Viticoltura - Potere emergenziale del Comune e tutela delle attività agricole di pregio (viticoltura) - Comune - Sindaco - Emergenza idrica - Occupazione coattiva di terreni privati - Proprietà privata - Vigneti pregiati - Produzione vinicola di alta qualità - Biodiversità e danno economico - Bilanciamento di interessi - Principio di proporzionalità - Accessibilità ai fondi - Continuità delle attività agricole stagionali - Adozione di un’ordinanza contingibile e urgente per la mitigazione della crisi idrica (ex artt. 50 e 54 D.Lgs. n. 267/2000) - Sacrificio imposto alla proprietà privata per la posa di condutture da conformare al principio di proporzionalità, con particolare riguardo alle aree destinate a vigneti pregiati e produzioni vinicole di alta qualità.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 1998 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
La Flora S.n.c. di Gaglio Maria Teresa e Mondello Flora, Gaglio Vignaioli Società Agricola A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Mario Caldarera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
 

contro

Comune di Oliveri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Giorgio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ri.E.Ca. Energie S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

dell’ordinanza contingibile e urgente n. 82 emessa il 2 ottobre 2024 con la quale il Sindaco del Comune di Oliveri ha ordinato ai sensi degli artt. 50 e 54 decreto legislativo n. 267/2000 “1. La realizzazione di un pozzo trivellato, con opere accessorie, per captazione di acqua per uso umano e la relativa tubazione in polietilene di collegamento del pozzo con la tubazione esistente in via Garibaldi, per addurre l’acqua al serbatoio comunale (…) 3. L’immissione in possesso coattivo di porzione dei terreni di proprietà della ditta “LA FLORA s.n.c. Di GAGLIO Maria Teresa e MONDELLO Flora”, ricadenti sulle particelle n. 202-1080 del foglio 4 – per la messa in opera della tubazione del secondo tratto (…)”;

nonché degli ulteriori atti conseguenziali indicati nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Oliveri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa Cristina Consoli e uditi per le parti i difensori;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le ricorrenti hanno impugnato: a) l’ordinanza n. 82 in data 2 ottobre 2024 con cui il Sindaco di Oliveri ha ordinato, ai sensi degli artt. 50 e 54 del decreto legislativo n. 267/2000: - la realizzazione di un pozzo trivellato, con opere accessorie, per captazione di acqua per uso umano e la relativa tubazione in polietilene di collegamento del pozzo con la tubazione esistente in via Garibaldi, per addurre l’acqua al serbatoio comunale; - l’immissione in possesso coattivo di porzione dei terreni di proprietà della ditta “La Flora S.n.c. Di Gaglio Maria Teresa e Mondello Flora”, ricadenti sulle particelle 202 e 1080 del foglio 4, per la messa in opera della tubazione del secondo tratto; - alla RI.E.CA. Energie S.r.l. di effettuare con urgenza gli interventi, gli impianti, le attrezzature e i lavori necessari per la realizzazione e messa in funzione del pozzo trivellato, per la captazione dell’acqua e della relativa tubazione; b) la nota in data 24 ottobre 2024, con cui è stato notificato l’avviso di immissione in possesso e di redazione dello stato di consistenza, il verbale di sopralluogo del 29 ottobre 2024 e la nota in data 4 novembre 2024, con cui è stato notificato l’avviso di immissione in possesso e di redazione dello stato di consistenza, nonché il verbale in data 7 novembre 2024 relativo all’immissione in possesso e alla redazione dello stato di consistenza.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in punto di fatto quanto segue: a) l’ordinanza impugnata è stata giustificata in base allo stato di emergenza idrica dichiarato nell’anno 2024 a livello regionale e nazionale; b) con il provvedimento si è ordinata la trivellazione di un nuovo pozzo e si è disposta l’occupazione coattiva di terreni per la posa di una conduttura idrica; c) i terreni di cui alle particelle catastali 202 e 1080 sono coltivati a vigneti pregiati, fondamentali per la produzione vinicola di alta qualità delle aziende ricorrenti, le quali lamentano il grave danno economico, ambientale e produttivo causato dal provvedimento, che compromette la coltivazione e la biodiversità dell’area.

Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) la crisi idrica era nota da anni e la necessità dell’intervento non era imprevedibile, né indifferibile; b) l’ordinanza appare sproporzionata e non giustificata da un effettivo pericolo imminente; c) è stata omessa la prescritta comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente violazione del diritto di partecipazione e di difesa delle ricorrenti; d) l’Amministrazione non ha considerato opportune ipotesi alternative, esistendo tracciati per la tubatura che sarebbero risultati di minor impatto sulla proprietà privata, nonché più economici; e) si riscontra la violazione dei principi di proporzionalità e di buon andamento, in quanto l’ordinanza privilegia una soluzione più onerosa e di maggior danno per i privati, ignorando ipotesi alternative meno invasive; f) deve anche denunciarsi il difetto di istruttoria, in quanto il provvedimento non include nell’intervento alcune particelle necessarie per completare il tracciato e non contempla la corresponsione di adeguati indennizzi; g) va denunciato lo sviamento di potere, in quanto la fattispecie dell’immissione in possesso e occupazione coattiva di un terreno per la posa e messa in opera di una conduttura idrica non rientra tra le situazioni fronteggiabili con il potere sindacale contingibile e urgente, il quale, nella specie, risulta all’evidenza esercitato per eludere l’obbligatoria attivazione della ordinaria procedura di occupazione d’urgenza ex art. 22-bis del D.P.R. n. 327/2001, senza il necessario indennizzo in favore dei privati interessati.

