Settore vinicolo - Installazione di vigneti da parte di un'azienda vinicola su un appezzamento di terreno soggetto a vincoli paesaggistici, idrogeologici e ambientali - Avviate le procedure per ottenere le autorizzazioni necessarie, tra cui la valutazione di incidenza ambientale e la modifica della cartografia degli habitat, sostenendo che l'area non ospita le associazioni vegetazionali protette - Approvata dal Comune la valutazione ambientale con prescrizioni per la tutela del territorio - Avviata la realizzazione del vigneto da parte dell'azienda senza attendere il nulla osta forestale, sanando successivamente l’irregolarità con una sanzione - Rilevata da parte dell'amministrazione la mancanza di autorizzazione paesaggistica - Avvio del procedimento sanzionatorio.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 199 del 2023, proposto da
Società Semplice Agricola di Verzillo Elena & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Scalco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione del Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, Bianca Peagno, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Comune di Verona, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento:
1. dell'atto prot. n. 0544441 del 24.11.2022, comunicato a mezzo pec in pari data, con cui il Direttore dell'Area Marketing Territoriale, Cultura, Turismo, Agricoltura e Sport – Direzione Turismo – U.O. Strategia Regionale della Biodiversità e dei Parchi della Regione Veneto comunicava alla ricorrente di non poter procedere alla modifica della cartografia degli habitat della ZSC IT3210012 “Val Galina e Progno Borago” in località Monte Mezzano in Comune di Verona, di cui all''istanza presentata dalla stessa ricorrente ed assunta al protocollo regionale in data 22.05.2019;
2. di tutti gli atti presupposti, comunque denominati, adottati dalla Regione Veneto nell'ambito del medesimo procedimento di cui alla citata istanza protocollata il 22.05.2019, ivi compresa la nota prot. n. 0340003 di data 2.08.2022;
3. di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compresa la Circolare Regionale prot. n. 250930 di data 8.05.2009.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione del Veneto e del Comune di Verona;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il dott. Massimo Zampicinini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ditta ricorrente detiene l’appezzamento di terreno sito in Verona, località Monte Mezzano, censito catastalmente, per quanto qui ci interessa, al foglio n. 27, mappale n. 110.
Si tratta di un’area distinta in due parti, l’una (posta in prossimità della via pubblica) originariamente destinata a prato e l’altra (situata più a valle) tuttora destinata a bosco.
L'area in questione è soggetta ai seguenti vincoli:
a) vincolo paesaggistico - ambientale ai sensi dell'art. 136 del D.Lgs. 42/2004, istituito con decreto del Ministro per la Pubblica Istruzione 7 marzo 1966 (pubblicato in G.U. 30 aprile 1966 n. 104), cosiddetto "Il vincolo collina ampliamento ad ovest";
b) Vincolo idrogeologico-forestale.
L’appezzamento ricade inoltre all’interno della c.d. Rete Natura 2000, ossia di una rete ecologica diffusa su tutto il territorio dell'Unione Europea, istituita ai sensi della Direttiva 92/43/CEE "Habitat" per garantire il mantenimento a lungo termine degli habitat naturali e delle specie di flora e fauna minacciati o rari a livello comunitario.
2. Intendendo installare dei vigneti su entrambe le suddette porzioni (quella a prato e quella a bosco), la ricorrente avviava alla fine del 2018 i procedimenti necessari ad ottenere le relative autorizzazioni.
3. Tralasciando la porzione destinata a bosco (che non forma oggetto del presente giudizio), relativamente alla porzione destinata a prato venivano presentate:
a) in data 05.02.2019 tramite SUAP la documentazione per la procedura di Vinca di competenza del Comune di Verona;
b) in data 11.12.2018 alla Regione Veneto – Ufficio Forestale di Verona domanda di nulla – osta forestale per la lavorazione agronomica; tale ultima procedura, peraltro, veniva prontamente sospesa in attesa della definizione della procedura di Vinca da parte del Comune.
