Settore vitivinicolo - Autorizzazione paesaggistica - Realizzazione annesso rustico e fruttaio per l'appassimento delle uve - Valore tradizionale del paesaggio agrario - Sostegno all'economia agricola - Autorizzazione paesaggistica per aree caratterizzate da una radicata vocazione agricola - Giudizio di compatibilità che non può prescindere dalla considerazione che il valore estetico e tradizionale del paesaggio (nella specie, della "Valpolicella") deriva proprio dalla "spontanea fusione dell'opera della natura con quella dell'uomo" - Intervento edilizio funzionale al comparto agricolo - Valutazione con il massimo rigore istruttorio, ma senza pregiudiziali divieti assoluti - Necessità di conciliare l'esigenza di salvaguardia del quadro panoramico con il sostegno all'attività imprenditoriale vitivinicola - Progetto proposto che prevede adeguate opere di mitigazione (come interramenti, pergolati verdi e siepi autoctone) volte a minimizzare l'impatto volumetrico rispetto alla morfologia collinare.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 57 del 2025, proposto da
Azienda Agricola Monte Dall’Ora, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Baciga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Maccarrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento in data 11 novembre 2024 prot. n. 19827 con il quale il Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella ha rigettato l’istanza acquisita al protocollo comunale il 6 febbraio 2023 con n. 2476 (pratica n. 2023/028), diretta al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un annesso rustico adibito a ricovero di attrezzi agricoli e appassimento uve, nonché dei corrispondenti pareri negativi espressi dalla Commissione locale per il paesaggio in data 5 aprile 2023 (argomento 6) e in data 6 novembre 2024 (argomento 1);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il dott. Andrea Rizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente, azienda agricola dedita alla produzione di uve e dei vini classici, ha commissionato l’elaborazione di un piano aziendale per l’ampliamento della cantina originaria e la realizzazione di una struttura agricolo-produttiva nel territorio del Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella, articolata in un piano interrato destinato al ricovero dei mezzi agricoli e da un unico piano fuori terra da adibire a fruttaio per l’appassimento delle uve.

Il piano, approvato dall’Agenzia Veneta per i pagamenti in agricoltura (AVEPA), ha individuato un’area d’intervento, in posizione quasi pianeggiante e priva di colture, posta al di sotto del colmo della collina che la accoglie e soggetta al vincolo paesaggistico che il Ministro della Pubblica Istruzione, con decreto del 23 maggio 1957, ha impresso sull’intero territorio dei Comuni di Fumane, Marano di Valpolicella, Negrar, Sant’Ambrogio di Valpolicella, Sant’Anna D’Alfaedo e San Pietro in Cariano, costituenti «la Valpolicella», nota regione agricola posta a nord-ovest della città di Verona.

1.1. Sulla base di tali premesse, in data 6 febbraio 2023, la ricorrente ha presentato l’istanza per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica relativa alla realizzazione di una costruzione avente una superficie in pianta di circa 300 mq, un piano completamente interrato e un unico piano fuori terra di altezza inferiore a metri 5.

1.2. La Commissione locale del paesaggio, nella seduta del 5 aprile 2023, ha ritenuto l’intervento progettato non compatibile con il decreto di vincolo e la responsabile comunale del settore ha trasmesso alla Soprintendenza di Verona la documentazione allegata all’istanza di autorizzazione paesaggistica, esprimendo parere negativo al suo accoglimento.

1.3. In data 31 maggio 2023, la Soprintendenza di Verona ha quindi emesso il proprio preavviso di diniego, ritenendo che “la trasformazione proposta non [risultasse] conforme agli obiettivi di tutela dell’area […]” in ragione di alcuni elementi previsti dal progetto debitamente evidenziati.

La comunicazione della Soprintendenza terminava manifestando “la necessità di percorrere un’eventuale proposta” in grado di minimizzare “l’impatto dei segni sul territorio, riducendo al minimo la pavimentazione, eliminando il pergolato e proponendo rivestimenti interni della piscina con cromatismi naturali delle terre e della vegetazione, mitigando il tutto attraverso la messa a dimora di una siepe autoctona lungo la proprietà”.