Il Comune di Oliveri ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) il territorio del Comune è colpito da una gravissima crisi idrica causata dalla scarsità di precipitazioni e dalla ridotta ricarica delle falde; b) è stata dichiarata l’emergenza regionale con deliberazioni e decreti adottati tra il mese di marzo e il mese di maggio dell’anno 2024; c) l’Amministrazione comunale ha ricevuto finanziamenti per la realizzazione di nuovi pozzi e infrastrutture idriche al fine di fronteggiare l’emergenza; d) l’ordinanza impugnata è stata adottata per garantire alla popolazione la provvista di acqua potabile di buona qualità e prevenire emergenze igienico-sanitarie; e) l’intervento interessa terreni privati, inclusi quelli delle società ricorrenti, in quanto è stato individuato il tracciato più breve, economico e idoneo; f) due dei tre proprietari hanno sottoscritto un accordo bonario per l’imposizione della servitù di acquedotto, mentre le ricorrenti hanno preteso un ristoro economico che è stato ritenuto eccessivo e non sostenibile; g) la situazione di urgenza non è inficiata dalla prevedibilità della crisi idrica, posto che l’attuale situazione richiede comunque l’adozione di interventi immediati; h) il ricorso allo strumento contingibile e urgente è giustificato dalla necessità di proteggere la salute pubblica; i) il tracciato non danneggia i vigneti pregiati, in quanto insiste su una strada interpoderale e non interessa le coltivazioni; l) i tracciati alternativi proposti dalle ricorrenti comporterebbero maggiori costi, tempi più lunghi e un maggiore impatto sulla proprietà privata, come risulta dall’allegata relazione tecnica.

Con memoria in data 18 novembre 2024 le ricorrenti, nel ribadire le loro difese, hanno evidenziato, in particolare, quanto segue: a) l’occupazione di terreni coltivati con vigneti pregiati ha determinato l’inaccessibilità alle particelle catastali 429 e 202, impedendo le necessarie attività agricole stagionali, indispensabili per garantire la sopravvivenza delle piante e la qualità della produzione; b) l’immissione in possesso (in data 7 novembre 2024) ha causato la chiusura degli accessi ai terreni, senza che, peraltro, sia stato dato inizio ad alcun lavoro, nonostante la dichiarata urgenza di provvedere; c) l’ordinanza contingibile e urgente è stata utilizzata per bypassare le normali procedure di esproprio; d) la relazione tecnica versata in atti pone in evidenza gravi carenze nella pianificazione e progettazione dell’opera, sottolineando che: - non sono state ottenute le autorizzazioni necessarie per attraversare l’autostrada, sicché l’opera risulterà incompleta; - l’immissione in possesso è avvenuta senza considerare l’impatto sull’accesso ai vigneti e le conseguenze sulla produttività; - le attività necessarie alla tutela delle piante non possono così essere svolte, con pregiudizio irreparabile per le parti ricorrenti.

Con ordinanza cautelare n. 484 in data 22 novembre 2024 il Collegio, nell’opportuno bilanciamento dei contrapposti interessi, ha disposto, “in parziale accoglimento dell’istanza cautelare, le seguenti misure che dovranno essere osservate nel corso dell’occupazione dei terreni di cui si tratta: a) dovrà essere garantito l’accesso e l’eventuale transito con mezzi meccanici necessari per l’esercizio dell’attività ai vigneti insistenti sulle particelle 429 e 202; b) si tratta, in particolare, dei tre accessi cerchiati in rosso (due) e in blu (uno) nella relazione tecnica (pagina 24) del Prof. Ing. Gabriele Freni versata in atti in data 18 novembre 2024 e portante la data del 15 novembre 2024; c) nel momento in cui risulterà necessario intervenire con lo scavo e la posa in opera della tubazione esattamente dinanzi uno di tali accessi, le parti ricorrenti dovranno essere notiziate - tramite ogni utile mezzo - con almeno 72 ore di anticipo e alle stesse sarà indicato per quanto tempo l’accesso resterà forzatamente intercluso prima di esser reso nuovamente accessibile dopo l’interramento della tubazione; d) per ogni altro aspetto o problematica di ordine pratico, la parti in causa, come è evidente, sono tenute ad improntare la loro condotta ad uno spirito di massima collaborazione…”.

Con memoria in data 14 gennaio 2025 le ricorrenti hanno precisato, in particolare, quanto segue: a) il Comune ha violato la decisione cautelare del Tribunale ampliando l’occupazione originaria (da 2,6 metri a 5 metri di larghezza per una lunghezza di 470 metri e per un totale di 1.350 metri quadri) e ciò malgrado l’intervenuta revoca del finanziamento regionale dei lavori oggetto della gravata ordinanza contingibile e urgente; b) i nuovi picchetti posizionati dal Comune hanno bloccato il passaggio dei mezzi agricoli, rendendo impossibile la coltivazione; c) i lavori hanno avuto inizio senza le prescritte autorizzazioni, incluse quelle del Genio Civile e del Consorzio Autostrade Siciliane; d) l’ordinanza impugnata si fonda su una presunta scarsità idrica che risulta insussistente, in quanto la portata del pozzo utilizzato (6,2 l/s) è sufficiente a soddisfare il fabbisogno idrico; e) il Comune afferma che il deficit idrico è pari al 40%, ma secondo i dati del Servizio Informativo Agrometeorologico Siciliano esso è pari al 15%; f) l’ordinanza è stata, inoltre, adottata durante il periodo di ricarica delle falde acquifere, sicché difetta il requisito indefettibile della situazione d’urgenza dipendente da scarsità delle risorse idriche.

