Viticoltura - Stabilimento vinicolo - Ampliamento dell’impianto vinicolo esistente mediante titolo edilizio non conforme all’art. 23 del D.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi di intervento assoggettato a permesso di costruire - Impianto produttivo oggetto di richiesta di voltura privo di agibilità e recante corpi di fabbrica e impianti non censiti nell’AUA e nella SCA (segnalazione certificata di agibilità) - Principio di proporzionalità degli adempimenti amministrativi in relazione alla dimensione dell'impresa e al settore di attività - Esigenza di tutela degli interessi pubblici senza l'introduzione di maggiori oneri a carico delle imprese.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1009 del 2022, proposto da Cantina Primeluci s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv.ti Giovanni Immordino, Giuseppe Immordino, Francesco Pandolfo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

il Comune di Partinico, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano Callipo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per l’annullamento

«- del provvedimento del Comune di Partinico, prot. n. AOO001 – 0007228/2022, con il quale il Settore pianificazione e sviluppo del territorio ha denegato “l'istanza di voltura dell'AUA presentata dalla Ditta Cantina Primeluci s.r.l.s. con prot. n. 1325 del 05/03/2020, per lo stabilimento vinicolo individuato al foglio di mappa 98, part. 776 sub 6-8-9-10 part. 1253 e al foglio di mappa 99 part. 282” e ha revocato e dichiarato la “decadenza dell'AUA n.15 del 21/04/2017 e tutti i pareri connessi rilasciati alla "Cantina San Domenico Vini s.r.l", per lo stabilimento vinicolo individuato al foglio di mappa 98, particelle n. 972-974”;

- ove necessario e per quanto di ragione, della nota prot. n. 2931 del 3.2.2022, con la quale il Comune di Partinico ha comunicato alla Cantina Primeluci s.r.l.s. l'avvio del procedimento di diniego della richiesta voltura e di revoca dell'originaria AUA n. 15/2017;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale».

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Partinico;

Viste le memorie delle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;

Visti gli atti tutti della causa;

Vista l’ordinanza n. 434/2022;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2023 l’avv. Giovanni Immordino per la parte ricorrente; nessuno presente per il Comune di Partinico;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
 

1.1.- La domanda di annullamento veicolata con il ricorso in epigrafe ha ad oggetto il provvedimento con il quale il settore IV del Comune di Partinico, all’esito del procedimento avviato con l’istanza di voltura dell’autorizzazione unica ambientale (AUA) n. 1325 del 5 marzo 2020, ha, per ragioni connesse a presunti abusi edilizi, rigettato detta istanza e, ad un tempo, ha «revocato» – dichiarandone la «decadenza» – l’AUA n. 15 del 21 aprile 2017 già rilasciata alla San Domenico Vini s.r.l. per lo stabilimento vinicolo ivi meglio specificato.

1.2.- Le ragioni poste a base del provvedimento impugnato sono così compendiate:

- l’estratto cartografico depositato dalla ricorrente, confrontato con la mappa aziendale allegata all’AUA n. 15/2017, presenterebbe sostanziali differenze nell’assetto planimetrico e nella dotazione, (quanto a qualità e tipologia) degli impianti, in mancanza di pregresse correlate comunicazioni e/o istanze finalizzate all’adeguamento della pregressa AUA;

- il capannone identificato alla particella n. 1264 (ex 1254) sarebbe stato realizzato come ampliamento dell’impianto vinicolo esistente mediante titolo edilizio non conforme all’art. 23 d. P.R. n. 380 del 2001, trattandosi di intervento assoggettato a permesso di costruire; detto capannone, ove pur considerato come edificazione autonoma, avrebbe dovuto rispettare i parametri di distanza;

- l’impianto produttivo oggetto di richiesta di voltura sarebbe privo di agibilità e presenterebbe corpi di fabbrica e impianti non censiti nell’AUA e nella SCA (segnalazione certificata di agibilità): dette opere nonostante costituiscano parti integranti della struttura produttiva, sarebbero estranee alle ipotesi progettuali depositate ai fini dell’AUA;

- tutto ciò avrebbe determinato la necessità di una nuova istanza di AUA, risultando la precedente oggetto di non autorizzate variazioni essenziali e sostanziali.

