Settore vinicolo - Procedura concorsuale preordinata alla selezione di progetti di ricerca, sperimentazione e sviluppo nel settore dell’agricoltura proposti da piccole e medie imprese condotte da giovani imprenditori agricoli - Domanda per il finanziamento del Progetto “INTELLIVITE: Studio e realizzazione di un sistema di sensori intelligenti basati su domanda per modelli multivariati per il contenimento di avversità in viticoltura” - Difetto di giurisdizione del giudice amministrativo - Appartenenza della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario - Controversia che attiene all’esecuzione del rapporto instauratosi a seguito del provvedimento concessorio, sicché il decreto ministeriale oggetto d’impugnativa, per quanto formalmente abbia la veste di provvedimento amministrativo, non fa altro che recepire le risultanze dei controlli svolti ai fini della quantificazione del finanziamento e definire il rapporto instauratosi fra le parti.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 6122 del 2021, proposto da
Università degli Studi di Napoli "Parthenope", in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Ambroselli, Carlo Sersale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Società Agricola Villa Lucia a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

PER QUANTO RIGUARDA IL RICORSO INTRODUTTIVO:

a) del Decreto Ministeriale n. 80223 del 18 febbraio 2021, comunicato il 15 marzo 2021, con il quale è stata illegittimamente liquidata, a saldo delle attività del progetto, la minor somma di € 67.591,62 rispetto alla somma ammissibile di € 85.934,40, calcolata sull'anticipazione erogata di € 100.850,00 pari al 50% del finanziamento complessivo e, del pari illegittimamente, accertato l'obbligo del Dipartimento di Scienze Applicate dell'Università Parthenope di provvedere alla restituzione della somma differenziale pari ad € 33.258,38;

b) della Nota MPAAF prot. 122931 del 15 marzo 2021, di trasmissione del D.M. 80223 del 18 febbraio 2021, sub a) e con la quale si rappresentava che “Tenuto conto che l'Ufficio Centrale del Bilancio ha provveduto alla registrazione del provvedimento citato in oggetto al n. 161 in data 08/03/2021 ai sensi del D.LGS. n. 123 del 30/06/2011, si trasmette il D.M. n. 80223 del 18/02/2021 con il quale è stata disposta la liquidazione finale del contributo in questione ed è stata accertata la somma dovuta da codesto Dipartimento pari ad € 33.258,38 da restituire, entro 30 giorni dalla data della presente diffida…”;

c) di ogni altro atto e/o provvedimento, anche non conosciuto, ad essi connesso, preordinato e conseguenziale, anche endoprocedimentale, ove lesivo degli interessi della ricorrente Università, ivi compresi:

d) la Nota MPAAF prot. 16223 del 20 maggio 2020, di conclusione dell'iter istruttorio, con la quale il Ministero, in sola parziale rivisitazione delle proprie precedenti determinazioni, inopinatamente comunicava che “la relazione scientifica trasmessa risulta carente, soprattutto nella parte che avrebbe dovuto riguardare gli obiettivi raggiunti, e che il Ministero si riserva di assumere ogni iniziativa di contestazione compresa la facoltà di revoca del decreto di concessione e la conseguente richiesta di restituzione dell'anticipazione erogata”, indicando l'importo da liquidare nella misura di € 33.258,38;

e) la Nota MPAAF prot. n. 12387, trasmessa a mezzo PEC il 6 aprile 2020, con la quale il Ministero, richiamando la precedente nota ministeriale n. 30516 del 13 agosto 2019, inopinatamente comunicava che erano stati disattesi gli inviti a trasmettere la documentazione richiesta a supporto del rendiconto presentato e che, pertanto, veniva riconosciuta una spesa pari a 0,00, richiedendo la restituzione di € 100.850,00;

f) la Nota MPAAF prot. 30516 del 13 agosto 2019, con la quale il Ministero, lamentando la mancata ricezione della documentazione integrativa richiesta in data 6 marzo 2019, comunicava l'avvio dell'iter istruttorio per la liquidazione del saldo sulla base della documentazione acquisita agli atti;

g) la Nota MPAAF prot. 12645 del 6 marzo 2019, acquisita agli atti dell'Ateneo in data 7 marzo 2019 al prot. n. 20089, con la quale il Ministero formulava una richiesta di chiarimenti/integrazioni per talune delle voci rendicontate.

