Settore vinicolo - Cantine sociali - Trasferimento della proprietà di una cantina sociale - Immobile tutelato a fini culturali - Impugnazione del provvedimento emesso dalla Direzione generale archeologica belle arti e paesaggio del Ministero della cultura di rinuncia all'azione di nullità degli atti di trasferimento della proprietà della cantina sociale popolare - Decreto di trasferimento della proprietà della cantina sociale emanato in pregiudizio della deducente in quanto non preceduto da autorizzazione ministeriale al pignoramento - Sanatoria della trasformazione eterogenea - Vizio di violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa - Atti di trasformazione societaria degli enti proprietari della cantina sociale popolare, atti di trasferimento della proprietà dell’immobile, azioni di natura esecutiva aventi ad oggetto l’immobile medesimo - Rinuncia all’azione di nullità da parte dell’Amministrazione resistente immune dalle censure sviluppate dalla ricorrente.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1069 del 2021, proposto da
-OMISSIS- s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco D'Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero della cultura, Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari, Segretariato regionale del Ministero della cultura per la Puglia, Ministero della cultura Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, 97;
nei confronti
-OMISSIS- a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Sgobba e Michele Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giacomo Sgobba in Conversano, via San Lorenzo, 3;
per l'annullamento, previa sospensiva
“- del provvedimento emesso in data 16.02.2021 notificata in data 24.02.2021 dalla Direzione generale Archeologica Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura di rinuncia all'azione di nullità relativa alla trasformazione eterogenea dalla -OMISSIS- in -OMISSIS- srl , previa perdita della mutualità prevalente con la trasformazione in piccola Società Cooperativa a.r.l. e di ogni atto presupposto, connesso e comunque consequenziale ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica del ricorrente”.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della “-OMISSIS-” società agricola a responsabilità limitata, del Ministero della cultura, della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari, del Segretariato regionale del Ministero della cultura per la Puglia e del Ministero della cultura Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2023 il dott. Carlo Dibello e uditi per le parti l'avv. dello Stato Giuseppe Zuccaro per l’Amministrazione resistente e l'avv. Giacomo Sgobba per la società controinteressata; nessuno è comparso per la parte ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La società -OMISSIS- a responsabilità limitata ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato al fine di impugnare il provvedimento emesso in data 16.2.2021 e notificato in data 24.2.2021 dalla Direzione generale archeologica belle arti e paesaggio del Ministero della cultura di rinuncia all'azione di nullità degli atti di trasferimento della proprietà della cantina sociale popolare, conseguenti alla trasformazione eterogenea della -OMISSIS- nella -OMISSIS- s.r.l. , previa la perdita della mutualità prevalente con la trasformazione in piccola società cooperativa a r.l., e ogni atto presupposto, connesso e comunque consequenziale ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica del ricorrente.
2. A seguito dell’opposizione della controinteressata -OMISSIS- s.r.l., la società -OMISSIS- ha provveduto alla trasposizione del ricorso innanzi al T.A.R.
3. La vicenda, estremamente complessa e di non facile ricostruzione per la lacunosità degli elementi forniti dalle parti, può essere sintetizzata nei seguenti termini.
4. L’immobile denominato “-OMISSIS-”, ubicato in Conversano, alla via -OMISSIS-, composto da uno stabilimento vinicolo in disuso avente una superficie lorda complessiva di circa 1.421,00 mq, un vascone seminterrato per lo scarico e la pigiatura delle uve, provvisto di solaio di protezione di circa 209 mq e di un cortile pertinenziale di circa 1.279 mq – in catasto al foglio -OMISSIS-, graffata con la particella 4225 – è stato dichiarato di interesse particolarmente importante con d.m. 17 febbraio 1996, ai sensi della legge I giugno 1939, n. 1089, e sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nella legge stessa.
5. In seguito a successivi atti di trasformazione societaria, una prima volta nel 2001, da -OMISSIS- di Conversano -società cooperativa a responsabilità limitata- a -OMISSIS-- piccola società cooperativa a responsabilità limitata-; una seconda volta, nel 2004, da -OMISSIS- – piccola società cooperativa a responsabilità limitata-, alla -OMISSIS- s.r.l., l’immobile è divenuto di proprietà di quest’ultima società.