Con memoria in data 18 gennaio 2025 il Comune ha osservato, in particolare, quanto segue: a) il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché i lavori di realizzazione del pozzo e della rete idrica (oggetto dell’ordinanza impugnata) sono quasi completati (come risulta dalla documentazione fotografica versata in atti); b) la residua controversia interessa esclusivamente profili di natura patrimoniale; c) ad ogni buon conto, le ricorrenti non hanno evocato in giudizio il Consorzio Autostrade Siciliane, che comunque avrebbe potuto intervenire se interessato, e, per quanto attiene al Genio Civile, occorre osservare che l’ordinanza sindacale è strumento extra ordinem che giustifica la mancata osservanza delle ordinarie procedure; d) le ricorrenti hanno anche osservato che il finanziamento regionale dell’opera è stato revocato, ma, in realtà, il decreto cui le stesse hanno fatto riferimento dimostra semplicemente l’intervenuta variazione del capitolo di imputazione e, comunque, anche in caso di revoca, l’Amministrazione comunale reperirà le risorse necessarie per l’effettuazione dei lavori; e) dalla documentazione fotografica e dalle relazioni presenti in atti non risulta alcun danno o impedimento per la coltivazione e, in ogni caso, il Tribunale non dispone di giurisdizione in ordine ad un’eventuale domanda risarcitoria.

Mediante motivi aggiunti, notificati in data 29 gennaio 2025, le ricorrenti, chiedendo anche la restituzione delle aree occupate, previa riduzione in pristino, e il risarcimento del danno derivato dalla illegittima occupazione ed esecuzione dei lavori di posa della tubazione idrica, hanno impugnato: a) il provvedimento n. 15000 in data 30 dicembre 2024 con cui è stato notificato un nuovo avviso di immissione in possesso; b) l’atto n. 233 in data 8 gennaio 2025 di accertamento dello stato di consistenza e di immissione in possesso; c) l’atto n. 15003 in data 30 dicembre 2024 di avvio dei lavori; d) la nota del Comune di Oliveri n. 0014719 del 18 dicembre 2024.

I motivi aggiunti sono sostanzialmente affidati alle medesime censure contenute nel ricorso introduttivo e nelle successive memorie.

Con memoria in data 17 marzo 2025 le ricorrenti hanno ribadito, in definitiva, le loro difese e conclusioni, ed hanno, altresì, chiesto, in subordine, per il caso di acquisizione del terreno ex art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, condannarsi il Comune resistente al pagamento dell’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale in misura pari al valore venale delle aree acquisite, oltre il dieci per cento del valore venale dei beni per il ristoro del pregiudizio non patrimoniale, nonché al risarcimento per il periodo di occupazione illegittima, calcolato a far data dall’immissione in possesso fino all’effettiva acquisizione, nella misura del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, ed, in ogni caso, al risarcimento di tutti i danni subiti dalle società ricorrenti per il mancato godimento di dette aree, con decorrenza dalla data di occupazione e fino alla data di restituzione e/o al soddisfo.

Anche il Comune, con memoria in data 27 marzo 2025, ha sostanzialmente ribadito e ulteriormente illustrato le proprie difese.

Con ordinanza n. 1343 in data 24 aprile 2025 il Collegio ha disposto verificazione al fine di accertare: “a) quale fosse stata ad ottobre 2024, ove sia possibile determinarlo oggi, la riduzione di capacità idrica del pozzo di proprietà comunale sito in c.da Gelsi, e quale ne sia la capacità idrica al tempo dell’affidamento della presente verificazione; b) quale è il fabbisogno idrico della popolazione stabile del Comune di Oliveri; c) quale è il fabbisogno idrico della popolazione del Comune di Oliveri nel periodo estivo (15 giugno – 15 settembre) per l’aggiungersi di popolazione fluttuante a quella stabile”.

In data 15 settembre 2025 il verificatore, in adempimento del mandato, ha depositato relazione con la quale ha dato che: a) il Comune di Oliveri non dispone di misuratori di portata che possano indicare il quantitativo di acqua prelevato dal pozzo ed immesso nei serbatoi, per cui non è possibile stabilire quale sia stata la riduzione della capacità idrica del pozzo sito in c.da Gelsi; b) il fabbisogno idrico della popolazione stabile del Comune di Oliveri per i tre mesi estivi è pari a 53.998 mc; c) il fabbisogno idrico della popolazione nel periodo estivo (15 giugno – 15 settembre) per l’aggiungersi di popolazione fluttuante a quella stabile è pari a complessivi 181.168 mc.

Con memoria in data 20 ottobre 2025 le ricorrenti, oltre a ribadire le proprie difese, hanno contestato la verificazione per vizi procedurali, consistenti nella omessa convocazione al sopralluogo presso la sede del Comune e nella mancata considerazione delle osservazioni dalle stesse presentate avverso la bozza di relazione, nonché sotto il profilo della insufficienza e inattendibilità delle conclusioni rassegnate dall’ausiliario del Tribunale.

Anche il Comune di Oliveri ha ribadito le proprie difese con memoria in data 29 ottobre 2025.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

In primo luogo, va disattesa l’eccezione del Comune resistente di improcedibilità del ricorso, atteso che l’ordinanza contingibile e urgente e gli atti di immissione in possesso oggetto di impugnazione continuano a produrre effetti (e ad essi si connette la pretesa di risarcimento, anche in forma specifica, avanzata in giudizio dalle ricorrenti).

Nel merito, va rilevato che ai fini dell’esercizio legittimo del potere di ordinanza sindacale contingibile e urgente, come affermato dalla giurisprudenza amministrativa, “rileva l’attualità della situazione di pericolo al momento dell’adozione del provvedimento sindacale nonché l’idoneità del provvedimento a porvi rimedio, mentre è irrilevante che la fonte del pericolo sia risalente nel tempo” (Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2020, n. 5780).

