Agevolazioni nel settore vinicolo - Finanziamento di domanda di aiuto finalizzata all’acquisto di attrezzature e macchinari per la costruzione e l’ampliamento di una cantina vinicola aziendale - Comunicazione all’organismo pagatore delle informative antimafia positive relative all'azienda finanziata - Provvedimento adottato dall'AGEA di revoca dei contributi concessi con intimazione della restituzione di quanto erogato - Bilanciamento tra l’interesse pubblico di impedire l’erogazione di denaro pubblico in favore di soggetti economici privati, condizionati dall’infiltrazione mafiosa, ed il principio di affidamento, in quanto non si tratta di soggetti indiziati di appartenenza alla criminalità organizzata, ma di persone sottoposte al rischio dell’infiltrazione mafiosa - Applicabilità del principio della salvezza del pagamento del valore delle opere già eseguite e rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite, solo con riferimento ai contratti di appalto di lavori, di servizi e di forniture e non anche alle concessioni, ai contributi e ai finanziamenti.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4345 del 2019, proposto da
Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Iacoviello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della terza sezione del Consiglio di Stato in Roma, p.zza Capo di Ferro 13;

Ufficio Territoriale del Governo Potenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

e con l'intervento di

ad opponendum:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Cirino Gallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della terza sezione del Consiglio di Stato in Roma, p.zza Capo di Ferro 13;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente la revoca del finanziamento concesso -OMISSIS-nell’ambito del Bando relativo all’attuazione della -OMISSIS-ed il presupposto provvedimento di interdittiva antimafia.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio -OMISSIS-e dell’Ufficio Territoriale del Governo Potenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le note di udienza depositate dalla parte appellante in data 17 marzo 2021;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2021, tenuta in modalità telematica, il Cons. Giovanni Pescatore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla sua definizione il giudizio d’appello attivato dall’AGEA avverso la sentenza n. -OMISSIS-del Tar Basilicata.

2. La vicenda alla base del contenzioso trae origine dalla delibera della Giunta Regionale n. -OMISSIS-con la quale la Regione Basilicata, nell’ambito del Bando relativo all’attuazione della -OMISSIS-, aveva ritenuto finanziabile la domanda di aiuto avanzata -OMISSIS-finalizzata all’acquisto di attrezzature e macchinari per la costruzione e l’ampliamento di una cantina vinicola aziendale, per la somma di € 251.342,50.

A seguito dell’esito positivo dell’istruttoria, l’AGEA aveva liquidato alla -OMISSIS- la somma complessiva di € 248.756,99, ripartita in diverse tranches.

In previsione dell’erogazione del contributo la Regione aveva quindi richiesto il rilascio dell’informativa antimafia in data 26 dicembre 2012 e successivamente in data 22 dicembre 2014, senza tuttavia ricevere alcuna risposta da parte della Prefettura competente.

3. Solo con nota prot. n. -OMISSIS-, la Regione Basilicata ha comunicato all’Organismo pagatore che l’azienda finanziata era stata attinta da una informativa antimafia positiva, emessa dalla Prefettura di Potenza in data 10 febbraio 2016.

Questa prima interdittiva è stata seguita da due analoghi provvedimenti emessi, rispettivamente, in date 25 maggio 2017 e 8 marzo 2018.

4. Per l’effetto, in attuazione dell’art. 92, comma 3, d.lgs. 159/2011, l’AGEA ha adottato il provvedimento prot. n. -OMISSIS- con il quale ha disposto la revoca dei contributi concessi per l’attuazione della Misura 121, intimandone la restituzione.

Con lo stesso provvedimento, l’AGEA ha altresì revocato e chiesto in restituzione i contributi erogati per la Domanda Unica, relativi alle campagne agrarie 2015 e 2016, dell’importo complessivo di € 1.014,02.

5. Le prime due interdittive sono state impugnate con distinti ricorsi, la terza con ricorso per motivi aggiunti nell’ambito del secondo giudizio. Infine, un terzo giudizio è stato instaurato avverso gli atti di revoca dei finanziamenti.

6. Le tre cause sono state definite dal TAR per la Basilicata, sez. I, con la sentenza n. -OMISSIS-, nel senso del rigetto dei primi due ricorsi e dell’accoglimento del terzo.

7. L’AGEA ha proposto appello avverso la sentenza ora citata, contestando l’interpretazione degli artt. 92, comma 3, e 94, comma 2, d.lgs. 159/2011 e la conseguente statuizione di illegittimità dei provvedimenti di revoca dei finanziamenti.