Quale adempimento prodromico ad ottenere gli assensi all’utilizzo di entrambe le porzioni della sua proprietà per l’installazione di vigneti, la ricorrente formulava inoltre in data 20.05.2019 alla Regione Veneto richiesta di modifica della cartografia degli habitat, volta ad ottenere lo stralcio del sopra citato habitat n. 6210 insistente sulla sua proprietà in quanto, secondo quanto prospettato dalla ricorrente, “non era concretamente rinvenibile in loco la presenza di alcuna delle associazioni vegetazionali protette dalla citata normativa comunitaria (e dalla relativa disciplina nazionale di attuazione) e, pertanto, la cartografia “ufficiale” approvata con deliberazione della Giunta Regionale n. 2816/09 risultava incongruente con le tipologie riscontrate sul campo e sostanzialmente erronea e/o imprecisa”, come si legge nella relazione tecnica predisposta dal dott. Vesentini allegata all’istanza. La ricorrente si premurava di inserire gli esiti della relazione tecnica predisposta dal dott. Vesentini sull’assenza di habitat previsti dalla “Rete Natura 2000” anche nel successivo studio per la valutazione di incidenza ambientale dalla stessa predisposto ed inviato al Comune di Verona nell’ambito della procedura di screening inerente all’installazione del vigneto.
4. Nell’ambito della procedura di Vinca il Comune di Verona adottava la determina n. 500 del 07.02.2020 a mezzo della quale è stata approvata “l’istruttoria effettuata in data 04.02.2020 con esito favorevole allo Studio per la Valutazione di Incidenza Ambientale (screening) per l’intervento di lavorazione agronomica di un vigneto in località M.te Mezzano redatto dal dott. For. Stefano Dionisi” e delle prescrizioni a mezzo della stessa individuate (“di prescrivere quanto individuato nell’istruttoria sopra richiamata: - vengano adottate tutte le misure precauzionali/accorgimenti progettuali individuate nello studio;- vengano adottate le indicazioni contenute nelle “Linee guida di indirizzo per la tutela dell’ambiente acquatico e dell’acqua potabile e per la riduzione dell’uso di prodotti fitosanitari e dei relativi rischi nei Siti Natura 2000 e nelle aree naturali protette - DECRETO 10 marzo 2015, previste dal Piano d’Azione Nazionale per l’uso sostenibile dei prodotti fitosanitari (PAN)”, che indicano le misure cui attenersi per minimizzare gli effetti dei trattamenti fitosanitari sui siti natura 2000; - che l’inerbimento venga effettuato con essenze foraggere autoctone;- che vengano realizzate siepi perimetrali a coronamento dell’intervento al fine di salvaguardare le aree di rispetto della flora e gli habitat naturali della fauna presente nel territorio e di garantire il collegamento tra le aree a maggiore naturalità che viene interrotto con la realizzazione della nuova attività; - annualmente venga presentato al Comune di Verona Direzione Ambiente un report annuale a testimonianza degli interventi suddetti e del loro mantenimento temporale (sviluppo dei corridoi, condizioni e diversità del manto erboso, presenza di elementi faunistici naturali, livello di biodiversità) 1) di prescrivere inoltre che il report annuale sopra prescritto venga presentato entro il 31 luglio di ogni anno alla Direzione Ambiente del Comune di Verona 2)di trasmettere la presente determinazione all’autorità regionale per la valutazione di incidenza unitamente a tutti gli elaborati/allegati/istruttoria ad essa riferita”).
5. Nel mese di luglio del 2020, la società ricorrente dava seguito alla realizzazione dell’impianto del vigneto nella sola area a prato senza tuttavia attendere l’arrivo del nulla – osta da parte dell’Ufficio Forestale (che, come detto, era stato richiesto, ma sospeso in attesa della definizione della procedura di Vinca); questo in ragione dell’imminente scadenza dei diritti di impianto, che non consentiva di attendere oltre.