La giurisprudenza ha, infatti, avuto modo di precisare che la potenzialità di un pericolo grave per l’incolumità pubblica è sufficiente a giustificare il ricorso all’ordinanza contingibile e urgente “anche qualora essa sia nota da tempo o si protragga per un lungo periodo senza cagionare il fatto temuto, posto che il ritardo nell’agire potrebbe sempre aggravare la situazione, nonché persino allorquando il pericolo stesso non sia imminente, sussistendo, comunque, una ragionevole probabilità che possa divenirlo, ove non si intervenga prontamente…” (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 11 luglio 2022, n. 4653; in senso conforme, T.A.R. Toscana, Sez. III, 8 aprile 2023, n. 362).

In altri termini, “la circostanza che la criticità fosse risalente nel tempo, e superabile se affrontata in modo costante, non esclude né rende incompatibile, sul piano della causa tipica del potere esercitato e dei relativi presupposti, l’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente” (Cons. Stato, Sez. V, 12 gennaio 2026, n. 245).

Nel caso di specie, il provvedimento sindacale impugnato evidenzia, nelle sue ampie premesse, lo stato di crisi idrica, acclarato a livello regionale e nazionale, che ha interessato anche il territorio del Comune di Oliveri, tale da configurare una situazione di pericolo per la salute della popolazione locale.

In particolare, dall’esame dell’ordinanza n. 82 in data 2 ottobre 2024, adottata dal Sindaco del Comune di Oliveri ai sensi degli artt. 50 e 54 del decreto legislativo n. 267/2000, e dagli ulteriori atti e documenti di causa risultano i seguenti presupposti: a) la Giunta della Regione Siciliana, con deliberazione n. 100 dell’11 marzo 2024, ha dichiarato lo stato di crisi e di emergenza regionale, ai sensi dell’art. 3 della legge regionale n. 13 del 7 luglio 2020, per la grave crisi idrica nel settore potabile per le province di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Messina, Palermo e Trapani; b) in ragione dell’aggravamento della crisi la Giunta Regionale, in data 3 aprile 2024, ha richiesto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la dichiarazione di stato di emergenza ai sensi del decreto legislativo n. 1/2018, tenuto conto della proposta del Dipartimento Regionale di Protezione Civile, prot. n. 13262/DG/DRPC del 3 aprile 2024; c) in data 9 aprile 2024 con decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 524/Gab. è stata istituita una Cabina di regia presso la Presidenza della Regione Siciliana per il coordinamento delle strategie e degli interventi urgenti e indifferibili utili per mitigare gli effetti della crisi idrica; d) in data 6 maggio 2024 il Consiglio dei Ministri ha dichiarato, per dodici mesi dalla data della deliberazione, lo stato di emergenza in relazione alla situazione di grave deficit idrico in atto nel territorio della Regione Siciliana, ai sensi e per gli effetti dell’art. 7, comma 1, lettera c), dell’art. 16, comma 1- c) (“emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell’articolo 24”), nonché dell’art. 24, co. 1, del decreto legislativo 2 gennaio 2018 (Codice della protezione civile), e ha stabilito che “Per l’attuazione degli interventi da effettuare nella vigenza dello stato di emergenza, ai sensi dell’articolo 25, comma 2, lettere a) e b) del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, si provvede con ordinanze, emanate dal Capo del Dipartimento della protezione civile, acquisita l’intesa della Regione interessata, in deroga a ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, nei limiti delle risorse di cui al comma 3”; e) in data 19 maggio 2024 il Capo del Dipartimento di protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con ordinanza n. 1084 “Primi interventi urgenti di protezione civile finalizzati a contrastare la situazione di deficit idrico in atto nel territorio della Regione Siciliana”, ha nominato il Presidente della Regione Siciliana quale Commissario delegato per la realizzazione degli interventi urgenti finalizzati alla gestione della crisi idrica, il quale, a sua volta, con disposizione n. 1 del 29 maggio 2024 ha individuato il Dipartimento regionale della protezione civile quale Ufficio Commissariale e struttura di supporto; f) quest’ultimo, in data 7 giugno 2024, ha approvato il Piano degli interventi urgenti predisposto dal Commissario delegato sensi dell’O.C.D.P.C. n. 1084/2024; g) in tale ambito è stato autorizzato il finanziamento dell’intervento proposto dall’ATI di Messina di “realizzazione nuovo pozzo e relativa condotta per l’immissione nel serbatoio comunale Oliveri”, in quanto ritenuto “in linea con le finalità previste dalle LL.RR. n. 20 del 22 maggio 2024, n. 23 del 4 luglio 2024 e n. 25 del 16 agosto 2024, nonché necessario ed urgente per la mitigazione dell’emergenza idrica che interessa il territorio” (cfr. prot. n. 3502 in data 24 gennaio 2025 del Dirigente generale del Dipartimento regionale della protezione civile preposto all’Ufficio del Commissario delegato); h) già con ordinanza n. 39 in data 21 giugno 2024 il Sindaco del Comune di Oliveri aveva impartito direttive e raccomandazioni finalizzate al risparmio della risorsa idrica, alla riduzione dei consumi e alla limitazione nell’uso dell’acqua potabile; i) a causa dell’inasprimento della crisi idrica nella stagione estiva, con ordinanza n. 48 del 9 luglio 2024 veniva attivato dall’Amministrazione comunale il COC per il costante monitoraggio della situazione e l’adozione delle conseguenti azioni di mitigazione; l) al momento dell’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente n. 82 in data 2 ottobre 2024 permaneva lo stato di siccità, con conseguente carenza d’acqua dei pozzi che alimentavano l’acquedotto comunale, ravvisandosi con particolare riferimento al pozzo di Contrada Gelsi la “costante riduzione della portata idrica ed un aumento della conduttività dell’acqua prelevata” (cfr. ordinanza sindacale impugnata).

