Settore vinicolo - Proposta di disciplinare al fine di ottenere il riconoscimento della DOCG presentata su iniziativa dei produttori della sottozona Casauria della denominazione Montepulciano d’Abruzzo DOC - Esame da parte della Commissione Tecnico Normativa del Comitato Nazionale Vini che ha sollevato perplessità sulla proposta di disciplinare e sulla documentazione presentata - Criticità in ordine ai requisiti per l’ottenimento della DOCG, in particolore in ordine all’obbligo di dimostrazione del “particolare pregio, per le caratteristiche qualitative intrinseche e per la rinomanza commerciale acquisita”, di cui al co. 1, art. 33 della L. n. 238/2016 - Deposito di istanza congiunta di accesso agli atti ex L. n. 241/1990 e accesso civico semplice e/o generalizzato ex D.Lgs. n. 33/2013 e D.Lgs. n. 97/2016.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 11432 del 2022, proposto da
ASSOCIAZIONE CASAURIA D.O.C.G., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Coccioli e Mario Coccioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro
 

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI FORESTALI, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti
 

Consorzio di Tutela della Denominazione di Origine Controllata e Garantita Docg “Terre Tollesi o Tullum”, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento
 

del silenzio rigetto serbato dall'Amministrazione resistente nel procedimento avviato con l'istanza dell'11/07/2022 (come integrata il 13/07/2022) ex artt. 22 e ss., l. 241/1990 ed ex artt. 5 e ss., d.lgs. 33/2013;

e per l’accertamento
 

del diritto della ricorrente ad accedere, mediante visione ed estrazione di copia, a tutta la documentazione richiesta con l'istanza ex l. 241/1990 e d.lgs.33/2013 dell'11 luglio 2022, come integrata in data 13 luglio 2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2022 il dott. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
 

1.1. Con ricorso notificato il 28 settembre 2022 e depositato il successivo 6 ottobre l’Associazione ricorrente ha premesso che - su iniziativa dei produttori della sottozona Casauria della denominazione Montepulciano d’Abruzzo DOC -, presentava in data 28 dicembre 2020, al Ministero resistente, proposta di disciplinare al fine di ottenere il riconoscimento della DOCG, in ossequio alla normativa vigente pro-tempore (procedura nazionale ai sensi d.m. 7 novembre 2012 e l. n. 238/2016) e che l’analisi di tale domanda veniva inserita all’ordine del giorno del 9 luglio 2021 della riunione della Commissione Tecnico Normativa del Comitato Nazionale Vini (organo in seno al Ministero resistente)

In data 19 luglio 2021 veniva esaminata la richiesta dalla Commissione che, tuttavia, sollevando perplessità sulla proposta di disciplinare e sulla documentazione presentata, in data 6 agosto 2021 invitava l’Associazione a fornire ulteriore materiale integrativo a supporto della propria istanza originaria.

In data 28 ottobre 2021, pertanto, l’Associazione, per tramite della Regione Abruzzo – Dipartimento Agricoltura – DPD 019 Servizio Promozione delle Filiere e Biodiversità, inoltrava al Ministero quanto richiesto dalla Commissione.

Riferisce poi che seguiva un lungo silenzio ed inerzia della Commissione finché il Presidente di Casauria sarebbe venuto occasionalmente a conoscenza che il 2 e 3 marzo 2022 si sarebbe riunito il Comitato Nazionale Vini al fine di approvare le modifiche di altri disciplinari di produzione già presentati al Ministero, sicché formulava richiesta a seguito della quale veniva inserita all’ordine del giorno delle predette riunioni anche l’analisi ed approvazione del disciplinare di produzione di Casauria DOCG. Tuttavia in data 3 marzo 2022 la discussione sulla richiesta della ricorrente veniva nuovamente rinviata, senza fornire ufficiale spiegazione sulle reali motivazioni.

Infine il 7 aprile 2022 la Commissione Tecnico Normativa rilevava alcune criticità in ordine ai requisiti per l’ottenimento della DOCG e, ancora una volta, rinviava informalmente il proprio giudizio a data da destinarsi.

