al punto 8 del Reg. UE n. 1149/16, si limiterebbe a prevedere, come unica limitazione, che “al fine di garantire che il maggior numero di operatori possa beneficiare del sostegno…tale sostegno dovrebbe limitarsi ad un periodo massimo di tre anni per il medesimo beneficiario nello stesso Paese terzo o mercato di 22 Paese terzo”;

- il motivo è infondato;

- in realtà, il Tribunale ritiene che l’inciso del punto 8 del Reg. UE n. 1149/16, relativo al divieto di aiuto per un periodo superiore ai tre anni, costituisca mera esemplificazione di un più ampio principio generale, ivi pure indicato, secondo cui la normativa comunitaria in esame è ispirata “al fine di garantire che il maggior numero di operatori possa beneficiare del sostegno e che le operazioni di informazione e di promozione siano il più diversificate possibile”;

- a tale finalità è sicuramente riconducibile l’art. 9 comma 2 lettera d) d.m. n. 3893/19, posto dal Ministero a fondamento della gravata esclusione la quale, pertanto, risulta coerente con la stessa normativa comunitaria;

Considerato che, per questi motivi, il ricorso deve essere respinto;

Considerato che la novità delle questioni giuridiche oggetto di causa giustifica la compensazione delle spese della fase cautelare;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definendo il giudizio ai sensi dell’art. 60 c.p.a., così provvede:

1) respinge il ricorso;

2) dispone la compensazione delle spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza secondo quanto disposto dall’art. 25 comma 2 d. l. n. 137/2020, con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Michelangelo Francavilla, Consigliere, Estensore

Roberta Cicchese, Consigliere