Viticoltura - Coltivazione di terreno destinato a vigneto - Approvazione con delibera del Comune del progetto esecutivo dei lavori di grande viabilità urbana e successiva individuazione dei terreni da espropriare - Errore nell'occupazione di una striscia di terreno con conseguente estirpazione delle viti presenti sulle superfici occupate - Richiesta di risarcimento del pregiudizio derivato dalla mancata produzione di uva per la parte di vigneto occupata - Dichiarazione di improcedibilità del ricorso con domanda risarcitoria.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4780 del 2020, proposto dalla signora Francesca Meliota, rappresentata e difesa dall'avvocato Attilio Spagnolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto in Roma, via Barnaba Tortolini 30, presso lo Studio Placidi;
contro
il Comune di Rutigliano, nella persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Di Donna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto in Roma, circonvallazione Clodia 80, presso lo Studio Arbia;
per la riforma
della sentenza del TAR Puglia, sede di Bari, sez. II, 4 febbraio 2020, n. 166, che ha pronunciato sui ricorsi riuniti nn. 1762/2010 e 1372/2016 R.G., proposti nei confronti del Comune di Rutigliano:
(A - ricorso 1762 /2010)
per la condanna:
A-1) alla restituzione del terreno di proprietà della ricorrente sito in Comune di Rutigliano e individuato al relativo catasto al foglio 14 particella 207 per mq 1607, in quanto interessati da occupazione di urgenza senza successiva conclusione della procedura finalizzata all'esproprio per realizzare una strada pubblica nel quadro del I lotto della Grande viabilità urbana;
A-2) al risarcimento dei danni conseguenti;
(B - ricorso 1372/2016)
per l’annullamento:
B-1) del decreto 8 settembre 2016, n. 999, notificato il 29 settembre 2016, con il quale il Dirigente dell’Ufficio urbanistica – espropri ha disposto di acquisire ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, il terreno di cui sopra;
degli atti presupposti e conseguenziali, e in particolare:
B-2) delle delibere 29 giugno 2011, n. 91, e 23 dicembre 2014, n. 252, della Giunta;
B-3) dell’atto 5 luglio 2016, n. 1368, di avvio del procedimento;
B-4) della nota interlocutoria 2 settembre 2016, prot. n. 17434.
In particolare la sentenza ha dichiarato improcedibile il ricorso 1762/2010, ha in parte respinto ed in parte ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione in favore dell’Autorità giudiziaria ordinaria il ricorso 1372/2016;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rutigliano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2021 il Cons. Francesco Gambato Spisani e udito per il Comune l’avvocato Michele Di Donna, che partecipa alla discussione orale ai sensi dell'art. 25 del d.l. n. 137/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’appellante era proprietaria nel territorio del Comune di Rutigliano di un terreno distinto al catasto al foglio 14 particella 207, destinato a vigneto, che ospitava circa 1200 ceppi di vite della varietà da tavola coltivate con il sistema del “tendone”, un tipo di coltura realizzato con pali di legno piantati a scacchiera sull’appezzamento interessato, sui quali si inerpica la vite, pali tutti collegati fra loro da campate di filo di ferro in tensione, sulle quali crescono i tralci con i grappoli.
2. Il Comune appellato, con la delibera di Giunta 5 maggio 1998, n. 154, ha approvato il progetto esecutivo dei lavori di grande viabilità urbana, con la successiva delibera sempre di Giunta 28 luglio 1998, n. 263, ha individuato i terreni da espropriare, fra i quali appunto quello dell’ appellante, e con decreto 3 agosto 1998, n. 76, ne ha disposto l’occupazione, per una striscia di 1607 mq al centro dell’appezzamento. Alla superficie occupata se ne è aggiunta un’altra di 1380 mq, sostanzialmente per un errore; sono state estirpate le viti che crescevano su queste superfici, circa 564 sulle originarie 1.200, è stata sostanzialmente distrutta la struttura del tendone, per sua natura unitaria su tutto il fondo, e quest’ultimo è rimasto diviso in due parti, l’una sul lato destro, verso il paese di Conversano, con circa 500 ceppi, e l’altra sul lato sinistro, verso Rutigliano, con i residui 130 ceppi.
La procedura di esproprio però non è stata portata a termine (v. la sentenza impugnata, nonché il doc. 6 in primo grado dell’appellante nel ricorso 1372/2016).