A prescindere dagli esiti della verificazione espletata nel corso del giudizio, il Collegio reputa che le circostanze sopra richiamate siano, senz’altro, idonee a riscontrare una situazione emergenziale, connessa alla carenza idrica nel territorio considerato, connotata dalla necessità e attuale urgenza di provvedere a tutela della salute pubblica contro i rischi legati all’insufficienza e alla scarsa qualità della risorsa idrica a quel momento disponibile.

Nell’ambito di tale quadro emergenziale, invero, è stato autorizzato il finanziamento dell’intervento di realizzazione del nuovo pozzo e della relativa condotta per l’immissione nel serbatoio comunale, in quanto – come detto – ritenuto dal Dipartimento regionale della protezione civile, oltre che “in linea con le finalità previste dalle LL.RR. n. 20 del 22 maggio 2024, n. 23 del 4 luglio 2024 e n. 25 del 16 agosto 2024”, “necessario ed urgente per la mitigazione dell’emergenza idrica che interessa il territorio”.

Ciò consente di ritenere sussistenti nel caso concreto i presupposti normativi per l’adozione di misure contingibili e urgenti, avendo da tempo la giurisprudenza chiarito che “L’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente, infatti, ai sensi degli artt. 50 o 54 del T.U.E.L., indifferentemente, presuppone l’esistenza di una situazione eccezionale ed imprevedibile: tale presupposto, tuttavia, va interpretato nel senso che rileva non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell’urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall’imputabilità se del caso perfino all’Amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere. In definitiva, cioè, il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, «perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l’immediatezza dell’intervento urgente del Sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell’ordinanza» (cfr. T.A.R. per la Campania, Sez. V, 3 febbraio 2015, n. 678; C.d.S., Sez. V, 12 ottobre 2010, n. 7411; id., 28 settembre 2009, n. 5807)” (Cons. Stato, Sez. II, 22 luglio 2019, n. 5150).

In altri termini, “La ratio dell’obbligo di motivare le ordinanze sindacali extra ordinem si ravvisa nell’esigenza di evidenziare la situazione di pericolo contingibile nonché l’urgenza dell’intervento, al fine di evitare un grave ed irreparabile pregiudizio per l’interesse pubblico; non rientra, invece, in tale obbligo l’esplicitazione di indagini sulla riconducibilità eziologia del fatto pericoloso (cfr. T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. II, 18 ottobre 2012, n. 845)… né la circostanza che la situazione di pericolo duri da tempo rende illegittimo l’esercizio di tale potere, atteso che, di fronte all’urgenza di provvedere, non rileva affatto chi o cosa abbia determinato la situazione di pericolo che il provvedimento intende rimuovere (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, sez. II, 26 aprile 2013, n. 1225)” (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 23 agosto 2019, n. 4408).

In ragione dell’urgenza di provvedere - acclarata dagli interventi normativi regionali da ultimo richiamati e dalle azioni intraprese dal competente Dipartimento regionale della protezione civile nel frangente di tempo immediatamente precedente a quello in cui si colloca l’ordinanza impugnata, che va ascritta, anche sul piano finanziario, al quadro emergenziale sopra delineato - la legittimità del provvedimento gravato non risulta inficiata dalla circostanza che la crisi idrica fosse da anni perdurante, presumibilmente anche a causa di un’inerzia amministrativa nella risoluzione delle problematiche del settore (di cui, per vero, dà atto anche l’ordinanza in esame), in quanto la necessità dell’intervento urgente del Sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento in cui l’ordinanza è stata adottata.

Non rilevano valutazioni a posteriori circa la presumibile insussistenza del pericolo tenuto conto della possibile ricarica delle falde e degli invasi nella stagione autunnale. Né la circostanza che i lavori di realizzazione del pozzo si siano poi protratti per alcuni mesi vale, di per sé, ad escludere la necessità e utilità dell’intervento, che anche in ambito regionale era stato ritenuto (come obiettivamente risulta da tutti gli atti di causa) “necessario ed urgente per la mitigazione dell’emergenza idrica che interessa il territorio”.

Invero, per quanto già osservato, ciò che rileva è (esclusivamente) la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio.

Non si ravvisa una contraddizione nell’operato dell’Amministrazione rispetto a quanto risulta dalla precedente ordinanza sindacale n. 39 in data 21 giugno 2024, emanata nel medesimo quadro emergenziale – ove viene dato atto che “sono in fase di completamento l’attivazione di una nuova fonte idrica e interventi urgenti sulla rete maggiormente ammalorata, al fine di aumentare il flusso, ridurre le perdite” – né la dedotta contraddittorietà sussiste per il fatto che le misure di contenimento imposte con tale ordinanza nel mese di giugno non siano state, alla scadenza, prorogate.

A fronte di una perdurante, e in costante evoluzione, condizione di emergenza connessa alla scarsità della risorsa idrica, invero, le ordinanze contingibili e urgenti che si sono succedute costituiscono legittimo esercizio del potere del Sindaco di fronteggiare la situazione di pericolo con gli strumenti discrezionalmente ritenuti, via via, più idonei al raggiungimento dello scopo perseguito.

Inoltre, il provvedimento contingibile ed urgente impugnato e quelli conseguenziali, secondo quanto già osservato, non si prestano a censure sotto il profilo della ragionevolezza, intesa come coerenza tra i presupposti di fatto e la decisione assunta dall’Amministrazione, né sul piano della proporzionalità della misura impartita, ossia dell’idoneità dell’intervento al raggiungimento dello scopo per il quale l’ordine è stato emesso.