6. L’irregolarità veniva in ogni caso sanata dalla ricorrente mediante pagamento della relativa sanzione pecuniaria.
7. Il successivo 14.10.2020, l’Ufficio Controllo Edilizio del Comune di Verona eseguiva un sopralluogo presso la proprietà della ricorrente, all’esito del quale veniva contestata alla medesima la realizzazione di opere di miglioramento fondiario (consistenti, per l’appunto, nell’impianto del vigneto) in assenza di autorizzazione paesaggistica – ambientale ai sensi dell’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004 e dell’allegato A, punto 3 della DGR n. 1300 del 10.09.2018.
8. Con nota P.G. n. 255263 del 27.07.2021, il Comune di Verona invitava la ricorrente alla presentazione dell'istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica precisando che in caso di mancata presentazione proseguirà l'iter finalizzato al ripristino dello stato dei luoghi.
9. Questa nota veniva impugnato dall’odierna ricorrente avanti all’intestato Tribunale Amministrativo Regionale con ricorso R.G. n. 1314/2021.
10. L’Amministrazione Comunale non adottava alcun ulteriore provvedimento nell’ambito del citato procedimento sanzionatorio, né ordinava la remissione in pristino del vigneto installato.
11. Non avendo più avuto alcuna notizia intorno all’iter di modifica delle cartografie, la ricorrente chiedeva alla Regione del Veneto, con nota in data 19.07.2022, di voler concludere il procedimento, dando atto di come non risultasse più alcuna ragione ostativa all’eliminazione dell’habitat in questione dalle cartografie.
12. Con nota in data 02.08.2022, la Regione del Veneto comunicava alla ricorrente di avere avuto notizia dell’avvenuto avvio da parte del Comune di Verona del sopra citato procedimento sanzionatorio in materia paesaggistico – ambientale e di avere perciò sospeso l’attività istruttoria relativa alla domanda di modifica cartografia; la Regione comunicava pertanto di “rimanere in attesa dell’eventuale aggiornamento del procedimento sanzionatorio in materia paesaggistico – ambientale da parte della Direzione Attività Edilizia SUAP-SUEP del Comune di Verona”.
13. Il successivo 28.10.2022, la ricorrente riscontrava la citata comunicazione, facendo presente che:
a) l’area per cui era stata formulata l’istanza di modifica della cartografia degli habitat di cui al presente procedimento risultava distinta in due parti, delle quali l’una – situata più a monte, in prossimità della via pubblica – era un tempo destinata a prato ed ospitava l’intervento oggetto del procedimento sanzionatorio avviato dal Comune di Verona ed attualmente sub iudice nell’ambito del contenzioso instaurato avanti al T.A.R. del Veneto, e l’altra – situata a valle, ed attualmente destinata a bosco – non era mai stata oggetto di alcun intervento né di alcuna contestazione da parte dell’Amministrazione Comunale;
b) la richiesta di modifica della cartografia degli habitat incideva su entrambe queste due aree, le quali erano state erroneamente ricomprese, dal punto di vista cartografico, all’interno dell’habitat in oggetto, come la stessa ricorrente aveva avuto modo di dimostrare per mezzo dei rilievi dimessi nel corso del procedimento, il cui contenuto era peraltro già stato condiviso dal Comune di Verona (che ne aveva verificato la correttezza con il citato sopralluogo del 05.12.2019 con la consulenza del Museo di Scienze Naturali di Verona);
c) non era dato pertanto comprendere sulla base di quale norma di legge – né sulla base di quale principio – la pendenza del procedimento sanzionatorio in materia paesaggistica avviato dall’Amministrazione Comunale potesse assumere effetti ostativi alla definizione dell’istanza in oggetto, avendo la stessa ad oggetto la mera modifica cartografica dell’habitat cartografato con D.G.R. 2816/09 e, quindi, non avendo nulla a che vedere con i presunti illeciti contestati dal Comune di Verona, la cui presenza (anche a prescindere dalle plurime contestazioni dell’odierna ricorrente) in ogni caso non varrebbe a togliere fondamento alla legittima pretesa di quest’ultima a correggere il più volte denunciato errore cartografico.