Tutto ciò premesso, l’Associazione ricorrente espone ancora che:

- nelle more della conclusione del procedimento, “stante la perdurante inerzia e la disparità di trattamento riservata a Casauria dal Ministero resistente nell’esaminare le richieste di ottenimento DOCG”, per il tramite dei propri avvocati inoltrava in data 4 maggio 2022 richiesta di prosecuzione dell’iter di riconoscimento DOCG a proprio favore nonché chiedeva la trasmissione di verbali, fonoregistrazioni e ogni altro documento/atto riguardante le suindicate riunioni, avvenute in data 2-3 marzo 2022 e 7 aprile 2022;

- che non ottenendo risposta a tale missiva, in data 16 giugno 2022 i propri legali inoltravano al Ministero ed ai suoi organi tecnici un ulteriore sollecito, ponendo ulteriormente l’accento sulla suindicata disparità di trattamento; più precisamente, stante anche l’emergenza epidemiologica presente ad inizio anno ed in ossequio al d.m. del 7 novembre 2012, veniva richiesto al Ministero di adottare per Casauria il medesimo iter intrapreso per analoghe richieste di ottenimento DOCG, che, a parità di condizioni fattuali e giuridiche, erano state licenziate positivamente facendo persino ricorso ad un iter “abbreviato”;

- che il Ministero, pur ignorando tale ultima missiva, solo in data 28 giugno 2022 riscontrava unicamente la lettera del 4 maggio 2022, significando all’istante che, qualora avesse voluto accedere ai documenti ivi indicati, avrebbe dovuto inoltrare istanza di accesso agli atti ex l. n. 241/1990; nel medesimo riscontro, altresì, notiziava i legali che avrebbe presto inoltrato all’Associazione Casauria le osservazioni e richieste di integrazione inerenti alla richiesta di ottenimento DOCG, in conformità a quanto deciso e deliberato nella riunione del 7 aprile 2022;

- in data 30 giugno 2022, pertanto, il Ministero resistente inoltrava a Casauria “un inspiegabilmente prolisso ed analitico elenco di ulteriori dati e documentazioni da produrre ai fini del riconoscimento DOCG, a tutta evidenza eccessivo ai fini del decidersi sulla richiesta avanzata dall’Associazione”.

- che in data 9 luglio 2022 l’Associazione manifestava le proprie perplessità in ordine a quanto richiesto dal Ministero, affermando che suscitava stupore la gravosità delle richieste avanzate in ordine all’obbligo di dimostrazione del “particolare pregio, per le caratteristiche qualitative intrinseche e per la rinomanza commerciale acquisita”, di cui al co. 1, art. 33 della l. n. 238/2016, anche perché -a parità di situazioni giuridico-fattuali, pregio e rinomanza commerciale-, altri soggetti avrebbero agevolmente ottenuto il passaggio da DOC a DOCG, senza dover dimostrare la sussistenza di certi gravosi dati e statistiche poiché ictu oculi non presenti né riscontrabili in taluni territori, stante anche la loro esiguità di coltivazioni e dimensioni.

Infine l’Associazione ricorrente espone che -non avendo ricevuto alcunché in ordine a quanto prodotto e/o deliberato nelle riunioni del 3 marzo e 7 aprile 2022 e volendo prendere visione della documentazione inoltrata da altri soggetti le cui domande (analoghe a quelle della ricorrente) sarebbero state licenziate positivamente in ossequio ai medesimi requisiti dimensionali richiesti a Casauria-, inoltrava, in data 11 luglio 2022 istanza congiunta di accesso agli atti ex l. n. 241/1990 e accesso civico semplice e/o generalizzato ex d.lgs. n. 33/2013 e d.lgs. n. 97/2016.

Poiché tale istanza non veniva esitata dal Ministero nei termini di legge (30 giorni) si sarebbe pacificamente formato il silenzio-diniego di cui agli artt. 25, co. 4, n. l. 241/1990 e/o il silenzio-inadempimento di cui all’art. 5, co. 7, d.lgs. n. 33/2013.

