Settore vinicolo - Recupero ambientale di sito contaminato con realizzazione di una discarica di rifiuti non pericolosi per conto terzi -  Criteri escludenti ostativi alla realizzazione della discarica ai sensi del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (PRGR) - Criterio localizzativo escludente che preclude la realizzazione di discariche in “Aree di pregio vitivinicolo DOC e DOCG” individuate dai disciplinari di produzione approvati dal Ministero e nella fascia di 300 metri dal perimetro esterno delle aree stesse - Criteri per determinare l'estensione del perimetro della tutela anche oltre l’ambito dei terreni interessati da produzioni vitivinicole di pregio.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 675 del 2020, proposto da
Enki S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enzo Robaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lonato del Garda, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Brescia, viale della Stazione;
Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso gli uffici dell’Avvocatura provinciale in Brescia, Palazzo Broletto piazza Paolo VI n. 29;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Piera Pujatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisica eletto presso lo studio dell’avv. Diana Della Vedova in Brescia, via Cavallotti 7;

per l'annullamento

- del provvedimento n. 23039/2020 del 13 agosto 2020 assunto dal Comune di Lonato del Garda e avente ad oggetto “Sito contaminato denominato “Loc. Trivellino” – ID Anagrafe S.C. n. 631. Proposta del privato di Studio di Fattibilità per un intervento di bonifica/MISP e recupero ambientali ai sensi artt. 241-242 del d.lgs. 152/2006 e s.m.i. Verifica fattibilità localizzazione discarica per rifiuti non pericolosi (D1) in conto terzi. Proponente: ENKI SRL – Via Montefeltro, 6 – Milano. Atto di Diniego” (doc. 1);

- di ogni altro atto, presupposto, conseguente e comunque connesso, con particolare riferimento, ove occorrer possa, ai pareri endoprocedimentali della Provincia di Brescia e richiamati nel provvedimento di diniego emesso dal Comune di Lonate sul Garda (doc. 2);

- sempre ove occorre possa e per quanto di ragione, del programma regionale di gestione dei rifiuti, approvato con D.G.R. n. x/1990 del 20 giungo 2014 e aggiornato con D.G.R. n. 7860 del 12 febbraio 2018, nella parte in cui, al punto 14.6.3. della Relazione Generale e delle NTA, prevede che le discariche non possano essere localizzate nelle aree di pregio vitivinicolo DOC e DOCG, individuate dai disciplinari già approvati con decreto del ministero delle politiche agricole e forestali e nella fascia di rispetto di 300 metri misurata dal perimetro esterno delle aree stesse (docc. 3, 4 e 5).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lonato del Garda, della Provincia di Brescia e della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 maggio 2023 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO
 

1. La società Enki s.r.l., divenuta proprietaria, a seguito di incorporazione di altra società, del sito contaminato di circa 35.000 mq denominato “Trivellino”, sito nel Comune di Lonato del Garda, sottoponeva in data 12 settembre 2017 al Comune di Lonato, in qualità di proprietaria non responsabile dell’inquinamento, uno studio di fattibilità finalizzato alla bonifica dell’area mediante landfill mining e al recupero ambientale del sito con realizzazione di una discarica di rifiuti non pericolosi per conto terzi.

2. Il Comune di Lonato indiceva la conferenza dei servizi preliminare di cui all'art. 14 della legge 241 del 1990, che si teneva in data 21 settembre 2018, e in tale occasione gli enti competenti si riservavano ulteriori approfondimenti istruttori per valutare le criticità connesse alla localizzazione del sito e alle soluzioni previste per bonifica.