14. Sulla base di queste considerazioni, la ricorrente rinnovava e ribadiva la richiesta all’Amministrazione Regionale di voler concludere il procedimento di cui è causa con l’accoglimento della domanda di modifica della cartografia formulata nell’istanza in data 20.05.2019.
15. La Regione Vebeto, con la nota prot. n. 0544441/2022, comunicava che:
a) il procedimento di modifica cartografica, che si conclude con Deliberazione di Giunta Regionale, sarebbe sotteso in via principale da quanto individuato e disposto dalla Circolare Regionale prot. n. 250930 in data 8 maggio 2009 del Segretario regionale all’Ambiente e Territorio, ed avrebbe stretta attinenza con il procedimento di Valutazione di Incidenza Ambientale; ciò in quanto “nell’ambito della stessa è prevista la valutazione dello stato dei luoghi, tra l’altro con svolgimento di rilievi fitosociologici, floro-vegetazionali ecc., in ragione dei quali potranno essere individuate modifiche e cambiamenti, che la citata Circolare individua e classifica, in aderenza anche a quanto previsto dall’art. 6 della Direttiva Habitat”;
b) i riscontri delle verifiche dello stato dei luoghi sarebbero quindi riportate nello Studio di Incidenza Ambientale, ma le eventuali difformità e relative modifiche non si esaurirebbero e troverebbero efficacia nello Studio di Incidenza Ambientale, ma nella relativa autorizzazione, a seguito di una positiva Valutazione di Incidenza Ambientale, la quale a sua volta “ha carattere endoprocedimentale e pertanto è parte integrante dell’atto autorizzativo di piano/progetto/azione, in capo all’Autorità procedente”, che nel caso di specie sarebbe il Comune di Verona;
c) in sintesi, la verifica dello stato dei luoghi, in base alla quale sono individuate eventuali modifiche attestate con rilievi fitosociologici e floro-vegetazionali, non trova compimento tecnico-amministrativo nello Studio di Incidenza Ambientale, ma nella Valutazione di Incidenza Ambientale, endoprocedimentale all’autorizzazione specifica, la quale sola attesterebbe “che l’intervento previsto non incide su habitat, non riscontrato nell’area di intervento”;
d) in assenza dell’atto autorizzativo del quale la Valutazione di Incidenza è parte integrante, per la Regione non sarebbe possibile perfezionare la modifica cartografica con provvedimento di Giunta Regionale, “a rischio di attestare una inesistenza di habitat non autorizzata e pertanto interventi che potrebbero aver distrutto o deteriorato o distruggere in futuro un habitat di interesse comunitario”;
e) nel caso di specie, non si sarebbe perfezionata, da parte del Comune di Verona, l’autorizzazione di competenza per l’intervento in questione, in quanto gli effetti della determina n. 500 del 07.02.2020, di approvazione dello studio di screening ai fini v.inc.a., sarebbero stati sospesi per effetto della successiva determina n. 633 del 14.02.2020, e sarebbe inoltre in corso “un procedimento sanzionatorio in materia paesaggistico-ambientale e precisamente sul mappale 110 del Foglio 27 del Comune di Verona, per il quale è stata presentata la richiesta di modifica cartografica in argomento”.
Sulla base di questa premesse, la Regione concludeva evidenziando di avere necessità, per il prosieguo dell’iter di competenza per l’eventuale modifica cartografica, “del perfezionamento dell’iter autorizzativo da parte dell’ente procedente e cioè il Comune di Verona, con riscontro del superamento e risoluzione del procedimento sanzionatorio e con trasmissione del provvedimento autorizzativo, del quale sarà parte integrante la Valutazione di Incidenza Ambientale”, e che, pertanto, in difetto di tale provvedimento autorizzativo, “la scrivente Direzione Turismo, U.O. Strategia Regionale della Biodiversità e dei Parchi non può procedere con l’approvazione della modifica cartografica richiesta”.