1.2. Il gravame è affidato a due motivi di ricorso così rubricati:

I) Sul comportamento della PA resistente e sulla legittimità delle richieste dell’Associazione Casauria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss., l. 241/1990 e artt. 2 e ss. d.lgs. 33/2013. Eccesso di potere: sviamento, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.

II) Sul diritto di accesso documentale ex artt. 22 e ss. l. 241/1990 e di accesso civico ex artt. 5 e ss. d.lgs. 33/2013. Eccesso di potere: sviamento, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Omessa applicazione artt. 22 e ss., l. 241/1990 e artt. 5 e ss. d.lgs. 33/2013.

1.3. Si è costituito il Ministero resistente depositando memoria di costituzione con la quale ha chiesto dichiararsi il ricorso inammissibile e comunque rigettarlo in quanto infondato in fatto e in diritto.

1.4. Il Consorzio di tutela della denominazione di origine controllata e garantita DOCG “Terre Tollesi o Tullum” non si è costituito in giudizio.

1.5. In vista dell’udienza camerale la ricorrente ha depositato una memoria di replica.

1.6. All’udienza camerale del 2 dicembre 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Prima di esaminare il merito del ricorso appare opportuno meglio precisare le seguenti circostanze di fatto.

2.1. Come già riportato in narrativa, il 7 aprile 2022, valutata la richiesta di riconoscimento della DOCG Casauria e la documentazione integrativa trasmessa dalla Regione, la Commissione richiedeva di acquisire i seguenti ulteriori elementi e dati:

“- il posizionamento di prezzo, anche in forma di dato aggregato, del prodotto ed i canali di vendita sui mercati riferiti ad un lasso di tempo congruo di almeno 4 o 5 anni. Ciò al fine di evidenziare un trend della denominazione “Casauria”, così da permettere una più attenta valutazione della domanda;

- sapere se i vini con la denominazione “Casauria” hanno partecipato a Concorsi enologici, sia nazionali che internazionali, patrocinati dall’OIV, ed i punteggi acquisiti nelle selezioni concorsuali;

- pubblicazione sulle guide del vino nazionali e internazionali maggiormente qualificate e valutazioni ricevute;

- pubblicazioni su riviste di settore nazionale e internazionale, anche di ambito tecnico-scientifico;

- presenza del vino all’interno del canale HORECA nazionale e internazionale;

- valore percentuale di vino esportato sul totale di vino prodotto e certificato e Paesi di destinazione;

- presenza del prodotto all’interno delle enoteche di almeno tre grandi città italiane (Milano, Roma, Napoli) e analisi del valore e notorietà riconosciuto al prodotto riportante il nome della sottozona”.

2.2. Con note del 4 maggio 2022 e del 16 giugno 2022 l’Associazione ricorrente, per il tramite del proprio legale, contestava le richieste del Ministero e richiedeva la prosecuzione dell’iter relativo al riconoscimento come DOCG “Casauria”, nonché la trasmissione di verbali, fonoregistrazioni e ogni altro documento/atto riguardante le riunioni del 2 e 3 marzo 2022 e del 7 aprile 2022.

In particolare con l’istanza di accesso la ricorrente ha chiesto:

“- con riferimento alla riunione del 03/03/2022, valutazioni e/o decisioni espresse dal Comitato Nazionale Vini, organo in seno al Ministero delle Politiche Agricole, con i relativi verbali e registrazioni sonore e/o fonografiche e/o video per quanto discusso e/o deliberato riguardo l’Associazione Casauria;

- con riferimento alla riunione del 07/04/2022, anche per quanto discusso e/o deliberato riguardo l’Associazione Casauria, valutazioni, decisioni e/o pareri espressi dalla Commissione Tecnico Normativa quale organo consultivo del Comitato Nazionale Vini, con le relative registrazioni sonore e/o video ed il relativo verbale che, allo stato, non risulta essere né́ predisposto né́ tantomeno pervenuto all’istante;

- ogni altro atto, documento, decisione adottati dai predetti Organi in al procedimento in oggetto e col medesimo connessi;