2.- Avverso detto provvedimento la ricorrente ha dedotto due motivi di censura:

1) Violazione di legge (artt. 2 ss. d.P.R. n. 59 del 2013; artt. 128, 129 e 130 d.lgs. n. 152 del 2006; artt. 8 e 9 l. n. 447 del 1995), eccesso di potere sotto diversi profili. Sostiene parte ricorrente che:

- l’originaria AUA n. 15/2017 oggetto di revoca era stata rilasciata dal Comune di Partinico alla San Domenico Vini s.r.l. in sostituzione dei correlati titoli ambientali;

- detto provvedimento avrebbe recepito la determinazione n. 109/2017 dell’«autorità competente», ossia la Città metropolitana di Palermo;

- l’amministrazione avrebbe dovuto seguire, per la revoca, un procedimento analogo a quello per il rilascio dell’AUA, siccome delineato dall’art. 4 d. P.R. n. 59 del 2013;

- la Città metropolitana avrebbe accolto l’istanza di voltura con determinazione n. 59/2020, sicché il Comune avrebbe dovuto necessariamente rilasciare il titolo;

- il provvedimento impugnato non sarebbe stato adottato dal SUAP (sportello unico per le attività produttive) del Comune di Partinico (unità organizzativa asseritamente competente) ma dal settore pianificazione e sviluppo del territorio del medesimo Comune, quest’ultimo privo di potere;

- il Comune avrebbe dovuto investire della questione la Città metropolitana di Palermo, unica «autorità competente» al rilascio e alla revoca dell’AUA, per la successiva istruttoria e determinazione – da parte della medesima Città metropolitana – del contenuto sostanziale del provvedimento definitivo;

- sul piano sostanziale, il procedimento non avrebbe potuto concludersi con la revoca di cui trattasi.

Quanto a quest’ultimo aspetto ha, in estrema sintesi, evidenziato che la revoca sarebbe ammessa solo previa diffida – la cui assenza qui integrerebbe anche la violazione degli obblighi di buona fede della p.a. – e in caso di reiterate violazioni che determinino situazione di pericolo per la salute pubblica e per l'ambiente, violazioni asseritamente mancanti nel caso di specie;

2) Violazione artt. 2 ss. d. P.R. n. 59 del 2013; difetto di motivazione, eccesso di potere sotto diversi profili. Secondo quanto esposto, l’Amministrazione – come si è detto – avrebbe fondato il provvedimento sull’asserita presenza di opere e interventi edilizi abusivi. Più specificamente:

a) un capannone (in tesi, estraneo alle particelle interessate dall’AUA), che, invece, sarebbe stato realizzato in forza di una SCIA (segnalazione certificata di inizio attività) sostitutiva del permesso di costruire (art. 23, d.P.R. n. 380 del 2001), per essere destinato a «deposito di materiali e macchinari per imbottigliare vini»;

b) la «sostituzione e l’aggiunzione di impianti […] che contribuiscono ad aumentare e modificare la produzione di reflui e/o rifiuti da parte dell'attività industriale esistente e tali da rendere l’AUA già rilasciata non riferibile e non adeguata alla realtà produttiva in oggetto».