3. La proprietaria ha quindi convenuto il Comune avanti il Tribunale ordinario con citazione del 30 ottobre 2006, per sentirlo condannare alla restituzione del terreno occupato, al risarcimento del danno, deducendo in particolare che il fondo non era più produttivo anche nella parte non occupata, essendo divenuto impossibile coltivarlo in modo razionale (v. sempre la sentenza impugnata, nonché la sentenza sulla giurisdizione delle Sezioni Unite).
4. Nell’ambito di questo giudizio, con la sentenza delle Sezioni Unite civili 7 luglio 2010, n. 16043, pronunciata su regolamento preventivo di giurisdizione, la Cassazione ha dichiarato la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con riferimento all’occupazione del fondo esteso mq. 1607 e la giurisdizione del giudice ordinario con riferimento all’occupazione senza titolo del fondo esteso mq. 1380 (sentenza citata).
5. La proprietaria ha quindi riassunto la causa in primo grado con il ricorso n. 1762/2010, proposto al TAR per la Puglia, Sede di Bari, in cui ha riformulato le medesime domande, di restituzione e di risarcimento per la porzione di 1607 mq occupata legittimamente, per il periodo successivo alla data del 4 agosto 2003, scadenza dell’occupazione legittima, sino alla materiale restituzione.
In questo giudizio, la proprietaria ha poi chiesto il risarcimento del pregiudizio derivatole sia dalla mancata produzione di uva per la parte di vigneto di 1607 mq. occupata, sia dalla ridotta produzione delle parti residue non interessate dal taglio, in misura proporzionale alla parte di terreno per cui ha agito, ovvero del 43% del totale (sentenza impugnata).
6. In pendenza di questo giudizio, il Comune - con il provvedimento 8 settembre 2016, n. 999, di cui in epigrafe - ha disposto di acquisire il terreno in questione ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, con la motivazione che ora si riassume (doc. 6 in primo grado dell’appellante nel ricorso 1372/2016, cit.).
6.1 Il provvedimento in primo luogo riepiloga le fasi di approvazione e attuazione dell’opera pubblica per la quale il terreno è stato in origine occupato, ovvero i lavori della grande viabilità urbana cittadina, e conferma che il terreno stesso è ancora interessato dal progetto, di particolare importanza in quanto finalizzato “a realizzare una bretella stradale di raccordo tra la via per Conversano e la SS.16, necessaria a dare regolamentazione al traffico cittadino e a convogliare il transito dei mezzi pesanti al di fuori del centro abitato, a tutela di evidenti ragioni di sicurezza e incolumità pubblica”.
6.2 Per questo motivo, dà atto che “non è ragionevolmente possibile procedere alla restituzione, totale e parziale, del bene al privato, previa la sua riduzione in pristino. Detta soluzione, oltre a non consentire alla P.A. il rispetto del suindicato termine di avvio dei lavori, comporta, altresì, un inutile dispendio di danaro pubblico connesso ai costi di ripristino del tendone”.
6.3 Di seguito, il provvedimento dà atto che non è stato possibile arrivare ad una cessione bonaria del terreno stesso, in sostanza per l’ammontare delle richieste della proprietaria, ritenute eccessive.
6.4 Rispondendo poi ad osservazioni fatte pervenire dalla proprietaria nel corso del procedimento, l’atto di acquisizione nega anzitutto il mancato utilizzo del terreno e sul punto evidenzia che secondo la giurisprudenza sarebbe esclusa “la necessità dell'irreversibile trasformazione del bene, richiedendo solo la sua apprezzabile modificazione, anche parziale, purché univocamente preordinata alla realizzazione dell'opera pubblica e comportante l'impiego di fondi pubblici”.
6.5 Il provvedimento nega inoltre che il terreno occupato sia stato ‘abbandonato’ dal Comune con atti tali da rivelare in modo univoco un intento in questo senso e fa presente che dalla stessa condotta della proprietaria, la quale ha insistito per il rilascio, risulta il perdurare della detenzione da parte dell’ente.
6.6 Di conseguenza, il provvedimento pronuncia l’acquisizione del bene, determinando contestualmente le indennità che ritiene dovute sulla base del citato art. 42 bis.
7. Contro questo provvedimento, l’interessata ha proposto il ricorso di primo grado n. 1372/2016 R.G. innanzi al TAR per la Puglia, Sede di Bari.