1.4. Il tecnico incaricato dall’azienda agricola, in data 13 giugno 2023, ha segnalato alla Soprintendenza che il progetto presentato non prevedeva né piscina né pergolato e ha chiesto delucidazioni in merito al parere espresso.

1.5. In data 14 giugno 2023, la medesima Soprintendenza ha pertanto emesso un nuovo preavviso di diniego in sostituzione del precedente confermando che “le trasformazioni proposte non [risultavano] conformi agli obiettivi di tutela dell’area in quanto il nuovo intervento così come proposto, comportando significative trasformazioni dovute a scavi, percorsi pavimentati e strade, [avrebbe prodotto] un sicuro e deciso impoverimento dei caratteri di valore paesaggistico che hanno contribuito a dichiarare di notevole interesse pubblico l’area con il D.M. 23/5/1957 [...]”.

La nota, dopo aver riprodotto il consueto avvertimento circa la facoltà di produrre osservazioni scritte e documenti, ha fornito indicazioni dirette a favorire la compatibilità dell’intervento edilizio.

1.6. Il tecnico, richiesta la proroga del termine per la produzione di un progetto modificato, in data 2 agosto 2023, ha trasmesso, al Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella e alla Soprintendenza di Verona, la nuova proposta progettuale, allegando una nuova relazione paesaggistica e l’immagine del risultato finale della proposta stessa (il c.d. render).

Nel progetto in parola sono state illustrate le iniziative assunte per ridurre l’impatto e la visibilità della costruzione (l’eliminazione delle strade e degli ampi percorsi previsti a servizio dell’area edificata; la riduzione dell’ampiezza dello scivolo e dell’area di accesso al piano interrato con la previsione della copertura a mezzo di un pergolato verde; la collocazione a dimora, lungo il perimetro dell’area edificata e all’interno di essa, di siepi sempreverdi e di alberi di ulivo).

1.7. Il silenzio serbato dalla Soprintendenza di Verona sulla succitata proposta progettuale, unitamente alla mancata emissione di ogni determinazione da parte del Comune, ha determinato l’introduzione di un ricorso ai sensi dell’art. 117 c.p.a.

Il Comune, in data 11 novembre 2024, nell’imminenza dell’udienza camerale fissata per il giorno 12 dicembre 2025, ha emesso l’atto di diniego che ha comportato la declaratoria di improcedibilità (TAR Veneto, sez. IV, 20 dicembre 2024, n. 3024).

2. Avverso quest’ultimo provvedimento e i pareri presupposti, la ricorrente è insorta con atto introduttivo notificato in data 30 dicembre 2024 e depositato in data 14 gennaio 2025, affidato a un unico motivo di ricorso articolato in tre distinte censure:

(i) Eccesso di potere per travisamento e per errore nei presupposti di fatto e di dritto.

I giudizi negativi espressi nei pareri e nell’atto di diniego impugnati sarebbero l’esito di un’istruttoria superficiale e del fraintendimento del contenuto del decreto ministeriale che avrebbe istituito un vincolo generico avendo sottoposto a tutela il territorio di cinque Comuni per la presenza di parchi e ville antiche, chiese romaniche, case coloniche quattrocentesche e di zone verdi occupate da vigneti ed oliveti.

Inoltre, la Commissione locale del paesaggio, avendo indicato l’ubicazione del fabbricato sulla “sommità della collina” sarebbe incorsa in un manifesto e inescusabile errore tecnico;

(ii) Eccesso di potere per sviamento, per contraddittorietà e illogicità manifeste.

L’atto di diniego sarebbe motivato con espressioni generiche, apodittiche e stereotipate che non renderebbero ragione del supposto contrasto dell’intervento edilizio con le ragioni di tutela paesaggistica.

Il volume della costruzione, ritenuto impattante, e la sua asserita ampia visibilità non emergerebbero dalla lettura del provvedimento il quale sarebbe privo di ogni riferimento necessario per apprezzare tali aspetti negativi.

In ogni caso, la tutela del paesaggio non potrebbe coincidere con la sua statica conservazione, come rilevabile da numerose pronunce del giudice amministrativo;

(iii) Eccesso di potere per difetto di motivazione; violazione dell’art. 3 legge 241/1990.