Ha evidenziato la ricorrente che:

- nessuna differenza «per sviluppo edilizio, organizzazione, attrezzature e infrastrutture recentemente realizzate» sussisterebbe sul rilievo che lo stabilimento vinicolo per cui si è stata chiesta la voltura dell’AUA sarebbe individuato al foglio di mappa n. 98, part. n. 776 sub 6-8-9-10, part. n. 1253 e foglio di mappa n. 99 particella n. 282 (depuratore);

- dall’analisi dei documenti si evincerebbe che l’ultimo lavoro di realizzazione infrastrutture risalirebbe all’anno 2016, quindi antecedentemente alla richiesta dell’AUA da parte della San Domenico Vini s.r.l. avvenuta nel 2017, così come si evincerebbe anche dall’ «allegato g)» citato dal Comune;

- con riferimento alla presunta esistenza di «immobili ed oggetti edilizi non autorizzati», nel foglio n. 98, la particella n. 1253 (terreno), sarebbe stata modificata nella particella n. 1265 (terreno) e nella particella n. 1264, dove è stato realizzato un capannone industriale mediante presentazione di SCIA alternativa al permesso di costruire, ciò che determinerebbe la conformità urbanistico – edilizia dell’edificazione;

- il predetto capannone industriale ricadrebbe nella particella n. 1264, sub 1-2 e non rileverebbe ai fini della voltura della precedente AUA n. 15/2017: esso, infatti, non sarebbe utilizzato dalla Cantina Primeluci s.r.l.s., né ricadrebbe sulle particelle (n. 776-1253-282) oggetto della voltura, così come si evincerebbe anche dall’estratto di mappa prot. n. T334873/2022;

- quanto agli altri presunti abusi edilizi («impianti» e «oggetti edilizi non autorizzati»), questi non sarebbero compiutamente identificati, né oggetto di pregressi accertamenti edilizi; non sarebbe neppure coerente il richiamo alla produzione di rifiuti poiché verrebbe in rilievo unicamente l’autorizzazione allo scarico;

- quanto al capannone destinato a «deposito di materiali e macchinari», secondo l’amministrazione la prova che il capannone sia utilizzato dall’azienda si desumerebbe dalla circostanza che esso sia stato realizzato in aderenza al preesistente impianto industriale e senza il rispetto delle distanze minime ma ciò non proverebbe che esso sia mai stato utilizzato anche soltanto come semplice deposito. Con la conseguenza che: I) esso non contribuirebbe all’aumento e modifica della produzione di rifiuti; II) potrebbe essere regolarizzato stante l’edificabilità sostanziale (non contestata) e il carattere formale della inidoneità del titolo edilizio; III) nessuna istruttoria sarebbe stata posta in essere sugli effetti negativi e significativi sull’ambiente ai sensi dell’art. 2, lett. f) e g) d. P.R. n. 59 del 2013;

- la mera sopravvenuta carenza di agibilità non corrisponderebbe a una modifica «che possa produrre effetti sull'ambiente» o, tanto meno, «effetti negativi e significativi sull'ambiente» secondo il dato normativo di riferimento (d. P.R. n. 59 del 2013).

3.1.- Si è costituito in giudizio il Comune di Partinico il quale con articolata memoria ha – sul piano procedimentale – evidenziato che:

- sarebbe insussistente il presupposto dell’avvenuto accoglimento dell’istanza di voltura da parte della Città metropolitana di Palermo con determinazione dirigenziale n. 329/2020;

- le attività di verifica formale e di legittimità dell’istanza che competono al SUAP, anche ai sensi dal comma 1, dell’art. 4 d.P.R. 59 del 2013, ricomprenderebbero (e presupporrebbero) anche la preliminare verifica della regolarità edilizia ed urbanistica degli stabilimenti, e/o delle porzioni di essi, ai quali si riferisce l’istanza AUA e nei quali hanno luogo le attività produttive stesse: la regolarità edilizia ed urbanistica, la cui verifica competerebbe al Comune, costituirebbe il presupposto per il legittimo esercizio dell’attività e sarebbero necessari nel c.d. procedimento AUA per impedire che possano emergere anomalie e/o incongruenze dopo il rilascio del provvedimento conclusivo;

- il quadro normativo vigente racchiuderebbe, all’interno dell’attività istruttoria, valutativa e decisionale del procedimento AUA, tutti i profili ambientali, ivi compresi quelli edilizi ed urbanistici interconnessi ai primi nell’ambito del medesimo procedimento, così come definito dal d.lgs. 152 del 2006, art. 269, comma 3;

- in assenza di una condizione di regolarità urbanistica ed edilizia dell’opificio industriale, l’AUA non potrebbe essere rilasciata;

- l’istanza di voltura richiederebbe, dal punto di vista logico e giuridico, ed anche ai fini della verifica di regolarità edilizia ed urbanistica, il presupposto dell’identità degli stabilimenti e/o delle loro porzioni, ai quali si riferisce l’istanza di voltura.