8. Con la sentenza indicata in epigrafe, il TAR ha riunito ed ha deciso i due ricorsi.
In ordine logico, il TAR ha respinto il ricorso n.1372/2016 quanto ai primi tre motivi, con i quali era dedotta la mancanza dei presupposti di cui all’art. 42 bis per emanare il decreto di acquisizione; lo ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione – sussistendo quella dell’Autorità giudiziaria ordinaria - quanto al quarto motivo, con il quale era contestato l’importo dell’indennità liquidata. Inoltre, il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso 1762/2010, ritenendo che il provvedimento di acquisizione avesse prodotto una concentrazione delle tutele in quelle previste contro di esso.
9. Contro questa sentenza, l’originaria ricorrente ha proposto impugnazione, con appello che contiene otto motivi, i primi quattro rivolti contro il capo che ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso 1762/2010, i restanti contro i capi che hanno provveduto sul ricorso 1372/2016, così come segue:
- con il primo motivo, deduce l’asserita violazione del giudicato sulla giurisdizione fissato dalla citata sentenza SS. UU. N. 16043/2010, che a suo dire avrebbe radicato la giurisdizione esclusiva avanti il giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria, sì che il Giudice di primo grado avrebbe errato a dichiarare improcedibile il relativo ricorso. Non sarebbe infatti ammissibile, anche in forza dell’art. 5 c.p.c., che la giurisdizione sul risarcimento dovuto torni al Giudice ordinario come giurisdizione sull’ammontare del risarcimento liquidato;
- con il secondo motivo, deduce la violazione dell’art. 2043 c.c. nel senso che la dichiarazione di improcedibilità del ricorso con la domanda risarcitoria nel caso concreto le avrebbe impedito di conseguire il risarcimento domandato, che dipenderebbe non dalla perdita della proprietà, ma dalla distruzione delle proprie colture;
- con il terzo motivo, deduce la violazione dell’ordinanza della Corte di appello di Bari n. 777/2014, pronunciata nel giudizio sull’indennità di occupazione legittima, che a suo avviso avrebbe a sua volta demandato al giudizio risarcitorio il danno di cui sopra;
- con il quarto motivo, deduce la violazione dell’art. 100 c.p.c. e sostiene che fino alla formazione di un giudicato sul ricorso contro il provvedimento di acquisizione l’interesse a decidere la domanda risarcitoria continuerebbe a sussistere;
- con il quinto motivo, contesta il potere del Comune di emanare un provvedimento di acquisizione come quello impugnato e sostiene che esso avrebbe dovuto procedere all’esproprio “in buona e debita forma”, ovvero, secondo logica, secondo la procedura ordinaria;
- con il sesto motivo, sostiene che il presupposto di applicazione dell’art. 42 bis mancherebbe, perché il Comune non avrebbe utilizzato il bene, contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di primo grado, ed anzi afferma che esso le sarebbe stato restituito;
- con il settimo motivo, sostiene poi, sempre contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di primo grado, che dell’art. 42 bis non sussisterebbero gli altri presupposti, perché il Comune non avrebbe motivato in modo congruo né circa l’impossibilità di una cessione bonaria, né circa l’impossibilità di soluzioni alternative;
- con l’ottavo motivo, deduce infine l’ulteriore violazione dell’art. 42 bis quanto alla pronuncia sul motivo con cui ha contestato l’indennità. A suo avviso, infatti, la contestazione dell’indennità come stabilita in un ammontare insufficiente integrerebbe la contestazione di un vizio di legittimità dell’atto di acquisizione stesso, da far valere avanti il Giudice amministrativo;
- prospetta comunque l’incostituzionalità dell’art. 42 bis del d.P.R. 327/2001, ove interpretato in senso non conforme a quanto da lei sostenuto, e invita il Giudice a sollevare avanti la Corte Costituzionale la relativa questione.
10. Il Comune ha resistito, con atto 24 giugno 2020 e memoria 1° febbraio 2021. In fatto, l’Amministrazione ha premesso che (doc. 21 Comune, relazione tecnica) l’opera pubblica ora è quasi completata ed ha quindi chiesto che l’appello sia dichiarato improcedibile, perché a suo avviso la proprietaria avrebbe rinunciato alla domanda di restituzione, come da atto di appello a p. 6, e agirebbe solo per il risarcimento, e quindi per una domanda sottoposta alla giurisdizione ordinaria, e comunque sia respinto nel merito.
11. Con memoria 1° febbraio e replica 11 febbraio 2021 per l’appellante e note di udienza del 1° marzo 2021 per entrambe, le parti hanno infine insistito sulle reciproche posizioni.
