OCM Vino - Promozione sui mercati dei Paesi terzi - Finanziamenti pubblici - Bandi regionali - Soglie minime di contributo - Soggetto capofila - Raggruppamento di operatori - Procedimento amministrativo - Esclusione dalla graduatoria - Errore materiale - Illegittima l’esclusione di un progetto di promozione basata sul mancato rispetto di una soglia minima di contributo riferita al singolo partecipante anziché all’investimento complessivo del raggruppamento, qualora tale causa di esclusione non sia espressamente prevista dalla normativa nazionale di riferimento (D.M. n. 3893/2019).
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8112 del 2024, proposto da
Confagri Tuscany Wine Promotion S.C.Ar.L. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Giuseppe Lucchesi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bormida 1;
contro
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Letizia Falsini, con domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;
Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, Agea Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Tenuta Pietramora di Colle Fagiano S.r.l., Banfi Societa’ Agricola S.R.L, Castiglion del Bosco Società Agricola A Responsabilità Limitata, Bibi Graetz di Dan Graetz, Col D'Orcia S.R.L, Consorzio vino Chianti, Le Corti S.p.A. Società Agricola, Promosienarezzo S.r.l., Toscana Wine Partners, Nittardi di Leon Femfert, Associazione Exclusive Tuscany, Fattoria di Mocenni di Casini Nicolo, Capponi Sebastiano - Fattoria di Calcinaia, Bs International S.r.l., Associazione Made in Tuscany, Castello di Albola S.A.R.L., Azienda Agricola La Magia di Schwarz Fabian, Consorzio del vino Brunello di Montalcino, Confederazione Italiana Agricoltori Toscana, S.M. Tenimenti Pile e Lamole e Vistarenni e San Disdagio - S.R.L, Tenute Piccini S.p.A., Azienda Agricola Uccelliera di Cortonesi Andrea, Società Agricola Tenuta Poggio al Tesoro S.R.L, Poggio S. Polo S.A.A.R.L., Consorzio vino Chianti Classico, Jbs S.r.l., Tenimenti Carvin S.r.l., Rocca di Frassinello S.r.l. Società Agricola in Sigla Rocca di Frassinello S.A.R.L., Tenuta Torciano Azienda Agricola Giachi Pierluigi, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 13897/2024, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana, del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste e di Agea Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e uditi per le parti gli avvocati Fabio Giuseppe Falsini e Maria Letizia Falsini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La controversia trae origine dalla partecipazione di Confagri Tuscany Wine Promotion S.C.A r.l. (di seguito “Confagri”), in qualità di capofila di un raggruppamento di operatori del settore vitivinicolo, alla procedura indetta dalla Regione Toscana per l’assegnazione delle risorse relative alla misura OCM vino – Promozione sui mercati dei Paesi terzi, campagna finanziaria 2022/2023, nell’ambito del quadro regolatorio definito dal D.M. 4 aprile 2019 n. 3893.
Il progetto presentato, denominato “Confagri Tuscany Wines Promotion 1/2023”, era finalizzato alla realizzazione di attività promozionali nei mercati di Stati Uniti d’America, Cina e Giappone, per un investimento complessivo pari a euro 1.072.840,00 e con richiesta di contributo pubblico per euro 429.136,00.
In sede istruttoria, il Comitato tecnico di valutazione ha rilevato che, con riferimento al mercato giapponese, qualificato come non emergente, due imprese partecipanti al progetto avevano indicato nell’allegato H (piano finanziario) una richiesta di contributo inferiore alla soglia minima di euro 2.000 prevista dal punto 4.5 dell’Allegato A alla deliberazione della Giunta regionale Toscana n. 697 del 20 giugno 2022 e dal punto 3.5 dell’Avviso regionale attuativo. Ritenendo tale circostanza causa di esclusione dell’intero progetto, in applicazione delle richiamate previsioni regionali e dell’avviso nazionale, l’Amministrazione ha dapprima comunicato il preavviso di rigetto, quindi approvato la graduatoria provvisoria e successivamente quella definitiva dei progetti ammissibili, escludendo l’iniziativa della Confagri.