6. A seguito di procedura esecutiva intentata dalla Banca di credito cooperativo di Conversano -società cooperativa a responsabilità limitata - nei riguardi della -OMISSIS-, la piena proprietà del predetto immobile vincolato è stata trasferita - con decreto di trasferimento (integrativo) di immobili in data 5 dicembre 2016, emanato dal Giudice dell’esecuzione presso il Tribunale di Bari – alla -OMISSIS- società agricola a r.l.
6.a. Il decreto di trasferimento dà atto che “l’immobile è gravato da trascrizione ai nn. RG 21559 – RP 16266 del 17/02/1996 del decreto ministeriale del 17.02.1996 a favore di “Ministero dei Beni Culturali e Ambientali di Roma e contro la -OMISSIS- di Conversano s.c.a.r.l. avente ad oggetto la costituzione di vincoli legali gravanti sull’opificio contraddistinto in catasto al Foglio -OMISSIS-, sottoposto a tutela monumentale. In forza di tali vincoli e secondo quanto previsto dagli articoli 60 e 61 del Decreto Legislativo n. 42/2004, il Ministero ha facoltà di acquistare in via di prelazione il bene oggetto di tutela ed ai sensi dell’art. 59, comma 2 lett. b) del predetto decreto legislativo esiste l’obbligo per l’acquirente della vendita forzata di denunciare l’acquisto al competente Ministero”, ed ancora, che “l’efficacia del presente decreto è sospensivamente condizionata al mancato esercizio, nei termini previsti dall’art. 61 del D.lgs. n. 42/2004, del diritto di prelazione da parte del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, nonché degli enti indicati al primo comma dell’articolo 60 del D.lgs. n. 42 del 2004”.
6.b. Il decreto di trasferimento è stato poi annotato in data 28 dicembre 2016 nel Registro generale al n. 53774 con la prescrizione “cancellazione condizione sospensiva per avveramento”.
6.c. Il decreto medesimo reca anche l’ingiunzione alla parte esecutata, -OMISSIS- s.r.l. di rilasciare lo stesso immobile nella piena e libera disponibilità dell’acquirente -OMISSIS- soc. agricola a.r.l.
7. Con d.m. 26.6.2017, il Ministero ha sottoposto a vincolo anche i beni mobili presenti all’interno della -OMISSIS-; il decreto è stato notificato tanto alla -OMISSIS-, ritenuta ancora la proprietaria dell’immobile quanto, per conoscenza, a -OMISSIS- quale detentrice dell’immobile e dei beni mobili.
7.a. Il d.m. sopra citato è stato impugnato dalla società -OMISSIS- con ricorso, tutt’ora pendente, dinanzi al T.A.R. Puglia, recante il n.r.g. -OMISSIS-/2017.
7.b. Con nota del 11.8.2016, la Soprintendenza per le province di Bari, Barletta-Andria-Trani e Foggia, nel comunicare di avere ricevuto il decreto di trasferimento immobili, ha rappresentato al Giudice dell’esecuzione, nonché alla -OMISSIS- e alla -OMISSIS- s.r.l. che “il bene in oggetto…rientra tra quelli per cui è necessaria l’autorizzazione preventiva all’alienazione per i beni appartenenti a persone giuridiche private senza scopo di lucro; agli atti di quest’ufficio, la -OMISSIS- s.r.l. non risulta essere proprietaria attuale del bene di cui trattasi, non essendo terminata la procedura di pignoramento avviata contro la società “-OMISSIS- che correttamente conclusa, porterà al reale trasferimento di proprietà alla Società sopra citata. Alla luce di quanto sopra esposto, si invitano i destinatari della presente a regolarizzare la propria posizione legale e far pervenire a questa Soprintendenza richiesta formale di autorizzazione all’alienazione in sanatoria per poter procedere all’emanazione di un ulteriore provvedimento autorizzativo”.
7.c. Con nota 2795 del 7.3.2018 la Soprintendenza ha inviato alla società -OMISSIS- s.r.l. e alla -OMISSIS- la comunicazione di “nullità del trasferimento di proprietà in favore della -OMISSIS-”.