12. All’udienza del giorno 4 marzo 2021, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.
13. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito spiegate.
14. I primi quattro motivi sono connessi, in quanto prospettano in sintesi la medesima questione, ovvero come si è detto l’asserita impossibilità di dichiarare improcedibile il ricorso n. 1762/2010 per l’emanazione del provvedimento 8 settembre 2016 di acquisizione.
Come tali, sono tutti infondati, nei termini ora illustrati.
14.1 Il punto fondamentale è che il provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001 produce un mutamento legale del titolo della pretesa fatta valere dal proprietario e per questa ragione comporta l’improcedibilità del ricorso con cui questi avesse proposto la domanda di risarcimento per l’illegittima occupazione, così come correttamente ritenuto dal Giudice in primo grado in modo conforme alla costante giurisprudenza di questo Giudice (per tutte C.d.S., sez. II, 12 febbraio 2020, n. 1087, e sez. VI, 15 marzo 2012, n. 1438).
14.2 Di conseguenza, è astrattamente corretta, ma non pertinente, l’affermazione dell’appellante, per cui la giurisdizione sulla sua domanda di risarcimento sarebbe stata radicata in modo definitivo avanti al Giudice amministrativo, vuoi per effetto della sentenza SS. UU. 16043/2010 della Cassazione, vuoi per effetto dell’ordinanza 777/2014 della Corte di appello di Bari.
Il fatto che su una data domanda sia stata fissata la giurisdizione non esclude, infatti, che la domanda stessa non possa più essere decisa perché sono sopraggiunte circostanze – in questo caso, il provvedimento emesso ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. 327/2001- alle quali la legge ricollega quest’effetto. In altre parole, la pronuncia sulla giurisdizione, quale che ne fosse l’effettivo contenuto, non impone una sentenza che esamini la fondatezza della domanda, quando è stata superata dall’evoluzione dei fatti, e per questa ragione vanno respinti il primo ed il terzo motivo.
14.3 Come conseguenza ulteriore, è infondato anche il secondo motivo, perché il descritto mutamento del titolo legale della pretesa fa sì che le eventuali ragioni del ‘proprietario’ si possano far valere esclusivamente contestando, come qui è stato fatto, il provvedimento di acquisizione coattiva, e non con l’originaria domanda risarcitoria.
14.4 È ancora infondato il quarto motivo, con il quale l’appellante sostiene, secondo logica, che fra la causa di risarcimento e quella di impugnazione del provvedimento di acquisizione coattiva vi sarebbe pregiudizialità, nel senso che l’improcedibilità della prima si potrebbe dichiarare solo ove si fosse formato il giudicato sulla seconda.
Si nota infatti che ciò, se anche fosse vero, rileverebbe solo in un caso diverso dal presente, ovvero nel caso in cui i relativi giudizi fossero separatamente pendenti, perché l’unica conseguenza sarebbe che il primo dovrebbe essere sospeso in attesa della decisione sul secondo. Ciò però all’evidenza non rileva nel caso di specie, in cui i giudizi invece sono stati riuniti e vengono decisi contestualmente.
15. Venendo a trattare i motivi proposti contro il provvedimento di acquisizione, è anzitutto infondato il quinto motivo di appello, poiché, come è pure evidente, nei casi di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, è la legge che prevede si debba procedere ai sensi dell’art. 42 bis del T.U., senza che restino spazi per una riedizione del procedimento espropriativo secondo le forme ordinarie.
16. È infondato anche il sesto motivo, centrato sulla prospettata “non utilizzazione” del bene a fini di interesse pubblico.
16.1 Sul punto, va chiarito in fatto che, come si desume dalle stesse deduzioni del Comune in questo grado di giudizio, all’epoca in cui fu proposto il ricorso n. 1372/2016 l’opera pubblica, ovvero la strada, di cui si tratta non era stata completata, e quindi il terreno dell’appellante non era stato ancora trasformato in sede stradale: ciò, ad avviso della parte stessa, corrisponderebbe appunto ad una “non utilizzazione”, e quindi avrebbe impedito di emanare il provvedimento di cui all’art. 42 bis T.U.
16.2 Si tratta però di una prospettazione che non va condivisa.
In primo luogo, la disposizione in questione si riferisce ad un’autorità che “utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico” e si limita a richiedere che esso sia “modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità”, ma non richiede in alcun modo che esso sia già stato trasformato in modo irreversibile, in particolare realizzandovi l’opera pubblica prevista.