3.2.- Quanto ai presunti abusi edilizi il Comune – che pure ha rinviato alla motivazione del provvedimento impugnato – ha ulteriormente rilevato che l’affermazione secondo cui il capannone sarebbe stato realizzato con SCIA alternativa n. 4107 del 2020 non risponderebbe al vero, considerato che detta SCIA sarebbe stata ritirata e sostituita da istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001, presentata da altro soggetto, Immobiliare Sant’Anna, divenuto proprietario del manufatto nel 2022.

3.3.- In rito, il Comune ha eccepito:

a) l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica dello stesso alla Città metropolitana di Palermo;

b) l’inammissibilità del ricorso per carenza (originaria) di interesse, sussistendo, per la ricorrente un interesse per la voltura sicché, una volta acclarata la (asserita) correttezza del diniego, nessuna utilità potrebbe, in tesi, discendere dall’annullamento della revoca della precedente AUA (rilasciata, come si è prima detto, alla San Domenico Vini s.r.l);

c) sotto ulteriori profili, l’inammissibilità del ricorso poiché:

c1) sarebbe intervenuto un provvedimento di sequestro penale – nei confronti della proprietà – che avrebbe privato la società ricorrente di gran parte dei terreni e delle strutture e facenti parte del compendio produttivo interessato dall’AUA di cui trattasi, di cui la ricorrente è oggi affittuaria;

c2) sarebbe intervenuto un sequestro preventivo degli immobili nella disponibilità della Società Immobiliare Sant’Anna s.r.l., fino alla concorrenza di € 717.733,65 per taluni immobili e terreni siti nel Comune di Partinico, tra cui sarebbero ricompresi quelli identificati al foglio 98 particella 776, ad esclusione dei fabbricati contraddistinti al foglio 98, p.lla 776, sub 4 e 11;

c3) altre vicende giudiziarie, asseritamente apprese da notizi di stampa, deporrebbero per la carenza di interesse.

4.- In prossimità dell’udienza, la ricorrente ha depositato memoria.

5.- All’udienza pubblica del 22 febbraio 2023, presente l’avv. G.nni Immordino per la parte ricorrente, il ricorso, su richiesta dello stesso, è stato trattenuto in decisione.

6.- In linea con la regola ormai codificata dall’art. 76, comma 4, c.p.a., che richiama l’art. 276, comma 2, c.p.c., le questioni preliminari devono precedere la trattazione del ricorso nel merito.

7.- Le eccezioni del Comune di Partinico, intese a revocare in dubbio l’ammissibilità del ricorso, devono essere tutte disattese:

a) quanto all’omessa notificazione del ricorso alla Città metropolitana di Palermo essa non era dovuta non risultando detta Amministrazione di area vasta né «pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato» (art. 41 c.p.a.), né controinteressata;

b) la ricorrente, subentrante alla società dante causa, è titolare di un interesse, originario, a contrastare la decisione dell’Amministrazione sotto entrambi i profili, voltura e decadenza dell’AUA;

c) il sequestro penale e il sequestro preventivo non elidono l’effettiva titolarità della posizione di interesse legittimo e la connessa utilità discendente dall’invocato accoglimento della domanda.

L’eccezione – ulteriore – di difetto di interesse in ragione della peculiare situazione soggettiva discendente da vicende asseritamene apprese da organi di stampa è generica e muove da basi del tutto indimostrate.

8.- Nel merito, alla stregua di quanto si dirà, il ricorso deve essere accolto in ragione della assorbente fondatezza del primo motivo.