8. Questa Sezione, con la sentenza parziale n. -OMISSIS-:

-- ha rigettato l’appello incidentale proposto dalla Azienda -OMISSIS- avverso avverso i capi decisori e motivazionali con i quali il Tribunale lucano aveva respinto i ricorsi di primo grado riguardanti i provvedimenti interdittivi presupposti (sentenza parziale, § 2);

-- ha respinto le eccezioni preliminari di inammissibilità sollevate dalla parte appellata avverso l’appello dell’AGEA (sentenza parziale, § 3.1);

-- ha respinto i motivi assorbiti in primo grado e riproposti dalla parte appellata (sentenza parziale, § 3.8);

-- infine, nel prendere in esame il primo motivo dell’appello principale, ha deferito all’Adunanza Plenaria di questo Consiglio l’esame della questione interpretativa ad esso sottesa ed involgente la clausola di salvaguardia prevista dagli artt. 92 comma 3 e 94 comma 2 d.lgs. 159/2011 (sentenza parziale, § 3.9).

9. L’Adunanza Plenaria si è pronunciata con la sentenza n. 23/2020, disponendo all’esito la restituzione del giudizio a questa sezione remittente, per ogni ulteriore decisione nel merito e sulle spese processuali.

10. Il giudizio è quindi proseguito attraverso l’udienza pubblica del 18 marzo 2021 per essere definitivamente trattenuto in decisione.

11. L’evoluzione della vicenda processuale ha progressivamente risolto la totalità dei motivi dedotti in giudizio.

Sull’ultimo tema ancora aperto ha portato luce la pronuncia n. 23/2020 dell’Adunanza Plenaria.

12. Il quesito ad essa sottoposto intendeva chiarire se la salvezza del “pagamento delle opere già eseguite e il rimborso del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite”, di cui agli articoli 92, co. 3, e 94, co. 2, del d. Lgs. n.159/201 debba intendersi riferita solo al recesso dai contratti di appalto di lavori, servizi e forniture, con esclusione, dunque, delle ipotesi riconnesse alla concessione dei finanziamenti pubblici.

13. L’AGEA ha perorato nel suo atto di appello (con il motivo n. 1) la prima linea interpretativa, contrastante con quella alternativa sposata dal Tar Basilicata nella sentenza qui appellata n. -OMISSIS-.

Su questa base ermeneutica, l’AGEA ha chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado e la conferma del provvedimento di revoca dei contributi erogati alla società appellata nell’ambito della Misura 121 - -OMISSIS-

14. Il Tar Basilicata ha di contro aderito ad una nozione estensiva della clausola di salvezza, applicabile, oltre che alle revoche dei contratti di appalto pubblico, anche alle revoche dei finanziamenti e/o contributi pubblici e, a supporto della prescelta opzione di indirizzo interpretativo, ha evidenziato la necessità di tenere “.. conto del bilanciamento tra l’interesse pubblico, di impedire l’erogazione di denaro pubblico in favore di soggetti economici privati, condizionati dall’infiltrazione mafiosa, ed il principio di affidamento, in quanto si tratta di soggetti che non sono indiziati di appartenenza alla criminalità organizzata, che devono essere sanzionati per le loro condotte illecite, ma solo di persone sottoposte al rischio dell’infiltrazione mafiosa, che va prevenuta con la non futura erogazione del pubblico denaro, ma non con la restituzione di quello già speso, come, nella specie, il contributo di € 249.771,01, erogato per l’ammodernamento dell’azienda agricola ricorrente mediante l’acquisto di attrezzature e macchinari per la cantina”.

15. La pronuncia dell’Adunanza Plenaria, all’esito di un’ampia e analitica delibazione dei diversi profili tematici implicati nel quesito deferitole, ha concluso affermando il principio di diritto secondo il quale “la salvezza del pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite, previsti dagli articoli 92, comma 3, e 94, comma 2, del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159, si applica solo con riferimento ai contratti di appalto di lavori, di servizi e di forniture” (sentenza n. 23/2020, § 10) e non anche, dunque, alle concessioni, ai contributi e ai finanziamenti.