Viceversa, si ammette pacificamente che il provvedimento di acquisizione, nei casi come il presente in cui l’opera pubblica è in corso di costruzione, consideri sia le aree già trasformate dalle strutture dell’opera stessa, sia quelle da impiegare per il previsto suo completamento, come nel caso deciso da C.d.S., sez. IV, 30 settembre 2019, n. 6541. Non è invece pertinente la sentenza C.d.S. sez. IV, 22 giugno 2006, n. 3878, che la parte cita a suo favore, non foss’altro perché si riferisce ad un caso di applicazione dell’art. 43 del d.P.R. 327/2001, dichiarato incostituzionale con la sentenza della Corte 8 ottobre 2010, n. 293.
16.3 Nel caso di specie, quindi, il provvedimento di acquisizione poteva legittimamente riguardare il terreno della ricorrente, che era stato comunque utilizzato e modificato, data l’attività di apprensione che l’amministrazione vi ha svolto, e che faceva parte delle aree necessarie a realizzare la strada. Come affermano correttamente sia il provvedimento impugnato, sia il Giudice di primo grado sul punto, non sussistono circostanze univoche le quali facciano presumere che il Comune avesse in qualche modo ‘abbandonato’ l’area, se non altro perché l’appellante ha continuato fino al provvedimento di acquisizione a formulare le proprie istanze intese alla restituzione di essa, il che è logicamente incompatibile con l’averla nel frattempo recuperata, sicché ella non può dedurre una circostanza, contra factum proprium.
17. È infondato anche il settimo motivo, centrato sulla lamentata mancanza di motivazione del provvedimento impugnato. Sul punto, si richiama il relativo contenuto, che sopra si è riassunto, osservando in sintesi che l’opera che il Comune ha inteso realizzare è di indubbio interesse pubblico, e che la cessione bonaria non è un esito necessario della procedura, dato che richiede per definizione un accordo, in particolare sul prezzo relativo, accordo che non sarebbe tale se l’amministrazione dovesse necessariamente accettare le pretese del privato.
18. È infondato ancora l’ottavo motivo, dato che prospettare l’incongruità dell’indennizzo offerto come un vizio di legittimità del provvedimento di acquisizione rappresenterebbe un’interpretazione abrogatrice, come tale non sostenibile, della norma sulla giurisdizione di cui all’art. 53, comma 2, del d.P.R. 327/2001, per cui “Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
19. Infine, va rilevato che i dubbi di costituzionalità relativi all’art. 42 bis T.U. sono stati affrontati e ritenuti infondati, con ampie argomentazioni cui ci si richiama per intero, dalla sentenza della Corte costituzionale 30 aprile 2015, n. 71. Il Collegio ritiene quindi manifestamente infondate le deduzioni dell’appellante in contrario, deduzioni che in sintesi (appello, p. 44) ritengono l’incostituzionalità dell’interpretazione sopra sostenuta, per cui il provvedimento acquisitivo comporta l’improcedibilità della domanda risarcitoria.
Ripetendo le parole della sentenza della Corte n. 71/2015, infatti, la disposizione censurata non elimina la possibilità di usufruire della tutela giurisdizionale per il pregiudizio subito, ma si limita a conformarla, in modo da garantire comunque un serio ristoro economico, e quindi non viola in particolare gli artt. 24 e 113 della Costituzione.
L’art. 42 bis ha disciplinato una ‘legale via d’uscita’ per i casi di occupazione senza titolo da parte dell’Amministrazione, nei casi ivi previsti, per di più semplificando le tecniche di tutela spettanti ai soggetti lesi, come è stato chiaramente evidenziato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, con le sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020.
20. In conclusione, quindi, l’appello va respinto.
21. Le spese del secondo grado seguono la soccombenza e si liquidano così come da dispositivo, precisando che i parametri considerati, ai sensi del decreto del Ministro della giustizia 8 marzo 2018, n. 37, corrispondono ad un valore di causa pari all’indennità liquidata nel provvedimento impugnato e ai valori medi dell’onorario, in base alla difficoltà della causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.4780/2020), lo respinge.
Condanna l’appellante a rifondere all’appellato Comune di Rutigliano le spese di questo grado di giudizio, spese che liquida in € 8.000 (ottomila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2021 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Daniela Di Carlo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore
Nicola D'Angelo, Consigliere
Michele Pizzi, Consigliere