3. Con parere del 20 novembre 2018, il Direttore del Settore Ambiente della Provincia di Brescia, all’esito di apposita istruttoria, evidenziava l’esistenza di due “criteri escludenti”, ostativi alla realizzazione della discarica ai sensi del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (PRGR) cui alla DGR 1990/2014, ovverosia: (i) il criterio localizzativo escludente previsto dal punto 14.6.3 delle NTA del PRGR, che preclude la realizzazione di discariche in “Aree di pregio vitivinicolo DOC e DOCG” individuate dai disciplinari approvati dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (di seguito MIPAF) e nella fascia di 300 metri dal perimetro esterno delle aree stesse; (ii) il criterio escludente costituito dal superamento del c.d. fattore di pressione comunale di cui alla DGR 2 ottobre 2017 n. X/7144 (Buffer di 5 km dall’impianto).

4. Peraltro, a seguito delle osservazioni presentate dalla proponente, lo stesso Direttore del Settore Ambiente della Provincia di Brescia emetteva un secondo parere in data 15 maggio 2019, con il quale riconosceva l’insussistenza del criterio escludente legato al supero del c.d. fattore di pressione, ma confermava la sussistenza del criterio escludente contemplato dal punto 14.6.3 delle NTA del PRGR, in considerazione della localizzazione dell’area all’interno delle Aree di pregio agricolo vitivinicolo DOC e DOCG di cui al d. lgs. n. 228/2001.

5. Il parere era successivamente confermato dal medesimo dirigente con nota del 14 novembre 2019, con invito al Comune “ad adottare gli atti di competenza”.

6. Dando seguito a tale invito, il Comune di Lonato, con provvedimento del Responsabile del Settore Ecologia in data 10 agosto 2020, respingeva definitivamente l’istanza di Enki, richiamando in motivazione le conclusioni della conferenza di servizi del 21 settembre 2018 e dando atto dei rilievi sollevati dalla Provincia di Brescia quale autorità competente in materia, in relazione alla sussistenza del criterio escludente di cui al punto 14.6.3. delle NTA del PRGR di cui alla DGR 1990/2014, stante la localizzazione del sito in aree di pregio agricolo vitivinicolo DOC e DOGC e zone limitrofe.

7. Con ricorso notificato il 30 ottobre 2020 e ritualmente depositato, Enki ha impugnato il diniego comunale del 10 agosto 2020 e il presupposto parere provinciale del 15 maggio 2019, nonché, in via subordinata, il Piano di Gestione Regionale dei Rifiuti limitatamente alla previsione di cui al punto 14.6.3, laddove fosse interpretato nel senso fatto proprio dalle amministrazioni intimate, ossia come criterio oggettivamente escludente a prescindere dalla effettiva sussistenza di colture vitivinicole DOC e DOCG in atto da tutelare.

Il ricorso è stato affidato a due motivi: con il primo, dedotto in via principale, la parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità del diniego comunale e del presupposto parere provinciale per vizi propri; con il secondo, dedotto in via subordinata, ha dedotto l’illegittimità derivata dei predetti provvedimenti in conseguenza dell’asserita illegittimità in parte qua del PRGR, limitatamente alla previsione del criterio escludente di cui al punto 14.6.3. delle NTA.

8. Per resistere al ricorso si sono costituiti il Comune di Lonato, la Provincia di Brescia e la Regione Lombardia, depositando documenti e costituzioni formali, successivamente integrate, in prossimità dell’udienza di merito, dal deposito di memorie difensive, svolgendo eccezioni in rito e nel merito e formulando conclusioni congruenti.

9. La parte ricorrente ha depositato una memoria di replica, contestando le eccezioni avversarie e, nel merito, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

10. All’udienza pubblica del 24 maggio 2023, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO
 

Il ricorso è in parte infondato (quanto al primo motivo) e in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (in relazione al secondo), alla luce delle considerazioni che seguono.

1. Con il primo motivo la parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità del diniego comunale del 10 agosto 2020 e dei presupposti pareri provinciali del 10 maggio 2019 e del 14 novembre 2019, lamentando vizi di violazione di legge sotto plurimi profili, nonchè vizi di eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, sviamento di potere, illogicità ed irragionevolezza manifeste.