A fronte del preavviso di rigetto, la società aveva dedotto la sussistenza di un mero errore materiale nella compilazione dell’allegato H, trasmettendo una versione rettificata del piano finanziario; tuttavia, il Comitato di valutazione non ha ritenuto ammissibile la correzione postuma, evidenziando che la lex specialis non consentiva integrazioni o modifiche del piano finanziario successivamente alla scadenza del termine per la presentazione della domanda.
Avverso i provvedimenti di esclusione e la graduatoria definitiva la società ha proposto ricorso davanti al TAR Toscana, chiedendone l’annullamento.
Respinta in primo grado l’istanza cautelare, il Consiglio di Stato, in sede di appello cautelare, ha disposto il riesame della posizione della ricorrente, rilevando profili di dubbia legittimità della disciplina nazionale e regionale nella parte in cui introduceva, quale causa di esclusione, il mancato rispetto di un contributo minimo riferito al singolo partecipante e non al progetto nel suo complesso.
In esecuzione dell’ordinanza cautelare, la Regione Toscana ha adottato il decreto dirigenziale n. 7866 del 19 aprile 2023, ammettendo il progetto al finanziamento per l’importo richiesto, ma con espressa riserva di riesame all’esito del giudizio di merito. Successivamente, anche in ragione della sopravvenuta disponibilità di ulteriori risorse a livello nazionale, è stato riconosciuto l’anticipo del contributo, parimenti con clausola di recupero in caso di esito sfavorevole del contenzioso.
Confagri ha proposto motivi aggiunti avverso il decreto di riesame e gli atti adottati da AGEA, deducendo, in particolare, che l’Atto di impegno contemplasse talune condizioni ritenute illegittime.
Riassunto il giudizio innanzi al TAR Lazio a seguito della declaratoria di incompetenza territoriale del TAR Toscana, il giudice di primo grado ha accolto il ricorso avverso l’originaria esclusione, ritenendo che la disciplina regionale avesse introdotto una causa di esclusione non prevista dal decreto ministeriale, ma ha respinto i motivi aggiunti, reputando che le determinazioni adottate in sede di riesame e nell’Atto di impegno costituissero espressione di discrezionalità amministrativa, non connotata da manifesta illogicità o irragionevolezza.
Confagri ha proposto appello avverso il detto capo della sentenza con cui è stato rigettato il ricorso per motivi aggiunti chiedendone la riforma e, per l’effetto, l’accoglimento del detto ricorso per motivi aggiunti spiegato in primo grado.
Con l’unico motivo articolato (VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA IL CHIESTO ED IL PRONUNCIATO - OMESSA PRONUNCIA - VIOLAZIONE DELL’ART. 112 CPC - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1, 3, 88 CPA - VIOLAZIONE ART. 24 COSTITUZIONE NULLITÀ - MANIFESTO TRAVISAMENTO DEGLI ATTI E DEI FATTI DI CAUSA - VIOLAZIONE DEI CANONI DI DILIGENZA NELL’ESERCIZIO DELLA FUNZIONE GIURISDIZIONALE), l’appellante deduce che:
- il primo Giudice si è limitato ad una apodittica declaratoria di rigetto del ricorso per motivi aggiunti, senza scendere nel concreto esame dei motivi posti a fondamento del ricorso;
- gli stessi sono stati scrutinati unicamente in maniera formale, concretizzando per tale via un vizio di motivazione, e ancor prima, un’omessa pronuncia;
- unico elemento a fondamento del rigetto è costituito da un generico e non meglio precisato richiamo alla discrezionalità e, tuttavia, nella presente fattispecie non si dibatte di “discrezionalità amministrativa” ma unicamente di “modalità di gestione di un procedimento amministrativo (straordinario), viziato ab origine dalla condotta della Regione Toscana, e del corretto raggiungimento del bene della vita leso dalla condotta della P.A.”;
- il giudice amministrativo, a fronte di censure numerose, non può trincerarsi dietro ad una impossibilità di esercitare un sindacato sostitutivo se non ha proceduto almeno ad un sommario, essenziale, esame delle stesse;
- la motivazione della sentenza è apodittica e tautologica ed è nulla per difetto assoluto di motivazione.