16. A questa conclusione, l’organo nomofilattico è giunto non prima di aver precisato che:

-- la condizione del soggetto destinatario della informazione antimafia è stata costruita dall’ordinamento come una forma di incapacità giuridica in ambito pubblico, che determina la insuscettività della persona fisica o giuridica da essa colpita ad essere titolare di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi, interessi legittimi) che, sul loro cd. “lato esterno”, determinino rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione;

-- tale forma di incapacità, di carattere parziale e tendenzialmente temporaneo, non può essere esclusa “nel caso di rapporti intrattenuti con la pubblica amministrazione che avrebbero dovuto essere esauriti da tempo e che non lo sono stati per ragioni imputabili alla stessa pubblica amministrazione (ad esempio, un ritardo nella rendicontazione e, dunque, nell’emissione del provvedimento di definitiva attribuzione dell’ausilio finanziario, così desumendo dall’ipotesi dell’esclusione l’impossibilità del recupero di somme già erogate ovvero della mancata erogazione di somme a fronte di opere oggetto di finanziamento già eseguite dal privato)”. Ciò innanzitutto perché l’interdittiva antimafia “attiene ad una valutazione del soggetto in quanto tale, al di là del singolo rapporto intrattenuto con l’amministrazione pubblica, e che, ove sopravvenuta, riverbera le proprie conseguenze ab externo su tale rapporto”; e poi perché le norme evidenziano “..in modo chiaro e netto la precarietà del rapporto instaurato con il privato non ancora provvisto di dichiarazione antimafia, e dunque la provvisorietà degli effetti derivanti dagli atti adottati” (sentenza n. 23/2020, § 7.2);

-- pertanto, “l’affermazione della incapacità conseguente a informativa antimafia interdittiva, nei limiti innanzi ricordati, non può incontrare .. un limite costituito da quei rapporti con la pubblica amministrazione che, ancorché non esauriti, sarebbero dovuti esserlo da tempo ma che non lo sono per causa imputabile ad eventuali ritardi della stessa amministrazione” (sentenza n. 23/2020, § 7.2);

-- essa neppure può incontrare “limiti di ordine pubblico economico (integrale realizzazione del programma beneficiato, lungo tempo trascorso, rilascio in favore della medesima impresa di precedenti informative di carattere liberatorio), posto che – come condivisibilmente affermato dal Giudice remittente - “tali limiti di ordine pubblico non risultano adeguatamente tracciati e motivati nei loro presupposti, ma rimessi ad una valutazione “casistica” ed “equitativa”, formulabile dal giudice in relazione alle singole fattispecie esaminate”. Limiti, dunque, che oltre a non trovare conforto nelle previsioni normative – contribuirebbero a rendere incerte le conseguenze dell’interdittiva antimafia e, in primis, l’ambito stesso dell’incapacità nei confronti della pubblica amministrazione” (sentenza n. 23/2020, § 7.2);

-- infine, “poiché i contributi risultano concessi in via provvisoria, l’atto c.d. di revoca non rappresenta affatto (come farebbe pensare il nomen) un nuovo provvedimento adottato in autotutela dall’amministrazione nell’esercizio di un potere discrezionale, ma un mero atto ricognitivo che constata l’avvenuta verificazione della condizione risolutiva afferente al contributo ancora precario .. A ciò consegue, quanto ai provvedimenti di concessione di benefici economici, comunque denominati, che l’intervenuto accertamento dell’incapacità del soggetto, cui si riconnette la “precarietà” degli effetti dei medesimi, espressamente enunciata dalle norme, esclude che possa esservi legittima ritenzione delle somme da parte del soggetto beneficiario (ma giuridicamente incapace). Né è possibile ipotizzare, in presenza di un chiaro riferimento normativo alla “precarietà” dei provvedimenti adottati o del provvedimento stipulato, l’insorgere di un “affidamento” in capo al soggetto privato” (sentenza n. 23/2020, § 9.1).

17. Per quanto esposto e in applicazione dell’indicazione interpretativa fornita dall’Adunanza Plenaria - risolutiva di tutti i controargomenti addotti nella pronuncia di primo grado - non resta che disporre l’accoglimento dell’appello principale in relazione al primo motivo, con conseguente assorbimento del secondo e del terzo motivo, in quanto ad esso subordinati.

Il giudice di primo grado ha infatti fondato la sua decisione di annullamento del provvedimento di revoca dei contributi concessi su una interpretazione della “clausola di salvezza” che risulta radicalmente smentita, sotto tutti i profili considerati, dalla divergente statuizione dell’Adunanza Plenaria.

18. Indi, in riforma della pronuncia di primo grado, il ricorso di primo grado va respinto, stante l’accertata legittimità dell’atto di revoca oggetto di impugnazione.

19. L’oggettiva complessità delle questioni interpretative sottese alla materia del contendere giustifica la compensazione delle spese processuali relative ad entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.
 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

accoglie l’appello principale ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso di primo grado.

Compensa le spese relative ai due gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2021 con l'intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere