OCM Vino - Controlli sulla rendicontazione delle spese per la promozione del vino nei Paesi terzi - Contestazione da parte di alcune società vinicole delle disposizioni contenute nel "Manuale per la rendicontazione della campagna di promozione del vino nei mercati dei Paesi terzi per il 2024-2025" pubblicato da AGEA - Censurato il fatto che il nuovo Manuale riproduce, senza modifiche sostanziali, regole già dichiarate illegittime dal TAR con la sentenza n. 11798/2024 - Legittimità del sistema di controlli che richiede la produzione di fatture e documentazione anche per i rapporti commerciali di secondo livello e successivi nell'ambito della promozione del vino nei Paesi terzi, qualora preveda clausole di salvaguardia che consentano, in caso di impossibilità oggettiva, di fornire autodichiarazioni e documentazione alternativa attestante le attività svolte e le spese sostenute - Sistema di controlli fondato sulla doverosa giustificazione delle spese mediante produzione di fatture, contenente i riferimenti della disciplina unionale applicabile, del numero identificativo del progetto e dell’annualità, oltre che di tutta la documentazione attestante le attività di promozione effettivamente eseguite, sia con riferimento alle operazioni di primo livello che di quelle di livello successivo.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11909 del 2024, proposto da
Santa Margherita e Kettmeir e Cantine Torresella S.p.A., Nosio S.p.A., Gruppo Italiano vini S.p.A., Casa vinicola Zonin S.P.A, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluca Scalco e Nicola Baù, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura - Ag.E.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Agecontrol S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Madera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento e/o per la declaratoria

di nullità e/o di inefficacia, previa adozione di idonee misure cautelari,

- esclusivamente in parte qua e nei limiti dell’interesse, dell’atto prot. n. 0061119 del 5 agosto 2024, denominato “Addendum al Manuale dei Controlli ex art. 14, comma 2, del Decreto del Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste n. 331843 del 26 giugno 2023, pubblicato sul sito istituzionale di Agea in data 8 novembre 2023”, per la campagna 2023 - 2024, predisposto da Ag.E.A e pubblicato sul sito istituzionale della medesima in data 5 agosto 2024;

- di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, dell’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura - Ag.E.A. e di Agecontrol S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2025 il dott. Marco Martone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
 

1. Con ricorso notificato il 30 ottobre 2024, tempestivamente depositato, la Santa Margherita e Kettmeir e Cantine Torresella S.p.A., la Nosio S.p.A., la Gruppo Italiano vini S.p.A. e la Casa vinicola Zonin S.p.A., in qualità di soggetti proponenti di progetti di promozione nazionale ammessi al contributo nell’ambito della graduatoria inerente alla campagna 2023/2024 per l’attuazione della misura “Promozione sui mercati dei paesi terzi” dell’Organizzazione Comune del Mercato Vitivinicolo, premettevano di aver proposto impugnazione avverso il Manuale dei controlli di cui all’art. 14, comma 2, del D.M. n. 331843 del 26 giugno 2023, per la campagna 2023 - 2024 per il periodo (dal 16 ottobre 2023 al 15 ottobre 2024), pubblicato da Ag.E.A. sul proprio sito web in data 8 novembre 2023, deducendo l’illegittimità, in parte qua, delle previsioni che imponevano la rendicontazione mediante produzione delle fatture delle operazioni economiche di secondo livello e di quelle di livello successivo.

Con sentenza n. 11798/2024 dell’11 giugno 2024, la Quinta Sezione di questo T.A.R. accoglieva il ricorso proposto ed annullava in parte qua il Manuale, limitatamente alle disposizioni oggetto di censura, in quanto “il manuale impugnato impone, da un lato, la produzione delle fatture inerenti a tutti i rapporti della eventuale “filiera” (dal secondo livello in poi) e, dall’altro, che queste ultime abbiano anche i requisiti di forma previsti a pena di ineleggibilità per il rapporto di primo livello (id est, indicazione della normativa unionale di riferimento, numero identificativo del progetto o dell’autorità che lo ha approvato e l’annualità di riferimento), il che risulta irragionevole e sproporzionato, rispetto alla citata finalità di dimostrazione dell’effettività della spesa e dell’inerenza della stessa rispetto all’attività promozionale indicata nel progetto. (…) In secondo luogo, (…) l’impostazione “rigida” del Manuale esclude, di fatto, qualsiasi valenza preventiva alla documentazione diversa dalle fatture “parlanti””.

In data 5 agosto 2024, l’Ag.E.A., facendo seguito alla predetta pronuncia giurisdizionale, pubblicava un “Addendum” al Manuale dei controlli 2023-2024, con il quale - secondo la prospettazione delle odierne ricorrenti - sarebbero state reintrodotte le medesime disposizioni annullate dal Giudice Amministrativo.

Tanto premesso, con il ricorso in epigrafe le Società ricorrenti hanno impugnato, in parte qua e nei limiti dell’interesse, il suddetto “Addendum”, articolando le seguenti censure sinteticamente enunciate.

1.1. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione e/o elusione delle statuizioni contenute nella sentenza del T.A.R. del Lazio n. 11798/2024 dell’11 giugno 2024, notificata in data 16 giugno 2024, di annullamento in parte qua del Manuale dei Controlli, pubblicato in data 7 luglio.2024 - nullità ai sensi dell’art. 21 septies della Legge n. 241/1990 e ss.mm. e dell’art. 114, comma 4, lett. b) e/o comunque inefficacia, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. c) c.p.a. delle disposizioni introdotte dall’Addendum in relazione agli artt. 9, 15 e 16 del Manuale dei Controlli, in quanto esso costituirebbe elusione del giudicato nella parte in cui impongono ai beneficiari gli obblighi di produzione delle fatture inerenti ai rapporti di secondo livello e ai rapporti di livello successivo e di inserimento in tutte le fatture suddette delle diciture indicate nell’art. 16.

1.2 Con il secondo motivo, è stato lamentato l’eccesso di potere per sviamento, travisamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, carenza dei presupposti e difetto di motivazione in relazione all’indebita introduzione da parte di Ag.E.A, a campagna promozionale in corso, di nuove disposizioni in materia di rendicontazione e controllo - violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26 giugno 2023, degli artt. 2, 7 e 8 del D.M. n. 410748 del 2 agosto 2023, dell’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 0385535 del 21.07.2023, nonché del Regolamento U.E. n. 2021/2116, del Regolamento U.E. n. 2021/2115, del Regolamento U.E. n. 1306/2013, del Regolamento U.E. n. 1308/2013, del Regolamento U.E. delegato n. 1149/2016, del Regolamento di esecuzione U.E. n. 1150/2016 e del Regolamento U.E. n. 2022/128 della Commissione, nonché dell’art. 97 della Costituzione; in particolare, l’introduzione delle nuove disposizioni contenute nell’Addendum non risponderebbe alla necessità di adeguare il Manuale alla sentenza n. 11798/2024 di questo T.A.R. in quanto tale ultima pronuncia, essendo auto-esecutiva, comporterebbe la mera espunzione dal Manuale delle norme censurate senza alcun obbligo di remand da parte dell’Autorità amministrativa.

1.3. Con il terzo motivo, è stata censurata la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, 8, 10 e 10 bis, nonché dell’art. 3, della Legge n. 241/1990 e ss.mm. e dell’art. 6 della C.E.D.U., nonché eccesso di potere per travisamento, carenza di istruttoria e motivazione in relazione all’omesso rispetto dei diritti di partecipazione e difesa dei ricorrenti atteso che l’Ag.E.A., tramite l’addendum, avrebbe modificato la disciplina in materia di rendicontazione e controllo senza previamente inviare ai soggetti beneficiari, alcuna formale comunicazione di avvio del procedimento, così precludendo ai beneficiari di esercitare i propri diritti di difesa e partecipazione nell'ambito del procedimento amministrativo in questione.

1.4. Con il quarto motivo, è stata dedotta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26 giugno 2023, degli artt. 2, 7 e 8 del D.M. n. 410748 del 2 agosto 2023, dell’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 0385535 del 21 luglio 2023, nonché del Regolamento U.E. n. 2021/2116, del Regolamento U.E. n. 2021/2115, del Regolamento U.E. n. 1306/2013, del Regolamento U.E. n. 1308/2013, del Regolamento U.E. delegato n. 1149/2016, del Regolamento di esecuzione U.E. n. 1150/2016 e del Regolamento U.E. n. 2022/128 della Commissione - eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e carenza di motivazione relativamente all’indebita introduzione da parte di Ag.E.A, di disposizioni contenenti oneri a carico dei proponenti e requisiti di eleggibilità delle spese ammesse al contributo non previsti da alcuna norma di legge e/o di regolamento.

1.5. Con il quinto motivo, è stata lamentata la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26 giugno 2023, degli artt. 2, 7 e 8 del D.M. n. 410748 del 2 agosto 2023, dell’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 0385535 del 21 luglio 2023, nonché del Regolamento U.E. n. 2021/2116, del Regolamento U.E. n. 2021/2115, del Regolamento U.E. n. 1306/2013, del Regolamento U.E. n. 1308/2013, del Regolamento U.E. delegato n. 1149/2016, del Regolamento di esecuzione U.E. n. n. 1150/2016 e del Regolamento U.E. n. 2022/128 della Commissione sotto altro profilo - eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e carenza di motivazione in relazione alla sostanziale inesigibilità degli oneri imposti ai soggetti beneficiari, in ragione della inattuabilità ed inesigibilità degli obblighi imposti ai beneficiari, i quali non disporrebbero di alcuno strumento giuridico per obbligare i terzi incaricati e i loro successivi fornitori, prestatori d’opera e subfornitori a consegnare le fatture e la documentazione contabile ricevute dai propri fornitori, inserire nelle fatture gli elementi richiesti dall’art. 16 e né, da ultimo, a rendere le dichiarazioni previste dall’art. 9 e dall’art. 15 dell’Addendum.

1.6. Con il sesto motivo, è stata dedotta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26 giugno 2023, degli artt. 2, 7 e 8 del D.M. n. 410748 del 2 agosto 2023, dell’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 0385535 del 21 luglio 2023, nonché del Regolamento U.E. n. 2021/2116, del Regolamento U.E. n. 2021/2115, del Regolamento U.E. n. 1306/2013, del Regolamento U.E. n. 1308/2013, del Regolamento U.E. delegato n. 1149/2016, del Regolamento di esecuzione U.E. n. 1150/2016 e del Regolamento U.E. n. 2022/128 della Commissione sotto altro profilo - eccesso di potere per carenza di motivazione, sviamento e per contraddittorietà in ordine all’uso distorto dei poteri inerenti all’adozione del manuale ed al contrasto tra le dichiarate finalità del medesimo ed il suo effettivo contenuto dispositivo, dal momento che le disposizioni contenute nell’Addendum introdurrebbero nuovi obblighi a carico dei beneficiari, non previsti né dal D.M. né dagli atti delle campagne promozionali relative alle annualità precedenti.

1.7. Con il settimo motivo, è stata dedotta la incompetenza assoluta in capo ad Ag.E.A., per avere assunto quest’ultima atti di competenza esclusiva del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, dal momento che qualsiasi modifica alla disciplina della rendicontazione avrebbe dovuto essere adottata tramite un nuovo Decreto Ministeriale.

1.8. Con l’ottavo motivo, è stata lamentata la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972 - eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e carenza di motivazione, in relazione all’indebita imposizione dell’inserimento, all’interno della documentazione fiscale e contabile, di elementi non previsti dalla normativa in materia di contabilità delle imprese, dal momento che le disposizioni censurate imporrebbero l’inserimento nelle fatture di elementi non previsti dalla disciplina fiscale e contabile prevista all’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972.1.9.

1.9. Per tali motivi, le Società ricorrenti hanno chiesto, previa adozione di misure cautelari, l’annullamento, in parte qua e nei limiti dell’interesse, del provvedimento impugnato.

2. In data 14 novembre 2024 si è costituita in giudizio, con memoria di stile, l’Avvocatura erariale nell’interesse del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e dell’Ag.E.A..

3. Con memoria depositata il 30 novembre 2024, le Società ricorrenti hanno ribadito quanto esposto nel ricorso introduttivo.

4. Con memoria depositata il 30 novembre 2024, l’Ag.E.A. ha eccepito che la predetta sentenza del T.A.R. Lazio non avrebbe inibito qualsiasi forma di controllo dei rapporti successivi al primo, essendo state censurate soltanto quelle disposizioni, poi annullate, perché non prevedevano alcuna ipotesi derogatoria; inoltre non vi sarebbe stata alcuna lesione delle garanzie partecipative nel procedimento amministrativo di modifica del Manuale, sia perché l’Addendum sarebbe stato adottato a seguito di interlocuzioni con le Organizzazioni della filiera vitivinicola, sia perché l’atto impugnato avrebbe natura di atto generale.

5. Con memoria depositata il 3 dicembre 2024, si è costituita in giudizio l’Agecontrol S.p.A., eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza in fatto e in diritto delle richieste delle Società ricorrenti.

6. Con ordinanza n. 5490/2024 di questa Sezione, pubblicata il 4 dicembre 2024, resa all’esito della Camera di Consiglio del 3 dicembre 2024, fissata per la delibazione dell’istanza cautelare incidentalmente proposta, la causa è stata rinviata per il merito all’udienza pubblica del 19 marzo 2025 “ritenuto alla luce delle caratteristiche della fattispecie rimessa a giudizio e delle questioni dibattute richiedenti approfondita disamina - incompatibile con la sommarietà della cognizione di questa fase di giudizio - che le esigenze cautelari manifestate da parte ricorrente possano ricevere adeguata tutela mediante la sollecita definizione della causa nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.”.

7.  Con memoria di replica depositata il 15 febbraio 2025, le Società ricorrenti, nel ribadire le proprie difese, hanno chiesto accogliersi il ricorso.

8. Con memoria, depositata il 15 febbraio 2025, l’Ag.E.A. ha ribadito le conclusioni già rassegnate, insistendo per il rigetto del ricorso.

9. Con memoria del 19 febbraio 2025, Agecontrol S.p.A., contestando quanto ex adverso dedotto, si è riportata integralmente alla propria memoria difensiva già depositata il 3 dicembre 2024.

10. Con memoria di replica del 26 febbraio 2025 le Società ricorrenti hanno eccepito la tardività della memoria difensiva depositata da Agecontrol S.p.A. e hanno contestato nel merito le difese avversarie, concludendo per l’accoglimento del ricorso.

11. Alla pubblica udienza del 19 marzo 2025, all’esito della discussione orale, la causa è stata introitata per la decisione.

12. Il ricorso - in disparte ogni questione sulla tardività delle difese articolate da ultimo da Agencontrol S.p.A., essendosi peraltro le ricorrenti difese compiutamente sul punto - è infondato nel merito e deve pertanto essere respinto alla stregua delle seguenti ragioni.

12.1. In via preliminare, ritiene il Collegio, in conformità con l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che debba essere delibata, in via prioritaria, la censura contenuta nel settimo motivo di ricorso, afferente al dedotto vizio di incompetenza del provvedimento impugnato, poiché emesso da un’Amministrazione priva del relativo potere, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. (vedi: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 5/2015).

Ciò posto, le Società ricorrenti deducono che le previsioni contenute nell’Addendum al Manuale 2023 - 2024, nella parte in cui hanno previsto obblighi di rendicontazione non presenti nelle annate precedenti, non potevano essere adottate dall’Ag.E.A., ma dal M.A.S.A.F., sulla base di un Decreto Ministeriale (integrativo). In particolare, mancherebbe nel D.M. 331843 del 26 giugno 2023 la previsione, in favore dell’Ag.E.A., di poter imporre controlli per i livelli successivi così come poi predisposti nel Manuale in questa sede impugnato.

Ritiene il Collegio che tali doglianze non siano condivisibili.

L’art. 14, comma 2, del D.M. 331843 del 26 giugno 2023, nel prevedere che “AGEA, d’intesa con il Ministero, redige e pubblica, sul proprio portale, un manuale dei controlli, elaborato sulla base delle indicazioni fornite dalla normativa comunitaria, dal presente decreto e dalle linee guida emanate dalla Commissione europea e lo aggiorna in base agli eventuali sviluppi normativa”, consente, per l’appunto - con formula assai ampia - che Ag.E.A. possa redigere un manuale contenente controlli tout court, senza alcuna specifica limitazione per le verifiche delle operazioni relative ai livelli successivi al primo, ciò non potendosi desumere dal dato letterale.

Ed invero, le disposizioni impugnate risultano perfettamente coerenti, sotto il profilo della competenza dell’organo emanante, con le indicazioni contenute nell’art. 14, comma 2, del D.M. 331843 del 26 giugno 2023, proprio perché esse costituiscono i “controlli” imposti dal Ministero per questo tipo di attività promozionali, salvo ovviamente il sindacato sulla loro ragionevolezza, proporzionalità e logicità.

Ne consegue, pertanto, che, nel caso di specie, non si ravvisa alcun vizio di incompetenza da parte dell’Ag.E.A. per l’adozione delle disposizioni contenute nell’Addendum al Manuale impugnato.

12.2. Ritiene, ancora in via preliminare, il Collegio che il primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto motivo di ricorso possano essere delibati unitariamente in ragione della stretta connessione logica ivi articolate.

12.3. Ciò posto, le Società ricorrenti lamentano che l’Addendum al “Manuale dei controlli ex art. 14, comma 2, del Decreto del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste n. 331843 del 26 giugno 2023 - Sostegno all’informazione e alla promozione dei vini sui mercati dei Paesi terzi, campagna 2023/2024”, predisposto da Ag.E.A e pubblicato sul sito istituzionale della medesima in data 5 agosto 2024, sia illegittimo in parte qua, laddove sono state riprodotte quelle disposizioni - ritenute illegittime, con sentenza dell’11 giugno 2024 n. 11798/2024 di questo T.A.R., in relazione al Manuale per il 2023 - 2024 - che prevedono l’obbligo di produrre le fatture inerenti ai rapporti di secondo livello e dei livelli successivi e di indicare in esse, a pena di ineleggibilità, un determinato contenuto specifico.

Secondo le Società ricorrenti, infatti, la sentenza n. 11798/2024 di questo T.A.R. avrebbe chiaramente stigmatizzato proprio quelle previsioni contenute nel Manuale 2023 - 2024 e asseritamente riprodotte nell’Addendum in questa sede impugnato, che imporrebbero di fornire la prova, mediante la documentazione tassativamente ivi indicata, di tutti i rapporti commerciali successivi al secondo e, quindi, fino all’ultimo operatore economico; il sistema testé descritto sarebbe, pertanto, irragionevole, illogico e sproporzionato, in quanto inesigibile, a fronte di situazioni nelle quali gli operatori economici potrebbero trovarsi tutte le volte in cui le normative dei Paesi terzi (spesso extracomunitari) presentino delle notevoli differenze normative e fiscali.

Le previsioni di cui all’Addendum al Manuale 2023 - 2024 (segnatamente gli artt. artt. 9, 15 e 16), avendo reiterato il contenuto delle previsioni annullate in sede giurisdizionale da questo T.A.R., presenterebbe i medesimi profili di illegittimità, avendo contemplato un sistema di controlli rigidi, fondato sull’obbligatorietà della rendicontazione mediante produzione di fatture di tutti i passaggi commerciali dal primo all’ultimo livello.

Tali disposizioni sarebbero, quindi, lesive delle posizioni giuridiche delle ricorrenti, in quanto provocherebbero, da un lato, un notevole aggravio nella gestione delle attività de quibus nei Paesi terzi e, per altro lato, l’obbligo di indicare nelle fatture un determinato contenuto, a pena di ineleggibilità della spesa, sarebbe, a ben vedere, inesigibile, poiché si richiederebbe la collaborazione, non sempre possibile, degli operatori economici dei Paesi terzi. Inoltre, sarebbe stato previsto un meccanismo derogatorio per le ipotesi di impossibilità di documentare quanto imposto dalla disciplina de qua - nel dettaglio una sorta di autodichiarazione - ancorata a dei presupposti (l’impossibilità oggettiva e assoluta) di difficile prova in sede di eventuale controllo sulla rendicontazione.

Le disposizioni testé introdotte, peraltro, sarebbero state introdotte irragionevolmente ex novo, a campagna in corso, così ledendo il legittimo affidamento degli operatori economici sulle modalità di rendicontazione e, per altro verso, esse sarebbero state adottate dall’A.g.E.A. in assenza di qualsivoglia partecipazione dei soggetti interessati durante la fase procedimentale di adozione del provvedimento.

Infine, le previsioni de quibus non avrebbero neanche un preciso fondamento legislativo, dal momento che le fonti comunitarie (Regolamento U.E. n. 2021/2115, Regolamento U.E. n. 2021/2116 e Regolamento U.E. della Commissione n. 2022/128) avrebbero soltanto previsto che, in subiecta materia, fosse istituito un sistema di controlli efficace per la tutela degli interessi dell’Unione Europea; ne conseguirebbe, quindi, che tutto il sistema di controlli così congegnato, in assenza di un obiettivo fondamento normativo, sarebbe manifestamente illegittimo. Né, ancora, potrebbe desumersi un fondamento normativo dal D.M. n. 331843 del 26.06.2023 e dagli artt. 2, 7 e 8 del D.M. n. 410748 del 2 agosto 2023, nonché dall’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 385535 del 21 luglio 2023, che prevedrebbero (solo genericamente) il potere di controllo dell’Ag.E.A..

12.4. Ritiene il Collegio che tali doglianze, seppur suggestive, non possano essere condivise.

Per quanto riguarda le disposizioni impugnate, l’art. 9 del Manuale (“Documentazione di rendicontazione”), prevede, in via generale, che “La documentazione di rendicontazione - che i beneficiari sono tenuti a caricare esclusivamente sul Portale, entro e non oltre i termini di cui al precedente art. 7 - è volta a dimostrare l’avvenuta esecuzione delle attività progettuali ed il pagamento dei relativi costi ed è necessaria per consentire ad Agea di eseguire i controlli di legge per valutare ammissibilità a finanziamento delle spese sostenute per la loro esecuzione.”. L’Addendum ha quindi previsto che l’ultimo comma dell’art. 9 è sostituito dalla seguente previsione, secondo cui “Resta inteso che - nel caso in cui non venga prodotto alcun documento relativo alle spese afferenti ai rapporti di 2° livello o di eventuali livelli successivi, oppure qualora venga prodotta documentazione lacunosa e/o incompleta, anche a seguito delle richieste di cui al successivo art. 12 - l’ammissibilità di tali spese sarà valutata sulla base della documentazione nella disponibilità di Agea e dell’Organismo di controllo incaricato, e sarà disposta: a) se i documenti contabili prodotti contengono un dettaglio dei costi ivi riportati sì da consentirne la puntuale identificazione; b) in esito alla verifica dell’effettivo pagamento dei costi suddetti e della concreta realizzazione delle attività promozionali previste nel progetto approvato, nel rispetto di quanto stabilito dalla normativa unionale e nazionale e dal presente manuale.”. Dopo l’ultimo comma, inoltre, è inserito il seguente ulteriore comma per il quale “Qualora - in ragione (i) di cause di forza maggiore e circostanze eccezionali riguardanti i fornitori di 2° livello e/o di eventuali livelli successivi, per come individuate all’art. 3, par. 1, lett. a), d), e) ed f), del Regolamento (UE) n. 2116/2021; (ii) della legislazione vigente nello stato terzo - risulti oggettivamente impossibile per i beneficiari produrre documenti contabili e/o parte dei documenti giustificativi afferenti ai relativi rapporti, i beneficiari medesimi, ai fini dell’ammissibilità a finanziamento delle spese rendicontate, sono tenuti: • a segnalare ad Agea, a mezzo posta elettronica certificata (PEC), le circostanze summenzionate, entro e non oltre 15 giorni lavorativi dalla data in cui si è verificata la forza maggiore o la circostanza eccezionale oppure, in caso di ragioni legate alla legislazione vigente nello stato terzo, dalla data in cui il beneficiario sia in condizione di comunicarlo; • a fornire piena prova di tale oggettiva impossibilità, trasmettendo un’apposita relazione dettagliata, accompagnata: (i) da una dichiarazione sottoscritta congiuntamente dal beneficiario e dal fornitore del servizio, redatta secondo il modello allegato al presente manuale (Mod. Allegato 3); (ii) oppure, in caso di impossibilità a trasmettere tale dichiarazione, da documentazione idonea a comprovare quanto dichiarato nella relazione predetta (quali, a titolo meramente esemplificativo, copia dei provvedimenti di legge vigenti nello stato terzo - anche tradotti in lingua italiana -, copia di documenti ufficiali pubblicati da amministrazioni pubbliche italiane, corrispondenza intercorsa col fornitore, etc.); • a produrre documenti contabili afferenti ai rapporti di livelli precedenti, contenenti il dettaglio dei costi ivi riportati, inclusi quelli riconducibili ai rapporti dei livelli successivi; • in ossequio a quanto previsto dalla normativa unionale e nazionale e dal presente manuale, a fornire in ogni caso evidenza del pagamento delle spese suddette e a dimostrare puntualmente, producendo ogni giustificativo possibile (quali, a titolo meramente esemplificativo, contratti, lettere di incarico, report, time-sheet, foto e video geolocalizzati, etc.), l’effettiva realizzazione delle attività promozionali di riferimento in coerenza con quanto previsto nel progetto approvato.”.

Per quanto concerne l’art. 15 del Manuale (“Requisiti per l’eleggibilità delle spese rendicontate”) prevede, tra l’altro, che le spese debbano essere documentate secondo specifiche modalità ed, in particolare, esse debbano contenere “Tutti i documenti contabili prodotti dai beneficiari (fatture, ricevute fiscali, note spese, etc.), compresi quelli relativi a spese afferenti a rapporti di 2° livello e di eventuali livelli successivi, devono contenere la descrizione chiara ed analitica del servizio fornito, oltre che l’indicazione della normativa unionale di riferimento, il numero identificativo del progetto (o l’indicazione dell’Autorità che ha approvato il progetto, nel caso in cui non sia stato ancora assegnato un numero identificativo) e l’annualità di riferimento”. L’Addendum ha quindi aggiunto un comma successivo al secondo, in forza del quale “Nel caso in cui - per causa non imputabile ai beneficiari oppure in ragione di accordi commerciali conclusi antecedentemente alla data di pubblicazione del presente manuale - risulti oggettivamente impossibile inserire, all’interno dei documenti contabili relativi a spese afferenti ai rapporti di 2° livello o di livelli successivi, le indicazioni di cui al comma precedente, i beneficiari sono tenuti a: • fornire piena prova di tale oggettiva impossibilità, trasmettendo: (i) in ipotesi di causa a loro non imputabile, un’apposita relazione dettagliata, accompagnata da documentazione idonea a comprovare quanto ivi dichiarato (quali, a titolo meramente esemplificativo, copia dei provvedimenti di legge vigenti nello stato terzo - anche tradotti in lingua italiana -, copia di documenti ufficiali pubblicati da amministrazioni pubbliche italiane, corrispondenza intercorsa con il fornitore diretto del servizio comprovante il riscontro negativo di quest’ultimo, etc.); (ii) oppure, in caso accordi commerciali conclusi antecedentemente alla data di pubblicazione del presente manuale, copia degli accordi medesimi; • dimostrare puntualmente, producendo ogni ulteriore giustificativo possibile (quali, a titolo meramente esemplificativo, contratti, lettere di incarico, report, time-sheet, foto e video geolocalizzati, etc.), il servizio fornito e la diretta riferibilità al progetto approvato delle spese indicate nei documenti contabili.”.

Quanto, poi, all’art. 16 del Manuale (“Fatturazione delle spese”), è previsto, tra l’altro, che “Tutte le spese sostenute per le esecuzioni delle attività progettuali devono essere fatturate. I beneficiari, secondo quanto previsto dal precedente art. 9, sono tenuti a caricare sul Portale, tra l’altro, copia di tutte le fatture (o dei documenti contabili) e dei giustificativi attestanti l’ammissibilità a contributo e la veridicità dei costi rendicontati, nonché la conformità e la coerenza con quelli indicati nei progetti, comprese eventuali varianti approvate”. L’Addendum ha, tra l’altro, sostituito il secondo comma, disponendo che “I beneficiari, in sede di rendicontazione, sono tenuti a produrre fatture e altri documenti contabili - anche se in formato elettronico e relativi a spese afferenti a rapporti di 2° livello e di eventuali livelli successivi - contenenti l’indicazione della normativa unionale di riferimento, il numero identificativo del progetto (o l’indicazione dell’Autorità che ha approvato il progetto, nel caso in cui non sia stato ancora assegnato un numero identificativo) e l’annualità di riferimento (attenendosi, ad esempio, alla seguente dicitura: “Regolamento UE N. 2021/2115 -OCM vino -Promozione vino Paesi terzi –ID PROGETTO…, annualità 2023/2024”), salvo quanto stabilito dal precedente art. 15, comma 3.”.

Il sistema di controlli testé descritto si fonda, quindi, sulla doverosa giustificazione delle spese mediante produzione di fatture, contenente i riferimenti della disciplina unionale applicabile, del numero identificativo del progetto e dell’annualità, oltre che di tutta la documentazione attestante le attività di promozione effettivamente eseguite, sia con riferimento alle operazioni di primo livello che di quelle di livello successivo. Qualora ciò non sia possibile, il Manuale dispone la possibilità di esibire una dichiarazione sottoscritta anche dal beneficiario e dal fornitore del servizio e, nel caso in cui anche ciò risulti impossibile, l’operatore potrà comunque rilasciare un’autodichiarazione nella quale si dà atto dell’impedimento e si forniscono gli elementi volti a dimostrare il servizio fornito.

Tanto premesso, ritiene il Collegio che le predette disposizioni, per come puntualizzate dall’Addendum - pur costituendo un obiettivo aggravio per le imprese partecipanti alla campagna di promozione del vino rispetto a quanto previsto nei Manuali delle campagne precedenti - non sono tuttavia illegittime, non potendosi ivi ravvisare i dedotti profili di sproporzione, irragionevolezza ed illogicità alla stregua delle seguenti considerazioni.

In primo luogo, non sussiste alcun contrasto tra le suindicate disposizioni ed il contenuto della sentenza n. 11798/2024 dell’11 giugno 2024 della Quinta Sezione di questo T.A.R., dal momento che - come rilevato anche nell’ambito del giudizio n. 10134/2024 R.G., avente ad oggetto l’impugnazione del Manuale 2024 - 2025, deciso anch’esso nell’odierna Camera di Consiglio - il sistema di controlli de quo non è improntato (come invece era quello del 2023 - 2024 nella formulazione originaria ante Addendum) ad un modello rigido ed assolutamente inderogabile, in considerazione dell’introduzione ex novo delle clausole di salvezza previste negli artt. 9, 15 e 16 del Manuale per come riformulato, che consentono ora - in caso di impossibilità oggettiva di produrre le fatture dei livelli successivi al primo e la documentazione ivi collegata - di esibire un’autodichiarazione attestante la situazione di impossibilità oggettiva medesima e recante la descrizione delle attività svolte e le spese sostenute.

Tali clausole, a ben vedere, hanno superato le criticità evidenziate nella sentenza n. 11798/2024 di questo T.A.R., consentendo agli operatori economici interessati, ogni qual volta in cui sussistano obiettive difficoltà di documentare quanto richiesto, di riuscire comunque a ricostruire tutti i rapporti commerciali della filiera comprensivi della documentazione attestante le attività svolte.

Diversamente opinando, infatti, si verrebbe a creare un vuoto nel sistema dei controlli successivi a quello del primo livello ingiustificabile e, comunque, contrario alle indicazioni pervenute dalla Commissione Europea, la quale, con nota della Ref. Ares (2023)5212200 del 27 luglio 2023 ha chiesto l’adozione di un piano d’azione per porre rimedio alle carenze individuate nel corso della verifica.

Inoltre, come evidenziato dalla difesa da Agecontrol S.p.A., nel corso dell’audit condotto dalla Corte dei Conti Europea nel 2016, è stato accertato che le fatture esaminate spesso non erano sufficientemente dettagliate riguardo alla natura delle azioni di promozione svolte, in quanto non corredate da alcuna documentazione di sostegno che consentisse di collegare le spese dichiarate alle singole azioni di promozione.

Peraltro, le considerazioni che precedono sono state confermate dal Consiglio di Stato che, con l’ordinanza n. 355/2025, resa in ambito cautelare nel giudizio n. 10134/2024 R.G., ha chiaramente precisato, con riferimento al Manuale 2024 - 2025 (le cui previsioni sono sostanzialmente sovrapponibili a quelle oggetto del presente giudizio) che non sussistono profili di irragionevolezza delle citate disposizioni “alla luce della previsione di meccanismi in caso dell’impossibilità di produrre la documentazione richiesta” .