L’appellante, altresì, ripropone le censure spiegate con il ricorso per motivi aggiunti.
Si sono costituite in resistenza le amministrazioni appellate.
All’udienza del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
L’appello è fondato.
Il gravame ha ad oggetto unicamente il capo della sentenza con cui è stato rigettato il ricorso per motivi aggiunti. Non è, invece, oggetto di impugnazione il capo della sentenza che ha accolto il ricorso originario ed ha conseguentemente annullato i provvedimenti con cui Confagri era stata esclusa dalla procedura di erogazione delle provvidenze.
Deve precisarsi che Confagri, nelle more dello svolgimento del giudizio di primo grado, in pendenza dell’impugnazione proposta avverso i provvedimenti di esclusione e in assenza quindi dell’Atto di impegno regolante il finanziamento, aveva spontaneamente svolto a proprie spese le attività progettuali per le quali aveva chiesto il detto contributo.
Con il ricorso per motivi aggiunti, Confagri ha impugnato gli atti con cui, in ottemperanza dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 1314/2023, il progetto è stato ammesso al finanziamento.
In particolare, le censure veicolate da Confagri con i motivi aggiunti si appuntano sulla nota Agea prot. N. 0040780 del 29 maggio 2023 di riscontro all’istanza inviata dalla Confagri in data 22 maggio 2023 e sulla nota Agea Prot. Uscita N.040768 del 29 maggio 2023 e sul relativo Atto di impegno allegato.
Confagri, con detto ricorso per motivi aggiunti, ha in proposito lamentato che l’Atto di impegno ammette al finanziamento la società con valenza retroattiva, a decorrere dal 1° gennaio 2023 e fino al 15 ottobre 2023, e, tuttavia, contiene due previsioni ritenute illegittime e pregiudizievoli:
- l’art. 6 dell’atto di impegno, in base alla quale la società deve “indicare in modo chiaro e leggibile in tutto il materiale [dalla medesima] presentato (compresi i supporti audiovisivi) che l'Unione europea ha partecipato al finanziamento delle azioni oggetto del presente contratto. Il rimborso delle relative spese è subordinato all'osservanza di questa disposizione”;
- l’art 5, laddove prevede che “se il contributo eleggibile dovesse risultare inferiore all’80% del contributo stesso, il beneficiario, ai sensi di quanto previsto all’art. 17 del D.M. n. 3893 del 4 aprile 2019 non potrà presentare progetti di promozione per un periodo pari a due esercizi finanziari comunitari”.
In particolare, con riferimento all’inserimento del logo dell’Unione europea, Confagri (pagg. 17-22 del ricorso per motivi aggiunti) ha dedotto che tale adempimento, con riguardo alle attività già svolte, è stato precluso dall’adozione del provvedimento di esclusione del finanziamento prioritariamente impugnato.
Analoghe censure sono svolte con riguardo alla seconda previsione dell’atto di impegno contestata (pagg. 22-24 del ricorso per motivi aggiunti), in ordine alla quale l’odierna appellante invoca l’applicazione di una deroga stante l’iniziale esclusione dal finanziamento.
In sostanza, Confagri ritiene che l’iniziale esclusione dal finanziamento, di cui è stata definitivamente accertata l’illegittimità dal giudice di primo grado, non le consentirebbe di rispettare le due previsioni anzidette e il loro inserimento nell’Atto di impegno, considerata la decorrenza “ora per allora” del medesimo, sarebbe di conseguenza illegittimo.