7.d. Anche la nota da ultimo ricordata è stata impugnata con motivi aggiunti nell’ambito del predetto giudizio e con autonomo giudizio proposto invece dalla Banca di credito cooperativo di Conversano.
8. In attesa della definizione dell’intera questione, la -OMISSIS- s.r.l. ha continuato ad invocare “l’autotutela esecutiva ai sensi dell’art. 21 ter e 21 quater legge 241/1990 e 160 d.lgs. 42/2004” da parte della Soprintendenza.
9. Con nota del 22 gennaio 2020, la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari ha invitato la -OMISSIS-, quale detentore del bene, a voler adottare con urgenza ogni provvedimento utile a porre rimedio alle precarie condizioni conservative dell’immobile, nonché allo stato di completa incuria in cui versa, in ottemperanza agli obblighi conservativi previsti dall’art. 30 del d.lgs. n. 42/2004.
9.a. Con successiva nota del 28 febbraio 2020, la stessa Soprintendenza ha preso atto del programma di interventi di messa in sicurezza e recupero dell’immobile, così come definito dalla -OMISSIS-, e ha comunicato alla medesima di restare in attesa di ricevere il progetto entro il termine di 90 giorni, data la necessità di approfondimenti tecnici nonché della elaborazione di specifiche proposte da autorizzare ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42/2004.
10. La -OMISSIS- s.r.l. ha proposto opposizione agli atti emessi dalla Soprintendenza in data 22 gennaio 2020 e 28 febbraio 2020, e ne ha chiesto la revoca in quanto ritenuti assunti in violazione dell’art. 61 del d.lgs. n. 42/2004.
11. Con atto di citazione la società deducente ha altresì proposto ricorso in opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 del codice di procedura civile, in particolare avverso il decreto di trasferimento dell’immobile tutelato alla società -OMISSIS-, che è stata rigettata con sentenza n. 4376/2019.
11.a La stessa deducente ha poi chiesto e ottenuto un decreto ingiuntivo con il quale è stata intimata alla -OMISSIS- la consegna delle chiavi della cantina sociale e dei beni mobili presenti all’interno, rimasto ineseguito.
12. Ritenendo di essere stata danneggiata dalla rinuncia all’azione di nullità posta in essere dalla Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio la -OMISSIS- s.r.l., ha impugnato l’atto deducendo i seguenti motivi di diritto:
“I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 del D.lgs. n. 490/1999 - per eccesso e sviamento di potere. II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 55, art. 56 ed art. 164 del D.lgs. n. 42/2004 - per eccesso e sviamento di potere. III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 59 dell’art. 60 e dell’art. 61 del D.lgs. n. 42/2004 - per eccesso e sviamento di potere. IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 61 del D.lgs. n. 42/2004 - per eccesso e sviamento di potere”.
Si sono costituite in giudizio l’Amministrazione intimata e la controinteressata che hanno insistito per il respingimento del ricorso.
Alla udienza pubblica del 19 aprile 2023, la controversia è passata in decisione.
DIRITTO
13. Con il primo motivo di ricorso, la società -OMISSIS- s.r.l. lamenta che il decreto di trasferimento della proprietà della cantina sociale in favore della -OMISSIS-, emanato dal Giudice dell’esecuzione in data 26 luglio 2016 e integrato a dicembre 2016 in pregiudizio della deducente non sia stato preceduto da autorizzazione ministeriale al pignoramento – peraltro avvenuto nel 2001-, in violazione dell’art 57 del d.lgs. n. 490 del 1999. Ne conseguirebbe che il detto decreto di trasferimento sarebbe inopponibile nei confronti del Ministero resistente, a nulla valendo “l’introdotta sanatoria della trasformazione eterogenea che, oltretutto, acquisterà la compiuta efficacia soltanto con la chiusura del procedimento esecutivo”; a tanto dovrebbe aggiungersi che il mancato esercizio della prelazione da parte del Ministero, evidentemente ignaro della procedura esecutiva messa in atto dalla Banca popolare di Conversano nei riguardi della -OMISSIS- s.r.l., avrebbe avuto ripercussioni sulla stessa conservazione dei beni sottoposti a tutela, una volta pervenuti nella disponibilità della -OMISSIS- s.r.l., come dimostrato dal sopralluogo compiuto da funzionari nel 2019, per tal via configurandosi il vizio di violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa. L’atto di rinuncia all’azione di nullità che ne è conseguito risulta pertanto fondato su di un presupposto erroneo e non è adeguatamente motivato.