16. La ditta ricorrente proponeva ricorso avverso tale determinazione dolendosi:
a) della circostanza per cui nella nota prot. 054441 del 24.11.2022, il Direttore dell’Area Marketing Territoriale, Cultura, Turismo, Agricoltura e Sport – Direzione Turismo – U.O. Strategia Regionale della Biodiversità e dei Parchi della Regione Veneto, nel comunicare di non poter adottare la modifica della cartografia delle ZSC afferenti agli habitat di Rete Italia 2000 di competenza della Giunta Regionale, ha “legato” il relativo procedimento al previo ottenimento della Valutazione di Incidenza Ambientale («in assenza dell’atto autorizzativo del quale la Valutazione di Incidenza è parte integrante, per la scrivente Struttura non è possibile perfezionare la modifica cartografica con provvedimento di Giunta Regionale»). La ricorrente deduce per un verso che non vi è alcun legame ontologico né logico tra i due procedimenti e, per altro verso, che il Comune di Verona, competente per il procedimento di Valutazione di incidenza ambientale (V.Inc.A.) lo avrebbe definito positivamente.
b) del fatto che “il dirigente che ha emanato i provvedimenti qui impugnati non poteva, all’evidenza, pronunciarsi (nemmeno in negativo, come avvenuto) in ordine alla sussistenza dei presupposti per procedere alla modifica della cartografia, ma doveva necessariamente rimettere la questione all’organo competente.”
17. Si costituiva in giudizio la Regione del Veneto eccependo l’inammissibilità del ricorso alla luce della natura endoprocedimentale del provvedimento impugnato, nonché evidenziando la carenza di interesse alla coltivazione del ricorso.
18. La causa, infine, veniva chiamata alla pubblica udienza del 6.03.2025 ed ivi trattenuta in decisione.
19. Il Collegio ritiene che l’eccezione sollevata in via pregiudiziale dalla difesa regionale sia fondata e che, pertanto, il ricorso debba essere dichiarato inammissibile.
20. Con la nota impugnata da parte ricorrente, la Regione si è limitata a comunicare alla ricorrente di non poter provvedere “in assenza dell’atto autorizzativo del quale la Valutazione di Incidenza è parte integrante”, senza determinarsi in via definitiva intorno all’istanza presentata.
La nota in questione non presenta, pertanto, carattere provvedimentale e non è suscettibile di ledere la sfera giuridica del ricorrente
Ad ogni modo si osserva che in applicazione del D.Lgs. 25.11.2016 n. 222 - Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124 - e, più specificamente, dell’Allegato-Tabella A, Sezione II, paragrafo 1.3, “Attività edilizia libera: casi in cui è necessario acquisire preventivamente altri titoli di legittimazione ai sensi dell’art. 5, comma 3, D.P.R. n. 380/2001”, al punto 87 “Interventi nelle zone appartenenti alla Rete Natura 2000”, si prevede il regime giuridico dell’autorizzazione su istanza da presentare allo sportello unico del Comune.
Gli aggiornamenti cartografici presuppongono quindi, come rappresentato dall’Amministrazione nell’atto endoprocedimentale impugnato, il rilascio dell’autorizzazione dell’intervento dal quale originano.
21. Resta il fatto che, in assenza di ogni iniziativa o azione volta a sancire un obbligo a provvedere attualmente inevaso, solo l’eventuale rigetto formale della istanza presentata di cui oggi si discute sarà, infatti, suscettibile di ledere l’interesse legittimo sotteso alla richiesta della ricorrente.
22. Alla luce delle suesposte motivazioni, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
23. Tenuto conto della definizione in rito della controversia e della peculiarità della stessa, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:
Ida Raiola, Presidente
Massimo Zampicinini, Referendario, Estensore
Francesco Avino, Referendario
L'ESTENSORE
Massimo Zampicinini
IL PRESIDENTE
Ida Raiola