9.- Il Comune di Partinico è stato chiamato ad una decisione sulla istanza di voltura della autorizzazione unica ambientale già rilasciata alla ditta San Domenico Vini s.r.l., in forza di quanto previsto da singole disposizioni del d. P.R. n. 59 del 2013 recante «Regolamento recante la disciplina dell'autorizzazione unica ambientale e la semplificazione di adempimenti amministrativi in materia ambientale gravanti sulle piccole e medie imprese e sugli impianti non soggetti ad autorizzazione integrata ambientale, a norma dell'articolo 23 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35», e segnatamente ai sensi dell’art. 4.

Come si è già detto, il Comune ha rigettato l’istanza ed ha, ad un tempo, pronunciato la decadenza della precedente AUA, in ragione sostanzialmente della presenza di opere edilizie asseritamente prive di titolo le quali non sarebbero contemplate dalla documentazione a corredo della preesistente autorizzazione unica ambientale.

Le difformità edilizie – a dire del Comune – impedirebbero il rilascio dell’autorizzazione unica ambientale.

10.- Le modalità con le quali il Comune di Partinico è giunto all’adozione del diniego di voltura e alla dichiarazione di decadenza non si sincronizzano con la disciplina che regola il procedimento di cui trattasi, avente una esclusiva finalità di garanzia della tutela ambientale.

11.1.- In primo luogo va detto che con determinazione dirigenziale n. 329 del 2020, inoltrata alla ricorrente in data 11 ottobre 2021, la Città metropolitana di Palermo – a differenza di quanto affermato dalla difesa del Comune di Partinico – ha adottato «il provvedimento di voltura dell’autorizzazione unica ambientale di cui alla determinazione n. 109 del 14 aprile 2017 per l’attività di “stabilimento enologico sulla s.p. n. 39, km 1, contrada S. Anna n. 14 […], già intestata alla San Domenico Vini s.r.l., in favore della ditta “Cantina Primeluci s.r.l.s., in sostituzione dei seguenti titoli: autorizzazione allo scarico dei reflui, ai sensi dell’art. 124 d. lgs. n. 152/2006 […]; comunicazione ai sensi dell’art. 8, comma 4, della l. n. 447 del 1995»”.

11.2.- L’autorizzazione unica ambientale ha sostituito, dunque, i predetti titoli abilitativi.

Ciò evidenziato in fatto, l’art. 4 d. P.R. n. 4 d.P.R. n. 59 del 2013 stabilisce – per quanto qui di stretto interesse – al comma 7 che «Qualora sia necessario acquisire esclusivamente l'autorizzazione unica ambientale ai fini del rilascio, della formazione, del rinnovo o dell'aggiornamento di titoli abilitativi di cui all'articolo 3, commi 1 e 2, del presente regolamento, il SUAP trasmette la relativa documentazione all'autorità competente che, ove previsto, convoca la conferenza di servizi di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. L'autorità competente adotta il provvedimento e lo trasmette immediatamente al SUAP per il rilascio del titolo».

11.3.- Vertendosi nell’ambito di tale ipotesi il Comune avrebbe dovuto – astrattamente – rilasciare il titolo in ragione del contenuto del provvedimento soprarichiamato, adottato dalla Città metropolitana.

11.4.- Nel caso di specie, invece, il Comune ha deviato da siffatto schema procedimentale. Infatti ilò Comune:

a) sotto un primo profilo, ha rilevato la sussistenza di opere edilizie che, secondo la propria prospettazione, non sarebbero munite di titolo, ma detta affermazione non è suffragata dalla preesistenza di provvedimenti – in ipotesi, dovuti – ex art. 31 d. P.R.- n. 380 del 2001 o equivalenti (es. dichiarazione di inefficacia SCIA);

b) sotto un secondo profilo, nessun provvedimento, anche di natura dichiarativa, risulta aver adottato circa l’efficacia o meno della segnalazione certificata di inizio attività pure presentata;