In particolare, con riguardo a tale ultimo aspetto va rimarcato che, secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale, “mentre il principio di ragionevolezza postula la coerenza tra valutazione compiuta e decisione presa (rispettivamente, la coerenza tra decisioni comparabili), il principio di proporzionalità esige che gli atti amministrativi non debbono andare oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato e, qualora si presenti una scelta tra più opzioni, la pubblica amministrazione deve ricorrere a quella meno restrittiva, non potendosi imporre obblighi e restrizioni alla libertà del cittadino in misura superiore a quella strettamente necessaria a raggiungere gli scopi che l’amministrazione deve realizzare, sicché la proporzionalità comporta un giudizio di adeguatezza del mezzo adoperato rispetto all’obiettivo da perseguire e una valutazione della portata restrittiva e della necessità delle misure che si possono prendere: criteri valutativi, da applicare in modo particolarmente rigoroso nel sindacato della legittimità di un potere di natura eccezionale, quale quello attribuito al Sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti, che può essere esercitato solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale e impreviste, per le quali sia impossibile utilizzare gli ordinari mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico” (Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2018, n. 6951).

Le ricorrenti censurano i provvedimenti impugnati sul piano della proporzionalità ed adeguatezza, evidenziando che la soluzione prescelta in merito al tracciato della conduttura sarebbe “certamente sproporzionata ed irragionevole avuto riguardo alla piana sussistenza di possibili soluzioni alternative meno gravose per i privati e per la stessa Amministrazione siccome economicamente più vantaggiose”.

L’ordinanza impugnata rileva, al riguardo, sia pure sinteticamente, che il passaggio individuato, “tenuto conto dei fondi vicini, è il più conveniente ed il meno pregiudizievole al fondo servente, poiché non intacca in nessun caso le coltivazioni in essere, in quanto è previsto su stradelle interpoderali esistenti ed è in ogni caso la via più breve e più economica per connettere il nuovo pozzo al serbatoio comunale sito in adiacenza della SS113”.

Le ricorrenti deducono sul punto quanto segue: “esiste un tracciato alternativo (Tracciato A), tecnicamente fattibile, che non modifica il punto di partenza ed il punto di arrivo previsti ed è migliorativo rispetto a quello imposto con l’Ordinanza n. 82/2024 perché: - riduce la lunghezza complessiva della condotta da realizzare, di circa 100 mt (dagli attuali circa 850 mt a circa 750 mt); - riduce i tratti di proprietà privata interessati dall’opera, percorrendo per oltre 400 mt (su 750 mt) lungo via Caduti della II Guerra Mondiale e lungo la Strada Provinciale 106; - riduce i tempi di realizzazione perché il cantiere sarebbe realizzato per oltre il 50% della lunghezza su strade asfaltate larghe e di facile accesso indipendentemente da fattori climatici; - riduce i costi di realizzazione per la minor lunghezza delle opere, per il migliore accesso, per la riduzione dei costi per l’occupazione temporanea, per i danni causati alle attività agricole ed industriali, per l’apposizione di servitù di passaggio su fondi agricoli di proprietà privata. Inoltre esiste anche un secondo tracciato alternativo (Tracciato B), tecnicamente fattibile e minimamente diverso da quello previsto in progetto (per circa il 30% del tracciato), che prevede il passaggio su strade interpoderali e in aree di minore impatto per le attività produttive interessate dall’opera”.

Il Collegio, pur a fronte delle contestazioni svolte dalle ricorrenti e nei limiti della sindacabilità, consentita in sede giudiziale, delle determinazioni discrezionali in esame, non ravvisa nella scelta dell’Amministrazione profili manifesti di illogicità, irragionevolezza o non proporzionalità, anche in considerazioni delle controdeduzioni tecniche esposte dal Comune in giudizio (delle quali di seguito si dirà).

Sul piano generale, va, invero, rimarcato che “secondo principi giurisprudenziali consolidati, la scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica è sottratta al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, anche se l’Amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti e, segnatamente, di quelli sacrificati e, sotto il profilo dell’adeguato apprezzamento delle posizioni interessate dall’ubicazione dell’opera, le delibere che ne approvano il progetto risultano sicuramente sindacabili; inoltre la p.a. non è tenuta a fornire al riguardo le specifiche ragioni della scelta di un luogo piuttosto che di un altro, rimanendo inibita al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente, in quanto profilo attinente alla discrezionalità tecnica e, quindi, al merito dell’azione amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27 aprile 2015 n. 2094).” (Cons. Stato, Sez. IV, 8 maggio 2023, n. 4601)” (T.A.R. Veneto, Sez. II, 19 dicembre 2023, n. 1918).

Nel caso in esame la motivazione del provvedimento impugnato rimanda ad una valutazione comparativa delle alternative tecnicamente fattibili e indica i criteri di preferenza seguiti nella scelta del tracciato, individuati nel minor pregiudizio per il fondo servente sotto il profilo della incidenza sulle coltivazioni in essere e del passaggio su stradelle interpoderali esistenti, nonché nella maggiore convenienza economica e minore estensione del tracciato prescelto.

Ferma restando l’opinabilità tecnica della soluzione adottata, non è ammissibile un sindacato giurisdizionale sostitutivo, volto a sovrapporre l’apprezzamento del giudice a quello dell’Amministrazione nella ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, né può ritenersi sussistente un dovere dell’Amministrazione di motivazione analitica in merito alle ragioni per cui non sia stato scelto ogni possibile tracciato alternativo, risultando insindacabile il provvedimento amministrativo allorquando, come nella specie, siano state esposte ragioni coerenti e adeguate della scelta effettuata.