Il giudice di primo grado, dopo aver riepilogato sinteticamente il contenuto dello scambio di corrispondenza intercorso tra Confagri e l’Agea in ordine al contenuto dell’Atto di impegno, ha rigettato tali censure con la seguente motivazione:
“Il procedimento di riesame è stato svolto funditus e con completezza (come emerge dalla stessa documentazione proposta) e si è concluso con l’adozione dei provvedimenti impugnati che tuttavia, solo in parte, soddisfano le proposte della ricorrente. La valutazione, di natura strettamente discrezionale compiuta dall’Amministrazione, non è sindacabile dal giudice amministrativo se non per evidente irragionevolezza o manifesta illogicità. Ebbene nel caso in esame non sono ravvisabili i suddetti vizi. La scelta dell’Amministrazione è ben motivata e, lungi dall’apparire contraddittoria, fonda le proprie ragioni su elementi chiari, come ben motivati nella nota n. 40780 del 29 maggio 2023”.
Come lamentato dall’appellante, detta motivazione non si confronta con le specifiche censure mosse dal ricorrente avverso gli atti impugnati, e in particolare avverso l’Atto di impegno.
Nel complesso, la motivazione non esamina e non considera le doglianze mosse da Confagri avverso gli artt. 5 e 6 dell’Atto di impegno e non chiarisce se e in che misura l’illegittimità dell’esclusione originaria possa o meno incidere sulla disciplina applicabile nella fase esecutiva del rapporto. La sentenza omette di confrontarsi con il profilo centrale dedotto dall’appellante, ossia il nesso tra l’originaria estromissione dal finanziamento e l’impossibilità di adempiere integralmente agli obblighi successivamente imposti.
Il primo giudice si limita a richiamare un corretto esercizio della valutazione compiuta dall’Amministrazione, qualificata come di natura “strettamente discrezionale”. Tuttavia, tale affermazione non è sorretta da alcuna esplicitazione delle ragioni per cui le determinazioni contestate dovrebbero rientrare in un ambito di discrezionalità, né viene illustrato il percorso logico-giuridico attraverso cui si perviene alla ritenuta insussistenza di vizi di irragionevolezza o illogicità. Il richiamo alla discrezionalità amministrativa si risolve, dunque, in una formula di stile, priva di effettiva attinenza al caso concreto.
A tale riguardo, altresì, la sentenza presenta un’evidente contraddittorietà: da un lato, qualifica le determinazioni di Agea come espressione di potere discrezionale e, dall’altro, fonda il rigetto su un rinvio per relationem alla nota Agea n. 40780 del 29 maggio 2023, la quale, invece, esclude in radice la sussistenza di margini di valutazione dell’amministrazione, ritenendo le clausole dell’atto di impegno direttamente discendenti da specifiche disposizioni normative nazionali e unionali, quindi vincolate e inderogabili. La decisione, pertanto, sovrappone il piano della discrezionalità a quello della vincolatività, senza chiarire quale sia l’effettiva qualificazione del potere esercitato.
Ne consegue che dal testo della sentenza non si evince il percorso logico-giuridico in base al quale il ricorso per motivi aggiunti è stato ritenuto infondato. La motivazione, pur formalmente esistente, non consente di individuare la ratio decidendi e si traduce, pertanto, in una motivazione meramente apparente.
Da ciò discende la nullità del capo della sentenza relativo al rigetto del ricorso per motivi aggiunti e ciò comporta - quale conseguenza imposta dalla legge processuale, anche per il caso in cui l’appellante, pur denunciando il vizio di nullità della sentenza gravata, si sia limitato a domandarne solamente la riforma - la rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.