nonché per l'accertamento e declaratoria

h) dell’illegittimità degli atti e provvedimenti impugnati e della congruità e coerenza dei costi oggetto di rendicontazione, con conseguente accertamento dell'obbligo dell'Amministrazione resistente di procedere, in coerenza ad una corretta istruttoria procedimentale, al riconoscimento e conseguente corresponsione, a fronte del rendiconto presentato, del saldo oggetto di finanziamento pari ad € 80.963,83, di cui € 29.770,96 per l'Istituzione Pubblica ed € 51.192,87 per l'Istituzione Privata, con relativa pronuncia di accertamento e condanna a carico della medesima Amm.ne resistente.

i) il tutto anche previa occorrenda ammissione di CTU e/o verificazione, ex artt. 66 e 67 c.p.a., di cui si formula sin d'ora espressa richiesta, da espletare sulla base della puntuale documentazione probatoria che si produce in atti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2024 il dott. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
 

1.1. Con ricorso notificato il 14 maggio 2021 e depositato l’11 giugno successivo la ricorrente ha esposto che l’allora Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali con d.m. n. 2065 del 13 febbraio 2008 avviava la procedura concorsuale preordinata alla selezione di progetti di ricerca, sperimentazione e sviluppo nel settore dell’agricoltura proposti da piccole e medie imprese condotte da giovani imprenditori agricoli, da realizzarsi attraverso la collaborazione di Istituzioni pubbliche di ricerca per un importo complessivo di finanziamento pari a € 4.000.000,00, successivamente incrementato, con d.m. 12894 del 13 ottobre 2008 a € 4.100.000,00 a favore della misura 3 “Incentivare la ricerca e lo sviluppo delle imprese giovanili”.

Il contributo pubblico non poteva essere superiore al 70% del costo totale del progetto e, comunque, non superiore a € 400.000,00 per i progetti di ricerca e non superiore ad € 30.000,00 per i progetti di ricerca e sviluppo.

L’intervento pubblico poteva riguardare l’80% delle spese previste per le attività svolte dalla o dalle Istituzioni di ricerca pubbliche coinvolte, che non poteva superare il 50% del costo complessivo del progetto, mentre sulla restante spesa, relativa al partner privato, il contributo pubblico non poteva eccedere il 60% del costo previsto.

L’Università ha rammentato che la Società Agricola Villa Lucia, nel termine previsto dal d.m. 2065/2008, presentava domanda per il finanziamento del Progetto “INTELLIVITE: Studio e realizzazione di un sistema di sensori intelligenti basati su domanda per modelli multivariati per il contenimento di avversità in viticoltura” per un costo totale di € 288.142,86, di cui risultava Coordinatore Generale il Prof. Alfredo Petrosino del Dipartimento di Scienze Applicate.

Il progetto in questione, in virtù del punteggio complessivo conseguito (punti 77) si collocava al 16° posto della graduatoria approvata dall’allora Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali con d.m. n. 2165/7818/2009 e, perciò, previa rimodulazione del piano finanziario, sì da renderlo compatibile con le disposizioni dell’art. 4 del d.m. 2065/2008, veniva approvato con il d.m. n. 18562/7818/2009 con il quale, contestualmente, era concesso a favore del Dipartimento di Scienze Applicate dell’Università degli Studi “Parthenope” di Napoli, un finanziamento di € 201.700,00, articolato secondo le voci di spesa ivi indicate: “Prospetto contributo concesso” e “Prospetto costo totale” il 50% del quale (€ 100.850,00) era immediatamente corrisposto a titolo di anticipo.

Successivamente, a distanza di quasi tre anni dalla scadenza del termine di ultimazione del progetto come via via prorogato (per l’esattezza con nota del 24 aprile 2018) l’Ateneo richiedeva il saldo del finanziamento allegando la rendicontazione e la documentazione giustificativa delle varie spese sostenute.

Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, considerato il lungo lasso di tempo trascorso tra la ultimazione del progetto e la richiesta di saldo, richiedeva all’Università degli Studi “Parthenope” chiarimenti e integrazioni documentali; seguivano interlocuzioni tra le parti finché il Ministero completava l’istruttoria e infine adottava l’impugnato decreto n. 80223 del 18 febbraio 2021 con il quale liquidava, a saldo delle attività del progetto, la minor somma di € 67.591,62 rispetto alla somma ammissibile di € 85.934,40, calcolata sull’anticipazione erogata di € 100.850,00 pari al 50% del finanziamento complessivo e accertava l’obbligo del Dipartimento di Scienze Applicate dell’Università Parthenope, di restituire la somma differenziale pari ad € 33.258,38.

1.2. Il gravame è affidato a due distinti motivi di ricorso così rubricati:

I) Illegittimità per erroneità e carenza dei presupposti di legge e del giusto procedimento - Violazione delle norme sul procedimento amministrativo - Violazione degli art. 1, 3, 7, 10 e 10 bis l. 241/1990 - Insufficiente ed apparente motivazione - Eccesso di potere per sviamento - Carenza e/o difettosa ed insufficiente istruttoria - Violazione del principio di trasparenza – Illogicità, irragionevolezza contraddittorietà ed arbitrarietà – Violazione art. 97 Cost.

II) Illegittimità derivata per erroneità e carenza dei presupposti di legge e del giusto procedimento - Violazione delle norme sul procedimento amministrativo - Eccesso di potere per sviamento - Difetto di istruttoria e di idonea motivazione- Violazione del principio di trasparenza – Illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà ed arbitrarietà.

1.3. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (già Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali) eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, istando in subordine per il rigetto del ricorso nel merito.

1.4. In vista dell’udienza pubblica di trattazione la ricorrente ha depositato memoria conclusiva e di replica.

1.5. Alla pubblica udienza del 3 aprile 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

2.1. In tema di riparto di giurisdizione in materia di sovvenzioni, contributi pubblici ed aiuti comunitari, rilevano i normali criteri di riparto, fondati sulla natura delle situazioni soggettive azionate, con la conseguenza che, qualora la controversia sorga in relazione alla fase di erogazione del contributo o di ritiro della sovvenzione sulla scorta di un addotto inadempimento del destinatario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti denominati come revoca, decadenza, risoluzione, purché essi si fondino sull'asserito inadempimento, da parte del beneficiario, delle obbligazioni assunte a fronte della concessione del contributo; il privato vanta invece una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, se la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio, o se, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 novembre 2010, n. 7994; Cons. Stato, Sez. VI, 24 gennaio 2011, n. 465; C.G.A., Sez. Giurisdiz., 21 settembre 2010, n. 1232).

2.2. In particolare, in base alla costante giurisprudenza amministrativa sulla revoca dei contributi pubblici concessi a vario titolo, qualora detta revoca avvenga in forza di un contestato inadempimento successivo all’erogazione del contributo (e non per difetto dei requisiti ab origine) la giurisdizione spetta al giudice ordinario, in quanto le posizioni soggettive coinvolte, una volta che il finanziamento è stato concesso, sono esclusivamente di diritto soggettivo.

Infatti, in materia di sovvenzioni da parte della Pubblica amministrazione la posizione del privato, nella fase successiva all'attribuzione del beneficio, assume il carattere del diritto soggettivo ogni volta che insorga controversia circa la conservazione della disponibilità della somma percepita, di fronte alla contraria posizione assunta dalla Pubblica amministrazione con provvedimenti variamente definiti (revoca, decadenza, ecc.), emanati in funzione dell'attuazione del fine che si è voluto agevolare; ciò perché, in tal caso, si tratta non di effettuare una ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato (come quando si deve decidere se concedere o non il finanziamento), ma di valutare l'osservanza degli obblighi presi o imposti contestualmente all'erogazione; ne deriva che, qualora si controverta sulla legittimità della revoca del contributo concesso, o della decadenza dal medesimo, o della ripetizione degli importi già erogati, in ogni caso per motivi attinenti all'inadempimento delle prescrizioni alle quali il beneficio era stato subordinato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario (ex multis, T.A.R. Umbria, 15 marzo 2013, n. 170; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 9 marzo 2013, n. 312; T.A.R. Marche, 8 marzo 2013, n. 189; T.A.R. Liguria, Sez. II, 21 febbraio 2013, n. 352).