Gli atti impugnati si baserebbero su una motivazione illogica e contraddittoria allorché richiamano la supposta tutela del paesaggio incontaminato della collina in discussione in presenza delle compromissioni della medesima, autorizzate dal Comune con il rilascio di titoli abilitativi per la realizzazione, sulla sua sommità, di costruzioni residenziali di dimensioni ritenute più “impattanti” di quella progettata dalla ricorrente.

Considerazioni analoghe potrebbero svolgersi prendendo in esame il versante attiguo a quello della collina da tutelare ovvero l’ampio territorio collinare di Sant’Ambrogio di Valpolicella.

Da ultimo, gli stessi atti non avrebbero descritto e verificato il rapporto tra le dimensioni e le caratteristiche del fondo agricolo con quelle del fabbricato in progetto, omettendo l’assunzione di elementi necessari per esprimere un giudizio sul suo grado di visibilità, ritenuto, invece, eccessivo.

3. Il Comune, costituitosi in giudizio con atto di mera forma, ha poi depositato, in data 13 ottobre 2025, una memoria ove, dopo avere eccepito l’inammissibilità del ricorso, ha contraddetto le singole censure chiedendo la sua reiezione.

La Soprintendenza, invece, pur evocata, non si è costituita.

4. All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026, prima della quale la ricorrente e il Comune hanno scambiato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, occorre esaminare le due eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune.

La prima deriverebbe dal fatto che l’atto impugnato sarebbe plurimotivato e la ricorrente avrebbe omesso di censurare tutte le ragioni poste dall’amministrazione comunale alla base dello stesso (collocazione del progetto; conformazione volumetrica del manufatto; sbancamento del terreno e relativo scavo); nello specifico, sarebbe stata ignorata la criticità sottolineata con riguardo all’ultimo aspetto che comporterebbe la modifica sostanziale del territorio collinare.

La seconda eccezione è correlata alla natura dei rilievi formulati, i quali accederebbero al merito dell’azione amministrativa, scontrandosi coi noti limiti che incontra il sindacato giurisdizionale di legittimità, come evidenziato in più occasioni dalla giurisprudenza amministrativa (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 7 aprile 2025, n. 2964).

1.1. Entrambe le eccezioni sono infondate.

Coglie nel segno la ricorrente quando osserva che gli atti gravati (pareri e atto di diniego) sono stati confezionati avendo riguardo all’intervento complessivamente considerato.

La riproduzione dei passi di testo avversati mostra plasticamente il carattere unitario della critica dell’amministrazione rivolta al progetto che l’ha portata ad adottare il diniego poi impugnato unitamente ai suoi atti presupposti.

Quanto alla indebita interferenza nella sfera delle scelte amministrative, deve rilevarsi che la contestazione dei pareri negativi è ancorata alla violazione degli elementi e dei criteri utilizzati per la loro espressione attraverso un’istruttoria ritenuta errata, parziale, contraddittoria e fondata su erronei presupposti di fatto.

2. Passando alle questioni afferenti al merito, l’esame delle singole censure può svolgersi unitariamente stante la loro intima connessione e la loro fondatezza.

3. In via generale, va richiamato il contenuto del decreto ministeriale 23 maggio 1957 su cui fa leva l’atto di diniego.

Tale decreto, nello stabilire che “La zona della Valpolicella, comprendente l’intero territorio dei comuni di Fumane, Marano, Negrar, Sant’Ambrogio di Valpolicella, Sant’Anna d’Alfaedo e San Pietro in Cariano, ha notevole interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497, ed è quindi sottoposta a tutte le disposizioni contenute nella legge stessa”, illustra le ragioni della determinazione finale nel suo preambolo, ove viene posto in evidenza che “la zona predetta, oltre a formare un quadro naturale di non comune bellezza panoramica con le sue ville e parchi famosi, con le chiese romaniche, con le sue quattrocentesche case coloniche e con il verde dei vigneti ed oliveti, che copre per intero la parte collinare della valle, costituisce un insieme di grande valore estetico e tradizionale per la spontanea fusione dell’opera della natura con quella dell’uomo”.