Le ricorrenti lamentano la mancata garanzia del contraddittorio in sede procedimentale in merito ai profili localizzativi dell’opera, essendo stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento, la quale, invece, avrebbe consentito agli interessati di partecipare alla scelta del tracciato prospettando all’Amministrazione soluzioni alternative meno pregiudizievoli.

Anzitutto, quanto al dedotto vizio procedimentale, il Collegio ritiene condivisibile l’autorevole indirizzo espresso da Cons. Stato, Sez. II, 4 gennaio 2021, n. 88, secondo cui “non sussiste l’obbligo della comunicazione di avvio del procedimento per le ordinanze contingibili e urgenti, considerato che il presupposto per la relativa adozione è la sussistenza e l’attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica e per l’igiene, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo; ed essendo dunque le regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, ex art. 7 della L. n. 241 del 1990, incompatibili con l’urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo (Consiglio di Stato, sez. V, 1 dicembre 2014, n. 5919; 19 settembre 2012, n. 4968), a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l’istituto (cfr. Cons. Stato Sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5308)” (cfr., altresì, Cons. Stato, Sez. V, 12 gennaio 2026, n. 245, e Sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4511, secondo cui le ordinanze contingibili e urgenti ben possono essere emesse anche senza la comunicazione d’avvio del procedimento, ove questo adempimento sia incompatibile con l’urgenza di provvedere e ciò anche quando la situazione di pericolo sia nota da tempo).

Deve, inoltre, rilevarsi che l’Amministrazione ha dato prova in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, avendo puntualmente controdedotto, mediante relazione tecnica, in merito alla non convenienza delle alternative progettuali prospettate dalle ricorrenti.

Invero, quanto al tracciato A, il Vice Responsabile dell’Area Tecnico-Manutentiva del Comune ha evidenziato che “i vantaggi indicati dalla ricorrente non sono veritieri, anzi, produrranno danni e costi aggiuntivi”, in quanto: - la lunghezza complessiva del tracciato non si riduce ma aumenta dai circa 880 metri ad una lunghezza di circa 910 metri; - se è vero che l’alternativa A riduce il passaggio nella proprietà privata di circa 180 metri, tale soluzione, tuttavia, sarebbe maggiormente pregiudizievole per la proprietà privata e per le possibilità edificatorie dei fondi, comportando il passaggio della tubazione al centro del terreno, con divisione in due parti delle particelle 1046 e 1080; - da questo punto di vista, la soluzione individuata dall’Amministrazione è più conveniente perché colloca la tubazione marginalmente, al confine della proprietà privata, in adiacenza ad infrastrutture esistenti (autostrada A20 ME-PA), ove già insiste un vincolo di inedificabilità assoluta, e su stradelle poderali già esistenti; - il tracciato scelto non arreca alcun danno alle coltivazioni esistenti; - la soluzione individuata dal Comune è, altresì, economicamente più conveniente e maggiormente fattibile sul piano tecnico rispetto all’alternativa A, che comporterebbe un grave dilatamento dei tempi di lavoro e costi di realizzazione di gran lunga superiori in quanto incidente su strade asfaltate del centro urbano (con necessità, dunque, di intervenire sulle fondazioni stradali, per un costo di circa € 40,00 per metro lineare, contro il costo di circa € 2,00 per metro lineare invece preventivato per lo scavo e il ripristino eseguito in terreno libero, privo di pavimentazioni e di sottoservizi, secondo la soluzione prescelta dal Comune).

Anche il tracciato B, come evidenziato dall’Ufficio tecnico del Comune, non può ritenersi soluzione più favorevole per le ricorrenti, presentando lo stesso “certamente un maggiore impatto sulle attività agricole dei fondi attraversati, per i seguenti motivi: 1) la tubazione, nel primo tratto, a monte dell’autostrada, attraverserebbe il fondo coltivato a vigneto pregiato, e ciò comporterebbe, inevitabilmente, irreversibili danni allo stesso, durante l’esecuzione dei lavori con i mezzi meccanici, e per via del necessario estirpamento di piante di vigna; 2) nel prosieguo del tracciato, sempre a monte dell’autostrada, si dovrebbe transitare per la messa in opera della tubazione, nel terreno con uliveti secolari. Anche in questo caso, l’esecuzione dei lavori con i mezzi meccanici, inevitabilmente, comporterebbe danni allo stesso uliveto, con l’estirpazione di diverse piante di ulivo”.

A prescindere dalla mancata instaurazione di un contraddittorio procedimentale con le ricorrenti, l’Amministrazione ha, quindi, comunque, adeguatamente argomentato (sul punto non risultando efficacemente smentita dalle controparti) in merito al fatto che, come evidenziato nella predetta relazione tecnica, “il tracciato previsto dal Comune per la messa in opera della tubazione sia quello che non arreca alcun danno alla proprietà della Ditta ricorrente ed alle loro coltivazioni, peraltro ad un costo profondamente inferiore rispetto alla proposta della ricorrente stessa, avanzata con il Tracciato A e Tracciato B”.

Per quanto precede, va ritenuta la legittimità del provvedimento impugnato, anche sotto il profilo dell’adeguatezza dell’istruttoria e della motivazione.