2.3. Anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno ribadito tale consolidato orientamento giurisprudenziale, affermando che “In tema di concessione di contributi e finanziamenti pubblici, una volta che sia stato emesso il provvedimento concessivo del contributo, la fase di verifica e controllo dell'adempimento degli obblighi del beneficiario - imposti per legge o dall'atto concessorio - attiene all'esecuzione del rapporto; pertanto, le controversie aventi ad oggetto il provvedimento dell'Amministrazione che trovi fondamento non già su un vizio di legittimità di quello concessorio o per contrasto con il pubblico interesse, ma sul successivo inadempimento del beneficiario, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché l’interesse alla conservazione del contributo ha assunto la consistenza di diritto soggettivo” (Cass. civ., SS.UU. – ord. 23 settembre 2010, n. 20076).

Più di recente la Suprema Corte ha ribadito che “La controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico (ex multis, Cass. civ., SS.UU., 30 luglio 2020, n. 16457; Cass. civ., SS.UU., 1 febbraio 2019, n. 3166).

3. Nel caso di specie il provvedimento di rideterminazione del finanziamento concesso è stato adottato per motivi attinenti all'inadempimento del beneficiario alle prescrizioni stabilite dall’art. 8 del d.m. 18562/2009 e dalla circolare del 24 settembre 2004 richiamata dall’art. 9 del D.M. 18562/2009, cui l’erogazione del contributo era stata subordinata.

Si tratta, cioè, di controversia che attiene all’esecuzione del rapporto instauratosi a seguito del provvedimento concessorio, sicché il decreto ministeriale oggetto d’impugnativa, per quanto formalmente abbia la veste di provvedimento amministrativo, non fa altro che recepire le risultanze dei controlli svolti ai fini della quantificazione del finanziamento e definire il rapporto instauratosi fra le parti nel senso che ammontando la Rendicontazione ammissibile - in base alla quale doveva essere determinata l’esatta consistenza del finanziamento spettante all’Università “Parthenope” e alla Società Agricola Villa Lucia a r.l. - ad una somma inferiore rispetto a quanto era stato liquidato a titolo di anticipo, dà atto dell’obbligo della prima di restituire l’eccedenza corrisposta rispetto a quanto effettivamente spettante.

Sicché, a ben vedere, l’amministrazione concedente non ha esercitato alcun potere di autotutela incidente sulla valutazione tecnico-discrezionale inerente all’ammissibilità o alla meritevolezza del Progetto, ma si è limitata ad accertare ed a prendere atto delle conseguenze giuridiche dell’inadempimento del beneficiario rispetto agli obblighi di documentata rendicontazione cui l’erogazione del contributo stesso era condizionata, senza che il provvedimento di rideterminazione dei costi impugnato possa implicare in alcun modo l’esercizio di potestà discrezionale di apprezzamento.

Ne consegue che la valutazione, in concreto, circa la rilevanza dei contestati inadempimenti del beneficiario rispetto al mantenimento del contributo ammesso, resta attratta nella giurisdizione del giudice ordinario.

4. In conclusione, in virtù del surriferito e condiviso orientamento giurisprudenziale, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario presso il quale il processo può essere riproposto - con salvezza degli effetti processuali e sostanziali delle domande e delle eccezioni in questa sede proposte - entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, come previsto dall’art.11, comma 2, cod. proc. amm.

5. Le spese di giudizio possono essere compensate integralmente tra le parti stante la mancata definizione nel merito della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2024 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Spagnoletti, Presidente

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

Ida Tascone, Referendario