Secondo la parte ricorrente:

- il diniego comunale impugnato sarebbe frutto di una errata applicazione del criterio escludente di cui al punto 14.6.3. delle NTA del PRGR, il quale, essendo finalizzato a tutelare le produzioni dei vini DOC e DOCG, andrebbe interpretato nel senso che è preclusa la realizzazione di discariche nelle aree dove siano effettivamente in atto colture vitivinicole di questo tipo; nel caso di specie, il sito in questione, non solo non è interessato da colture vitivinicole in atto, ma non sarebbe nemmeno astrattamente idoneo ad ospitarle, trattandosi notoriamente di un sito degradato e fortemente contaminato;

- i disciplinari approvati dal MIPAF avrebbero un valore meramente “orientativo” al fine di identificare le zone ove, in via astratta, potrebbero sorgere produzioni vitivinicole DOC e DOGC, sicchè il richiamo di tali disciplinari all’interno del criterio escludente di cui al punto 14.6.3. delle NTA del PRGC andrebbe necessariamente associato, di volta in volta, ad una verifica in concreto volta ad accertare se nel sito specifico oggetto del progetto di insediamento di una nuova discarica, siano effettivamente in atto colture vitivinicole da tutelare, e quindi ostative alla realizzazione della discarica; una contraria interpretazione sarebbe illegittima perché contraria al dato normativo e al principio di proporzionalità;

- peraltro, nel caso di specie, venendo in considerazione un’area non solo priva di coltivazioni vitivinicole in atto ma pure del tutto inidonea ad ospitarle in quanto fortemente degradata e inquinata, dovrebbe trovare applicazione il diverso criterio di cui all’Allegato 1 del d. lgs. 36/2003, il quale individua “le aree degradate da risanare e/o da ripristinare sotto il profilo paesaggistico” come siti preferenziali di ubicazione delle discariche;

- l’applicazione fatta dalle amministrazioni intimate del criterio escludente in questione sarebbe sproporzionata e frutto di sviamento, perché il fine perseguito sarebbe stato, non quello di tutelare coltivazioni vitivinicole in atto (insussistenti) ma quello di estendere il divieto di realizzazione di discariche sull’intero territorio comunale, in spregio al principio di prossimità dello smaltimento dei rifiuti al luogo di produzione.

La censura, osserva il Collegio, non può essere condivisa.

1.1. Con il diniego impugnato, adottato su conforme parere della Provincia di Brescia, il Comune di Lonato ha fatto corretta e doverosa applicazione dell’art. 14.6.3. delle NTA del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti di cui alla DGR 1990/2014, in allora vigente, il quale ha individuato tra i “criteri escludenti” per la localizzazione di nuove discariche, e quindi tra le circostanze ostative all’autorizzabilità di nuove discariche, la localizzazione di queste ultime in “aree di pregio vitivinicolo: DOC e DOCG di cui al d. lgs. 228/2001 e zone limitrofe (art. 8 comma 7 L.R. 12/07)”. La norma ha precisato che sono tali le “Aree individuate dai disciplinari già approvati con decreto del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (M.I.P.A.F.) e fascia di rispetto di 300 metri misurati dal perimetro esterno delle aree stesse”. Quanto ai predetti disciplinari del MIPAF, la norma ha precisato che gli stessi sono “rintracciabili sul geoportale”.

1.2. Con specifico riferimento ai territori oggetto del presente giudizio, viene in esame il “Disciplinare di produzione dei vini a denominazione di origine controllata “Garda” approvato con D.M. 8 ottobre 1996 e successive modifiche (l’ultima delle quali con D.M. 30 novembre 2011); tale disciplinare delimita all’articolo 3 la “zona di produzione dei vini a denominazione di origine controllata “Garda” ricomprendendo al proprio interno “l’intero territorio” di numerosi comuni delle province di Verona, Mantova e Brescia, e, per ciò che rileva ai fini del presente giudizio, include al suo interno, tra gli altri, “l’intero territorio” del comune di “Lonato” (del Garda).

1.3. In forza di tali previsioni, pertanto, nell’”intero territorio” del Comune di Lonato del Garda e nella fascia di rispetto di 300 metri dal perimetro di tale territorio, è preclusa l’allocazione di nuove discariche, a prescindere dalla circostanza che si tratti di aree già coltivate a produzioni vitivinicole DOC o DOCG, oppure di aree non coltivate da preservare libere da discariche in vista di future possibili coltivazioni o anche soltanto in funzione di protezione delle aree di pregio vitivinicolo.

1.4. In tale contesto, la tesi di parte ricorrente secondo cui il criterio escludente di cui all’art. 14.6.3. delle NTA del PRGR opererebbe soltanto in relazione alle aree incluse nella perimetrazione del disciplinare di produzione nelle quali siano effettivamente in atto colture vitivinicole DOC e DOCG, non trova alcun riscontro nella lettera del disciplinare, il quale, sottoponendo a tutela “l’intero territorio” del Comune di Lonato, mostra chiaramente di voler estendere il perimetro della tutela anche oltre l’ambito dei terreni attualmente interessati da produzioni vitivinicole di pregio.

1.5. Alla luce di tale inequivoca previsione della pianificazione regionale, sia i pareri provinciali del 10 maggio 2019 e 14 novembre 2019, sia il diniego conclusivo del comune del 13 agosto 2020 hanno assunto carattere doveroso e vincolato, essendosi limitati a prendere atto di un criterio escludente previsto dalla pianificazione regionale di settore, esteso all’intero territorio del comune di Lonato, e quindi anche all’area di proprietà della ricorrente, benchè attualmente degradata e contaminata.

2. Diversa questione attiene alla legittimità di una previsione pianificatoria - come quella di cui all’art. 14.6.3. delle NTA del PRGR – che estenda il perimetro della tutela delle coltivazioni vitivinicole DOC e DOGC all’intero territorio di numerosi comuni, senza imporre alle amministrazioni competenti l’obbligo di verificare caso per caso le caratteristiche delle specifiche aree di volta in volta interessate e la loro eventuale idoneità ad ospitare discariche di rifiuti non pericolosi senza pregiudicare le produzioni vitivinicole di pregio insediate nel medesimo contesto territoriale. Tale questione è stata in effetti sollevata dalla ricorrente con il secondo motivo di ricorso, dedotto in via dichiaratamente subordinata rispetto al primo motivo, per l’ipotesi in cui il Collegio ritenesse che il criterio escludente di cui al punto 14.6.3. delle NTA del PRGR operi a prescindere dalla sussistenza di colture vitivinicole DOC e DOCG effettivamente in atto.

Secondo la ricorrente, ove la norma regolamentare dovesse essere così interpretata, essa sarebbe illegittima (con conseguente illegittimità derivata degli atti applicativi pure impugnati) sotto due distinti profili.

2.1. Sotto un primo profilo, il criterio escludente in esame, ove applicato indiscriminatamente a tutte le zone richiamate dai disciplinari del MIPAF, a prescindere dalla effettiva destinazione a coltura, disattenderebbe e contrasterebbe con le indicazioni del d. lgs. 228/2001, dell’Allegato 1 del d.lgs. 36/2003 e della L.R. 12/2007; tali previsioni normative, infatti, ove correttamente coordinate tra loro, andrebbero interpretate nel senso di precludere l’insediamento di nuove discariche esclusivamente nelle zone di pregio agricolo DOC e DOCG che risultino effettivamente destinate a tali coltivazioni, e mai, in ogni caso, nelle aree degradate, considerate al contrario quali siti preferenziali per l’allocazione di discariche.