Difatti, come già affermato in generale da Cons. St., Ad. plen., 30.7.2018 nn. 10 e 11 (con considerazioni successivamente riprese, per lo più in relazione alle pronunce di inammissibilità, da Cons. St., Ad. plen., 20.11.2024, n. 16), la ‘nullità della sentenza’ è ravvisabile non solo nel caso di motivazione “radicalmente assente”, ma anche nel caso di motivazione “meramente apparente”, che si ha quando essa è “palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta”, o “tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile” o “richiama un generico orientamento giurisprudenziale senza illustrarne il contenuto”. “Più in generale, la motivazione è apparente quando sussistono anomalie argomentative di gravità tale da porre la motivazione al di sotto del minimo costituzionale che si ricava dall’art. 111, comma 5 Cost. (…) tale anomalia si identifica, oltre che nella mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico, nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili, nella motivazione meramente assertiva, tautologica, apodittica, oppure obiettivamente incomprensibile (…) La motivazione apparente non è sindacabile dal giudice, in quanto essa costituisce un atto d’imperio immotivato e dunque non è nemmeno integrabile, se non con il riferimento alle più varie, ipotetiche congetture, ma una sentenza “congetturale” è, per definizione, una non-decisione giurisdizionale – o, se si preferisce e all’estremo opposto, un atto di puro arbitrio – e, quindi, un atto di abdicazione alla potestas iudicandi.. (…). La nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione riguarda non solo le sentenze di rito (irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità), ma anche quelle che recano un dispositivo di merito (…) non sorretto da una reale motivazione (…)”.
Come ribadito, anche di recente, dalla giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. II, 7.2.2025, n. 981), la motivazione rappresenta un elemento indefettibile dell’esercizio di potestas iudicandi, posto che l’art. 88 comma 2, lett. d), impone che la sentenza contenga “la concisa esposizione dei motivi in fatto e in diritto della decisione” conformemente al principio costituzionale di motivazione degli atti processuali (art. 111, comma 6, Cost.). L’assenza di una tale motivazione impedisce al giudice di appello di esercitare un qualsivoglia sindacato di tipo sostitutivo per essere mancata, nella sostanza, una statuizione sulla quale egli possa incidere, seppure nella forma di integrazione/emendazione delle motivazioni. Il difetto assoluto di motivazione integra allora un caso di nullità della sentenza, per il combinato disposto degli artt. 88, comma 2, lett. d) e 105, comma 1, c.p.a.
Per le ragioni che si sono esposte, il caso in esame ricade in tale eccezionale tipologia di vizio.
Deve precisarsi che il difetto assoluto di motivazione “deve essere valutato e apprezzato con riferimento alla sentenza nella sua globalità rispetto al ricorso proposto unitariamente inteso, e non in maniera parcellizzata o frammentata, facendo riferimento ai singoli motivi o alle singole domande formulate all'interno di esso” (Cons. St., Ad. plen. n. 10/2018 cit., punto 48), e tanto si verifica nel caso di specie. Difatti, sebbene il vizio caratterizzi solamente un capo della sentenza, quest’ultimo attiene all’intero ricorso per motivi aggiunti, complessivamente inteso, con cui il ricorrente originario ha domandando l’annullamento di nuovi atti. Si tratta, quindi, di motivi aggiunti cd. impropri, i quali per fini di concentrazione ed economia processuale sono proposti in un giudizio già instaurato, ma avrebbero potuto essere proposti con nuovo e separato ricorso, e integrano quindi una nuova domanda impugnatoria, autonoma e indipendente rispetto al ricorso introduttivo, con la quale si instaura un autonomo rapporto processuale. E in questo (ipotetico) caso, di un nuovo e separato ricorso, la motivazione apparente si sarebbe tradotta altresì, in ultima analisi, in una omessa pronuncia sull’unica domanda proposta.
Tale peculiarità giustifica il fatto che si pronunci qui una nullità parziale e che si disponga una rimessione altrettanto parziale, ovvero che torni al primo giudice solo una delle due domande a suo tempo proposte.
In conclusione, deve essere dichiarata la nullità del capo della sentenza impugnato, con rimessione della causa al primo giudice.
Stante la complessità e peculiarità delle questioni trattate, le spese di lite del doppio grado possono essere integralmente compensate tra tutte le parti.
PER QUESTI MOTIVI
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, dichiara la nullità in parte qua della sentenza impugnata, nei sensi esposti in motivazione, e rimette la causa al primo giudice ex art. 105 c.p.a.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Hadrian Simonetti, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere
Giovanni Gallone, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere
Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
Stefano Lorenzo Vitale
IL PRESIDENTE
Hadrian Simonetti