c) sotto altro ulteriore aspetto, ha fatto riferimento ad un preavviso di rigetto sulla istanza di accertamento di conformità presentata dalla Immobiliare S. Anna rivelatosi poi privo di consistenza, avuto riguardo all’esito non favorevole del giudizio, sopravvenuto, sul conseguente diniego ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001, oggetto di annullamento statuito con sentenza di questo Tribunale n. 533 del 2023;

d) sotto un quarto profilo, il carattere abusivo delle le opere edilizie avrebbe potuto, in ipotesi, spiegare una sua – astratta e potenziale – rilevanza ai fini del rilascio del titolo ambientale soltanto ove il Comune avesse correttamente introdotto tali aspetti nel procediment,o sottoponendoli all’autorità competente-Città metropolitana ai fini della necessaria valutazione, previa conferenza di servizi.

11.5.- Deve essere, sul punto, ricordato che in tema di autorizzazione unica ambientale, se vero che «le valutazioni di ordine ambientale non possono rimanere avulse da quelle di ordine urbanistico-edilizio, stante la loro interconnessione reciproca, e stante l’espressa previsione, da parte dell’art. 269, c. 3, del d.lgs. n. 152/2006», tuttavia, esse «non possono non restare internalizzate nel perimetro istruttorio, valutativo e decisionale proprio della conferenza di servizi, ossia del modulo procedimentale cui concorrono le amministrazioni competenti per i singoli settori rilevanti; di tanto costituisce conferma, in positivo, il tenore del citato art. 269, c. 3, il quale prevede espressamente che l’“esame degli interessi coinvolti … nei procedimenti svolti dal Comune ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380” debba avvenire nel corso della conferenza di servizi; così come costituisce conferma, in negativo, il tenore dell’art. 4, comma 7, del d.p.r. n. 59/2013, ai sensi quale, alla stregua delle risultanze della conferenza di servizi, l’autorità competente “adotta il provvedimento e lo trasmette immediatamente al SUAP per il rilascio del titolo”» (T.a.r. per la Campania, sez. st. Salerno, sez. II, n. 1254 del 2018).

11.6.- D’altronde, una condotta procedimentale quale quella seguita dal Comune di Partinico è violativa anche del canone di buona fede e del divieto di aggravamento degli oneri amministrativi a carico degli operatori economici: il privato deve ab origine conoscere quale è la tipologia di potere esercitato, presidiato dai principi di legalità, tipicità e nominatività. Nel caso di specie il Comune ha inserito (con modalità già, di per sé fonte, di illegittimità), nel procedimento ambientale, elementi di tipo urbanistico-edilizio senza agganciarli – attraverso il previo esame della conferenza di servizi e dell’autorità competente – a specifici e potenziali effetti negativi e significativi sull'ambiente.

11.7.- Il d.P.R. n. 59 del 2013 ha istituito un procedimento «improntato al principio di proporzionalità degli adempimenti amministrativi in relazione alla dimensione dell'impresa e al settore di attività, nonché all'esigenza di tutela degli interessi pubblici» senza «l'introduzione di maggiori oneri a carico delle imprese» (art. 23 d.l. n. 5 del 2012, conv. con l. n. 35 del 2012), individuando quale «modifica sostanziale di un impianto» (art. 2, comma 1, lett. g d. P.R. n. 59 del 3013) «ogni modifica considerata sostanziale ai sensi delle normative di settore che disciplinano gli atti di comunicazione, notifica e autorizzazione in materia ambientale compresi nell'autorizzazione unica ambientale in quanto possa produrre effetti negativi e significativi sull'ambiente».

12.- Il ricorso va, quindi, accolto, in ragione della fondatezza della prima censura del primo motivo, salvi gli ulteriori provvedimenti.

13.- Il complessivo assetto della vicenda e la parziale novità delle questioni consentono la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Federica Cabrini, Presidente

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

Calogero Commandatore, Primo Referendario