L’adeguata allegazione dei presupposti di indifferibilità e urgenza dell’intervento, volto a fronteggiare una situazione di natura emergenziale, consente, poi, di ritenere giustificato il mancato ricorso allo strumento ordinario (espropriativo) previsto per l’asservimento di beni privati ai fini della realizzazione di opere pubbliche, risultando dagli atti di causa che la realizzazione del pozzo per cui è causa costituiva - come ritenuto dal Dipartimento regionale della protezione civile, individuato quale Ufficio Commissariale delegato per la realizzazione degli interventi urgenti finalizzati alla gestione della crisi idrica - intervento “in linea con le finalità previste dalle LL.RR. n. 20 del 22 maggio 2024, n. 23 del 4 luglio 2024 e n. 25 del 16 agosto 2024, nonché necessario ed urgente per la mitigazione dell’emergenza idrica che interessa il territorio”.

Lo stesso Dipartimento, già con nota 26867 del 28 giugno 2024, aveva, peraltro, inteso orientare l’attività delle Amministrazioni comunali mediante “Indicazioni di protezione civile per i Sindaci per la gestione e la prevenzione di situazioni di crisi e di emergenza”, rilevando che “Ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs. n.1/2018 - Codice della protezione civile e ss.mm.ii. i Sindaci sono Autorità territoriali locali di protezione civile e, ai sensi dell’art. 12 del medesimo D.Lgs., i Comuni provvedono, al verificarsi delle situazioni di emergenza nei propri territori, all’attivazione e alla direzione dei primi interventi di soccorso e di assistenza alla popolazione e di quelli urgenti necessari a fronteggiare le emergenze. Il Sindaco adotta altresì i provvedimenti contingibili e urgenti di cui all’articolo 54 del D.Lvo n. 267/2000… Ciò premesso, visto lo stato di emergenza nazionale dichiarato il 6 maggio, l’emergenza in corso e il suo possibile aggravamento, specialmente ove già siano presenti situazioni di crisi anche storicizzate e specifici problemi di approvvigionamento idrico, si invitano i sigg.ri Sindaci nella qualità di autorità locali di protezione civile ad attivare ogni possibile efficace azione di protezione civile e in particolare: 1. Emanare le ordinanze contingibili e urgenti e i provvedimenti finalizzati al risparmio idrico…”.

Con nota n. 36792 in data 30 agosto 2024, inoltre, il predetto Dipartimento aveva invitato i Sindaci, “soprattutto nella qualità di autorità locale di protezione civile oltre che soci dell’ATI e in assenza di un legittimo gestore”, a “porre particolare attenzione al sistema di adduzione e di distribuzione dell’acqua dei propri comuni, monitorandolo, al fine di prevenire situazioni di crisi, individuare pozzi e sorgenti abbandonati, o guasti o non utilizzati, anche di proprietà privata, e prepararsi ad acquisirli, ricorrendo ad ogni legittimo strumento, quali, ove necessario, ordinanze sindacali contingibili e urgenti… assicurando la Regione le necessarie risorse finanziare e il supporto procedurale”.

Deve, pertanto, ragionevolmente ritenersi che la comprovata condizione di emergenza idrica, tenuto anche conto delle direttive emanate dall’Ufficio della Regione delegato alla gestione commissariale della crisi idrica, abbia reso non percorribile da parte del Comune di Oliveri, ai fini dell’efficace e tempestivo raggiungimento dello scopo di tutela della salute pubblica, l’adozione delle misure ordinarie (quali le procedure espropriative) per l’acquisizione di nuove fonti di approvvigionamento d’acqua idonee a fronteggiare il deficit idrico in atto.

Peraltro, nelle more del procedimento sfociato nell’ordinanza sindacale impugnata, l’Amministrazione aveva tentato, senza buon esito, di raggiungere un accordo con le ricorrenti in merito alla cessione volontaria della servitù di passaggio e, preso atto dell’impossibilità di addivenire a tale soluzione in tempi celeri e compatibili con l’urgenza di provvedere, ha, poi, emesso l’ordinanza sindacale ex artt. 50 e 54 decreto legislativo n. 267/2000, riservandosi la possibilità di “definire l’accordo in corso d’opera, da perfezionare con successivi atti”.

Va soggiunto che, come ammesso dalla giurisprudenza, in ragione della specificità della situazione, l’urgenza e il pericolo attuale ben possono giustificare l’adozione di misure di carattere definitivo, in quanto ciò che rileva è l’idoneità della misura in relazione alla situazione da fronteggiare (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2018, n. 6951, secondo cui “con l’ordinanza contingibile e urgente ex art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000 – in presenza dei presupposti dell’urgenza e della necessità… – può, in astratto, bensì essere disposta anche la realizzazione di opere strutturali ‘urgenti’, purché le stesse, nel caso concreto, siano indefettibili per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità pubblica, ossia per raggiungere le finalità normativamente predeterminate dalla citata disposizione legislativa, con la precisazione che l’adeguatezza della misura in concreto adottata in rapporto al fine perseguito è da valutare caso per caso, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità”).

Il Collegio precisa, poi, che esula dalla giurisdizione di questo Tribunale ogni pretesa attinente all’indennizzo eventualmente spettante ai proprietari delle aree per l’imposizione della servitù di acquedotto, così come le questioni – peraltro, solo genericamente dedotte negli atti di causa – connesse all’ampliamento in punto di fatto dell’occupazione rispetto a quanto disposto con l’ordinanza gravata.

Va, infine, ritenuta l’inammissibilità della domanda (proposta con semplice memoria) di condanna dell’Amministrazione ad adottare in alternativa un provvedimento ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.

Per le ragioni che precedono il ricorso, anche per motivi aggiunti, va respinto.

Le spese processuali possono essere compensate tra le parti tenuto conto della particolarità della vicenda.

PER QUESTI MOTIVI

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, anche per motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nelle camere di consiglio dei giorni 20 novembre 2025, 15 gennaio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

Cristina Consoli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

Cristina Consoli

IL PRESIDENTE

Daniele Burzichelli