L’area tutelata, dunque, si estende sul territorio di cinque Comuni, tra i quali quello ove la ricorrente vuole realizzare la sua opera. Ciò implica che le amministrazioni coinvolte avrebbero dovuto condurre un esame istruttorio particolarmente accurato tenendo conto delle specificità dei luoghi e verificare in che misura gli interventi proposti finivano per impattare “sul quadro naturale di non comune bellezza panoramica”, dovendo escludersi un pregiudiziale divieto assoluto nei riguardi di attività edilizie.

In detta prospettiva, vengono in rilievo i pareri della Commissione locale per il paesaggio e quello della Soprintendenza, anch’essi richiamati nel provvedimento finale, e che costituiscono l’ossatura della sua motivazione.

A ben vedere, il primo dei due pareri resi dalla predetta Commissione, recante data 5 aprile 2023, espressamente condiviso da quello elaborato nella seduta del 6 novembre 2024, non coglie affatto l’intima natura del vincolo posto dal d.m. 23 maggio 1957 che, nell’esaltare “il grande valore estetico e tradizionale” di un ampio territorio che abbraccia ben cinque Comuni, sottolinea come lo stesso discenda dalla “spontanea fusione dell’opera della natura con quella dell’uomo”.

L’intervento di quest’ultimo si è avuto non solo attraverso la realizzazione di “ville”, “chiese romaniche” e “case coloniche” ma anche impiantando e curando vigneti per la produzione di pregiati vini che ha rafforzato l’economia agricola locale.

Va da sé quindi che ogni edificazione attinente a tale settore, più delle altre, deve essere valutata con il massimo rigore cercando di conciliare al massimo grado possibile le opposte esigenze pubblicistiche di salvaguardia del paesaggio normativamente tutelato e di sostegno all’attività economica agricola.

In altri termini, quegli stessi vigneti che connotano “la bellezza panoramica” non esisterebbero se non vi fosse l’azione dell’uomo che, nel curarli, realizza la migliore trasformazione possibile dei loro frutti naturali e lo fa predisponendo strutture adeguate.

Il vaglio di queste ultime, pertanto, deve avvenire con scrupolo tenendo conto anche dei fenomeni di antropizzazione che si sono avuti nel corso del tempo.

Nella fattispecie in esame, sulla base degli atti dimessi in giudizio, non risulta la presenza né di ville antiche, né di chiese romaniche, né di case coloniche, ma soltanto terreni coltivati e, soprattutto, ville di recente costruzione di dimensioni ragguardevoli che certamente non contribuiscono ad impreziosire il pregevole contesto ambientale.

Il solo fatto che la Commissione locale riferisca, nel primo parere, che la “zona oggetto di intervento” risulti ubicata “sulla sommità di una collina” denota un’approssimazione nello svolgimento dell’attività istruttoria che non può essere consentita quando sono in gioco fondamentali interessi pubblicistici quali quelli sopradetti. L’approssimazione emerge ulteriormente laddove si legge, nel secondo parere, che il progetto rielaborato ripropone “la collocazione del volume sull’apice del dorsale collinare e viene sostanzialmente mantenuta una conformazione volumetrica importante”.

L’uso dell’aggettivo “importante”, stigmatizzato dalla ricorrente, in effetti, dà la cifra – sempre utilizzando le parole di quest’ultima – di “come la motivazione del diniego sia formulata con l’impiego di espressioni generiche, apodittiche e stereotipate che non rendono ragione del supposto contrasto dell’intervento edilizio con le ragioni di tutela paesaggistica”.

Per il vero, quello da ultimo citato, è solo uno degli elementi sintomatici di una valutazione dell’amministrazione, nel complesso, scarsamente ponderata e non adeguatamente suffragata da precise contestazioni che, solo in sede processuale, sono ricondotte a un’unità da una strenua (e per certi aspetti, pregevole) difesa. A titolo esemplificativo, nel primo parere della Commissione, possono leggersi le seguenti locuzioni: “L’intervento di nuova edificazione proposto appare […] non conforme alle prescrizioni di tutela del paesaggio”; “ […] l’intervento risulta molto evidente tale da compromettere, di conseguenza, l’aspetto consolidato generale del territorio agricolo […]”; “Si ritiene che l’intervento proposto comprometta i valori e gli aspetti paesaggistici che hanno portato all’imposizione del vincolo […]”; “[…] l’intervento in esame si colloca in modo del tutto incongruo”.