2.2. Sotto un diverso profilo, il criterio escludente di cui al PRGR sarebbe illegittimo per difetto di istruttoria, irragionevolezza e illogicità perché sarebbe stato definito richiamando genericamente le aree individuate nei disciplinari del MIPAF senza verificare se, in concreto, le stesse necessitassero sempre e comunque di specifica tutela per la presenza di coltivazioni DOC e DOGC in atto; peraltro, attraverso il mero richiamo dei disciplinari ministeriali ai fini dell’individuazione delle aree soggette al criterio escludente in questione, la regione avrebbe rimesso a soggetti privati la delimitazione delle aree inidonee alla localizzazione delle discariche, tenuto conto che i disciplinari del MIPAF sono approvati su proposta dei produttori del vino.

2.3. Osserva il Collegio che le censure appena esposte devono essere dichiarate improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, in accoglimento dell’eccezione formulata dalle difese della Provincia e della Regione; ciò in quanto il criterio escludente impugnato dalla ricorrente nel presente giudizio, contenuto nell’art. 1.6.3. delle NTA del PRGR del 2014, è stato integralmente confermato dalla regione in occasione dell’“Aggiornamento del Programma Regionale di Gestione dei Rifiuti (PRGR)” approvato con DGRL n. XI/6408 del 23/5/2022, pubblicata sul BURL del 27 maggio 2022 (doc 17 Provincia e doc.8 Regione).

In particolare, il criterio in questione è stato integralmente confermato e ulteriormente implementato (con la previsione della possibile riduzione della fascia di rispetto da 300 a 100 metri, in presenza di determinate condizioni), nell’art. 1.6.3. dell’Appendice 1 (“Criteri localizzativi”) delle NTA del PRGR.

Il nuovo PRGR ha inoltre disposto l’abrogazione del PRGR previgente (cfr. doc. 8 Regione) e introdotto criteri più restrittivi in ordine ai quantitativi di rifiuti autorizzabili, dichiarandoli applicabili anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del nuovo PRGR.

Ciò comporta che, in caso di accoglimento della censura qui in esame, con il conseguente annullamento della previsione di cui all’art. 1.6.3. delle NTA del PRGR del 2014 e del diniego comunale impugnato, quale effetto di illegittimità derivata, l’istanza della ricorrente dovrebbe comunque essere riesaminata dagli enti competenti alla luce del nuovo PRGR, non impugnato dalla ricorrente, che contiene il medesimo criterio escludente contestato nel presente giudizio.

Al riguardo, è appena il caso di osservare che, secondo consolidati principi giurisprudenziali, allorché nelle more del giudizio di impugnazione di una prescrizione pianificatoria intervenga altra disciplina sostitutiva della precedente, non residua alcun interesse a discutere sul precedente strumento di pianificazione, palesandosi altrimenti un'eventuale pronuncia sul primo atto inutiliter data; ciò anche nel caso di rielaborazione integrale dell'atto di pianificazione che non può mai, per sua natura, considerarsi meramente confermativo delle precedenti disposizioni, neppure in quelle parti che effettivamente risultino riproduttive degli strumenti anteriori (TAR Napoli, sez. V, 9 maggio 2022, n. 3139; TAR Brescia, I, 27 settembre 2019, n. 846; TAR Bologna, sez. I, 6 luglio 2017 n. 512; TAR Trieste, sez. I, 2 agosto 2016, n. 382; TAR Firenze, sez. I, 6 giugno 2013, n. 914).

2.4. Alla luce di tali considerazioni, il secondo motivo di ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

3. In definitiva, il ricorso è in parte infondato e in parte improcedibile, alla stregua di quanto esposto.

4. Sussistono peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite, attesa la peculiarità e la novità delle questioni esaminate.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara improcedibile, nei sensi precisati in motivazione.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Gabbricci, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere, Estensore

Luca Pavia, Referendario

L'ESTENSORE

Ariberto Sabino Limongelli

IL PRESIDENTE

Angelo Gabbricci