L’assenza di qualsivoglia tipo di controllo per i livelli successivi, che si verrebbe a determinare in conseguenza dell’ipotetico (eventuale) accoglimento del presente gravame, si porrebbe quindi in insanabile contrasto con le raccomandazioni pervenute dalla Commissione Europea.

Né, per altro verso, risulta prospettata la sussistenza di metodi di controllo alternativi, non potendo essere valorizzati, come invece sostenuto dalle Società ricorrenti, i Manuali predisposti da altri Paesi europei, in quanto afferenti ad ordinamenti stranieri che presentano caratteristiche diverse da quelle nazionali; inoltre il sistema di controlli adottato con il Manuale de quo, proprio perché prende in considerazione situazioni di oggettiva impossibilità, ben si presta ad essere adattato rispetto ai contesti stranieri ove le imprese si troveranno ad operare.

Ne consegue, che le previsioni impugnate, consentendo quindi di poter giustificare le proprie attività di promozione anche in relazione ai livelli successivi al primo senza incorrere nell’ineleggibilità delle spese sostenute, sono immuni dai vizi denunciati.

A tal proposito, occorre tuttavia precisare come, in sede di verifica, le Amministrazioni chiamate ad effettuare i controlli dovranno, in omaggio ai principi della collaborazione e della buona fede, consacrati ora anche nell’art. 1, comma 2 bis della Legge n. 241/1990 e ss.mm., tenere in debita considerazione il contesto normativo - economico dei Paesi terzi nei quali gli aderenti alla campagna di promozione del vino si troveranno ad operare per non aggravare, oltre i limiti dell’esigibile, gli adempimenti richiesti ai partecipanti della campagna di promozione del vino, sempre che, ovviamente, gli operatori stessi abbiano fornito all’Amministrazione tutti gli elementi utili di valutazione di tale oggettiva impossibilità.

Quanto poi agli ulteriori profili inerenti la mancanza di una base legislativa, anche di rango comunitario, questo Collegio si limita ad evidenziare come anche tale doglianza non sia condivisibile, dal momento che il Regolamento U.E. n. 2021/2115, il Regolamento U.E. n. 2021/2116 e il Regolamento U.E. della Commissione n. 2022/128, invocati dai ricorrenti a sostegno delle proprie tesi, prevedono soltanto che gli Stati membri debbano predisporre un sistema di controlli efficaci.

Né, ancora, si ravvisano ulteriori profili di illegittimità sotto il profilo della violazione del legittimo affidamento, tenuto conto che le previsioni contenute nell’Addendum, per un verso, costituiscono la naturale prosecuzione di quelle contenute nel Manuale 2023 - 2024 nella formulazione originaria, e per altro verso, si pongono, a ben vedere, come norme di favore in ragione delle predette clausole di salvezza.

Non è poi riscontrabile alcun vizio di partecipazione procedimentale, in quanto il provvedimento impugnato ha chiaramente natura di atto amministrativo generale, in quanto tale espressamente sottratto dall’obbligo partecipativo per i privati, ai sensi dell’art. 13 della Legge n. 241/1990 e ss.mm.

Per tali ragioni, le disposizioni dell’Addendum al Manuale impugnato sono immuni dai vizi lamentati anche sotto tali profili.

12.5. La reiezione del primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto motivo di ricorso consente al Collegio di respingere anche l’ottavo motivo di ricorso, fondato sulla asserita violazione dell’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972, sotto il profilo dell’introduzione di oneri (nel dettaglio, l’inserimento nelle fatture di elementi descrittivi non previsti nella citata norma fiscale) irragionevoli e sproporzionati.

In particolare, non può essere condiviso l’assunto secondo cui la fattura redatta secondo lo schema previsto dall’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972 sarebbe già di per sé idonea ai fini dei controlli richiesti dall’Ag.E.A., dal momento che il Manuale de quo ha imposto tutta una serie di adempimenti ulteriori (rispetto a quelli meramente fiscali), finalizzati alla piena tracciabilità, per quanto possibile salvo l’oggettiva impossibilità, per come già chiarito, di tutta la catena economica delle operazioni connesse con l’attività di promozione del vino nei Paesi terzi.

Ne consegue, pertanto, che anche sotto questo profilo il provvedimento impugnato è immune dai vizi denunciati.

12.6. In conclusione, sulla base delle argomentazioni sopra illustrate, il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere respinto.

13. Tenuto conto della particolare complessità, in punto di fatto e di diritto delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

PER QUESTI MOTIVI
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

Marco Martone, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

Marco Martone

IL PRESIDENTE

Mariangela Caminiti