Il motivo non è fondato.
13.a L’art. 164 del decreto legislativo n. 42/2004 prevede che “le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni del Titolo I della Parte seconda, o senza l’osservanza delle condizioni e modalità da essa prescritte, sono nulli. Resta salva la facoltà del Ministero di esercitare la prelazione ai sensi dell’articolo 61, comma 2.”
La lettura della disposizione normativa citata non consente dubbi in merito alla nullità degli atti di trasferimento dell’immobile denominato -OMISSIS-, occorsi nel 2001 e nel 2004, i quali non sono stati preceduti da denuncia di trasferimento, come previsto dall’art. 59 del codice Urbani, preordinata all’esercizio, da parte del Ministero, della prelazione contemplata dall’articolo 61 dello stesso Codice, né dalla richiesta autorizzazione all’alienazione. E, tuttavia, occorre precisare che la nullità di cui si discute è relativa essendo posta nell’esclusivo interesse della P.A. di settore e non a tutela di interessi superindividuali (sentenza 27/11/2019, n. 30984, della Corte di cassazione, sez. II civile).
Trattandosi di nullità relativa, la rinuncia all’azione da parte dell’unico soggetto legittimato è giuridicamente ammissibile in quanto l’interesse tutelato è disponibile dalla parte.
In linea con questa impostazione, la Direzione generale resistente, con l’atto impugnato, ha messo in evidenza di essere unico soggetto munito di competenza esclusiva a far valere la nullità – di carattere relativo - delle alienazioni e degli atti giuridici compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni del Titolo I della parte seconda – del d.lgs. 42/2004 - o senza l’osservanza delle condizioni e modalità da essa prescritte.
La stessa Autorità amministrativa ha poi adeguatamente motivato le ragioni che l’hanno indotta alla rinuncia all’azione di nullità, “considerato il tempo trascorso dal primo e dal secondo atto di trasferimento, valutato il non interesse del Ministero a far valere la nullità dei menzionati atti del 2001 e del 2004” così superando la censura di difetto di motivazione.
Né può rilevare, come pretenderebbe la parte ricorrente, la precedente comunicazione soprintendentizia contenuta nell’atto del 7 marzo 2018, di “nullità del trasferimento di proprietà in favore della -OMISSIS-”.
La successiva rinuncia all’azione di nullità – estesa anche alle trasformazioni societarie intervenute nel tempo, nella parte in cui hanno comportato atti di trasferimento della proprietà dell’immobile tutelato - si configura infatti come esercizio della potestà di autotutela della P.A. con esito demolitivo dell’atto riesaminato.
Anche il secondo motivo di diritto è infondato. Il particolare statuto della nullità degli atti di trasferimento di un bene vincolato non è violato nel caso in cui l’autorità amministrativa competente abdichi all’esercizio dell’azione, per quanto si è già osservato. La legge affida, infatti, in via esclusiva all’autorità preposta alla tutela del vincolo culturale la valutazione discrezionale in ordine alla possibilità di avvalersi del rimedio estremo, dal punto di vista civilistico, dell’azione di nullità. Non è pertanto configurabile la dedotta violazione degli articoli 55, 56 e 164 del decreto legislativo n. 42 del 2004.
Il terzo motivo è infondato.
Lamenta la ricorrente che l’Amministrazione resistente abbia letteralmente ignorato le vicende di carattere squisitamente civilistico relative all’immobile tutelato a fini culturali. Deduce in primo luogo che “l’eccezione di nullità non può essere sanata con la rinuncia all’azione perché l’eccezione di nullità produce gli effetti nell’immediato…” (così, a pagine 19 del ricorso straordinario trasposto innanzi al Tar). Lamenta che “la nullità del trasferimento per mancata identificazione dei beni mobili presenti nell’opificio vincolato è stata disposta con atto del 7 marzo 2018…”
La vicenda oggetto di sindacato giurisdizionale è stata caratterizzata dall’intreccio di atti di trasformazione societaria degli enti proprietari della cantina sociale popolare, atti di trasferimento della proprietà dell’immobile, azioni di natura esecutiva aventi ad oggetto l’immobile medesimo, e una serie di ricorsi, sia in sede giurisdizionale amministrativa, sia innanzi al giudice civile.