Parimenti censurabile è la singolare posizione della Soprintendenza che, nel primo preavviso di parere negativo del 31 maggio 2023, ha fatto riferimento ad opere inesistenti mai proposte dalla ricorrente – il “pergolato” e la “piscina” – mentre, successivamente, dinanzi alla nuova proposta progettuale inoltrata dal Comune, è rimasta silente nonostante essa stessa avesse sollecitato la sua elaborazione, radicando, nei conduttori dell’azienda agricola (anche in forza della formazione del silenzio assenso), il convincimento della concreta possibilità di addivenire a una soluzione positiva utile all’esercizio e allo sviluppo della loro attività imprenditoriale.

Ne consegue che, nel caso in esame, è stato disatteso l’insegnamento giurisprudenziale – al quale questo Tribunale ha già aderito in passato (TAR Veneto, sez. II, 7 maggio 2024, n. 912) – a mente del quale “la tutela del preminente valore del paesaggio non deve necessariamente coincidere con la sua statica salvaguardia, ma richiede al contrario interventi improntati a fattiva collaborazione delle autorità preposte alla tutela paesaggistica, funzionali a conformare le iniziative edilizie al rispetto dei valori estetici e naturalistici insiti nel bene paesaggio” (Cons. Stato, sez. VI, 24 marzo 2014, n. 1418; nello stesso senso, TAR Lazio, sez. II-bis, 27 febbraio 2014, n. 2297).

Ciò è tanto più grave se si considera che “l’efficienza dell’azione amministrativa, corollario del principio di buon andamento ex art. 97 Cost., richiede, infatti, tra l’altro, che il perseguimento del pubblico interesse affidato alla cura dell’Amministrazione procedente avvenga mediante l’adozione tempestiva del provvedimento amministrativo” (Cons. Stato, sez. VI, 14 luglio 2020, n. 4559).

In tale contesto, si inquadrano anche i rilievi dell’ultima doglianza della ricorrente con i quali si è inteso evidenziare come la supposta tutela del paesaggio incontaminato della collina, nella realtà dei fatti, non trovi corrispondenza nelle altre attività edilizie assentite dal Comune che hanno portato alla realizzazione di edifici residenziali, ossia strutture che, a prescindere dalla loro natura impattante (e sulla quale è persino superfluo soffermarsi), non possono certamente annoverarsi tra quelle serventi alle tipiche attività agricole dell’area territoriale in argomento.

4. Da ultimo, preme rilevare che l’ipotizzata compromissione dei valori paesaggistici, per la tutela dei quali il Comune ha adottato il suo diniego, deve essere valutata anche sotto un altro aspetto.

L’emanazione del provvedimento finale si è avuto solo in data 11 novembre 2024 a seguito della proposizione del ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione comunale e dalla Soprintendenza che era stata nuovamente interessata dalla prima oltre quindici mesi prima, ossia in data 2 agosto 2023.

In breve, nella conclusione del procedimento, è mancata quella solerzia che invece il Comune ha manifestato nell’investire subito la Soprintendenza trasmettendo i pareri elaborati dalla propria Commissione solo all’apparenza motivati. La ricorrente, quindi, dopo avere aderito all’invito concernente la predisposizione di un nuovo progetto, si è trovata in un limbo ed è stata costretta ad adire questo Tribunale una prima volta per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio delle amministrazioni, ottenendo la declaratoria di improcedibilità, e una seconda per l’annullamento del diniego espresso di cui sopra si è detto.

Tale modalità di agire, per le sue implicazioni, si ritiene che sia suscettibile di apprezzamento, in altri ambiti e dinanzi ad altri plessi giurisdizionali, in ragione del disposto del comma 9 dell’art. 2 legge 241/1990 secondo cui la “mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente”.

5. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto e, per l’effetto, devono essere annullati il provvedimento e i pareri impugnati.

6. Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento e i pareri impugnati.

Condanna l’amministrazione comunale al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, che liquida in euro 2.500 (duemilacinquecento), oltre a spese generali, c.p.a. e i.v.a., se dovuta.

Manda alla segreteria la trasmissione degli atti del giudizio alla Procura Regionale della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Elena Garbari, Primo Referendario

Andrea Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

Andrea Rizzo

IL PRESIDENTE

Grazia Flaim