In un contesto di questo tipo, la rinuncia all’azione di nullità da parte dell’Amministrazione resistente è immune dalle censure sviluppate dalla ricorrente.
Si tratta, come già illustrato, di un atto riservato alla competenza esclusiva della Direzione generale del Ministero dei beni culturali, i cui effetti si risolvono nella opponibilità del trasferimento intervenuto in favore della -OMISSIS-, anche nei riguardi del terzo.
L’atto impugnato contiene non a caso la precisazione che “con la rinuncia, da parte di questa Direzione generale, a far valere la nullità dei suddetti atti di trasferimento del 2001 e del 2004, sono da ritenersi consolidati e quindi opponibili anche nei confronti di questa Amministrazione, gli effetti dell’ultimo trasferimento del 2016, disposto con Decreto del Giudice delle Esecuzioni Immobiliari del Tribunale di Bari (proc. esec. n. 450/2001 – R.G.E.I) in favore della -OMISSIS- società agricola a responsabilità limitata”.
Le doglianze relative all’omesso esercizio “delle azioni giudiziarie strumentali ad evitare l’attuazione dei reati da parte della società -OMISSIS-, possessore illegittimo del bene, devastato per incuria e responsabilità dirette” vanno anch’esse disattese.
Esse attengono ad una sfera di valutazioni riservate esclusivamente al Ministero che esercita la tutela sul bene vincolato a fini culturali. In questa prospettiva, il mancato esercizio della prelazione che la ricorrente lamenta è scelta che attiene al merito dell’azione amministrativa e, in quanto tale, sottratta al sindacato esterno del giudice amministrativo.
La ricorrente si duole, con il quarto motivo, della violazione e falsa applicazione dell’art. 61 del decreto legislativo n. 42 del 2004, oltre che dell’eccesso di potere per sviamento. Deduce, in proposito, che con il decreto ingiuntivo che ha intimato alla -OMISSIS- il rilascio delle chiavi dell’immobile vincolato si sarebbero materializzati gli effetti della precedente eccezione di nullità formulata dalla stessa Autorità amministrativa che non può essere oggi rimessa in discussione.
Anche questa censura non è fondata.
La parte ricorrente assimila gli effetti prodotti da un’azione monitoria di carattere civilistico come il ricorso per decreto ingiuntivo di cui agli artt. 633 e seguenti del codice di procedura civile, proposto al fine di ritornare in possesso delle chiavi di accesso dell’immobile tutelato, agli effetti, di tutt’altra natura, della rinuncia all’azione di nullità di un atto di trasferimento dell’immobile, così come posta in essere dalla competente Amministrazione.
Mentre il decreto ingiuntivo emesso dal giudice civile nel caso di specie tende a dare un assetto meramente interinale e provvisorio all’assetto proprietario del bene, attraverso la consegna delle chiavi di accesso del medesimo, la rinuncia all’azione di nullità di cui si controverte opera sul piano della opponibilità dell’atto di trasferimento al Ministero.
Conclusivamente è legittima la rinuncia all’azione di nullità degli atti di trasferimento di un immobile vincolato a fini culturali, che la competente Autorità amministrativa pone in essere sulla base di una scelta di merito in ordine alla convenienza e alla opportunità di avvalersi del rimedio civilistico, nell’esercizio dei propri poteri compresi quelli in sede di autotutela.
Alla stregua delle argomentazioni che precedono, il ricorso è respinto.
Le spese processuali possono essere compensate tenuto conto della peculiarità della controversia
PER QUESTI MOTIVI
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2023 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppina Adamo, Presidente
Carlo Dibello, Consigliere, Estensore
Francesco Cocomile, Consigliere
L'ESTENSORE
Carlo Dibello
IL PRESIDENTE
Giuseppina Adamo