- la documentazione inoltrata da altri soggetti in analoghi procedimenti per l’ottenimento della DOCG, già̀ licenziati positivamente a parità̀ di situazioni giuridico-fattuali in raffronto con l’Associazione Casauria. Più̀ nello specifico, ci si riferisce alle accolte richieste di ottenimento DOCG inoltrate da “Canelli”, “Tullum” e “Alfieri” e alla relativa documentazione da loro inoltrata ai sensi dell’art. 33, l. n° 238/2016 e dell’art. 4, D.M. del 7/11/2012 (…). Si integra tale domanda con l’ulteriore specificazione dei soggetti di cui sopra: “Colli Euganei Fior d’Arancio DOCG” (segue l’indicazione nominativa di altri produttori di vino - ndr).

3. Tutto ciò premesso, il ricorso è inammissibile per le ragioni di seguito esposte.

3.1. Sotto un primo profilo deve infatti rilevarsi che il Ministero, con nota prot. n.349299 dell’8 agosto 2022 - quindi prima della notificazione del ricorso (avvenuta il 28 settembre 2022) - ha dato seguito alla richiesta di accesso fornendo la seguente documentazione: “stralcio del Verbale della riunione del Comitato Nazionale Vini DOP e IGP del 3 marzo 2022; - stralcio del Verbale della riunione della Commissione tecnico-normativa del Comitato Nazionale Vini DOP e IGP del 7 aprile 2022”.

Con la conseguenza che relativamente a detti documenti il ricorso si appalesa inammissibile per originaria carenza di interesse.

3.2. Sotto altro profilo, con la medesima nota prot. n.349299 dell’8 agosto 2022, l’amministrazione ha informato parte ricorrente che, con riferimento alle istanze di n.18 passaggi di vini a DOCG, “i suddetti dati sono tutti pubblici e riscontrabili sulla piattaforma comunitaria “E Bacchus” attualmente denominata e-Ambrosia”.

Deve pertanto rilevarsi che a fronte della possibilità di parte ricorrente di acquisire autonomamente i dati dalla stessa richiesti, non può ritenersi che il Ministero abbia disatteso la richiesta di accesso.

Tuttavia parte ricorrente ha replicato sul punto sostenendo che sul portale e-Ambrosia, anche dal link indicato dal Ministero nella propria memoria, le informazioni ottenibili sarebbero del tutto generiche e molto risalenti nel tempo.

Orbene, in disparte ogni questione in ordine all’aggiornamento dei dati e delle informazioni visionabili sulla predetta piattaforma, il Collegio rileva che la predisposizione di tutta la documentazione relativa a ciascuna delle 18 istanze, e concernente gli atti endoprocedimentali, le relazioni storiche, le relazioni socio-economiche, la cartografia, i pareri delle Regioni competenti per territorio, le modifiche apportate ai documenti citati, i verbali della Commissione e del Comitato, le delibere assembleari, gli eventuali atti costitutivi e statuti, comporterebbe un pregiudizio serio ed immediato al buon funzionamento dell’amministrazione, non controbilanciato da un interesse della ricorrente meritevole di tutela in ordine all’accesso a tali atti.

Va al riguardo osservato che, in via di principio, la giurisprudenza ha affermato, che il diritto di accesso non può essere escluso per il fatto che il procedimento non si è ancora concluso o i documenti non risultano ancora recepiti in atti aventi rilevanza esterna: se infatti l’art. 22 della legge n. 241 del 1990 dà espressamente atto dell’accessibilità a “tutti i documenti amministrativi” il precedente art. 10 garantisce l’accesso come strumento essenziale per la partecipazione degli interessati al procedimento, anche prima, dunque, della sua conclusione.

Tuttavia nel caso in esame la domanda di accesso risulta inammissibile per le seguenti ragioni.

Una prima ragione va ravvisata nella semplice considerazione che gli atti di cui è richiesto l’accesso non riguardano il procedimento in cui è coinvolta la ricorrente, ma sono invece relativi a procedimenti analoghi per l’oggetto, ma del tutto autonomi e indipendenti rispetto al primo; così da non giustificare un interesse concreto ed attuale della ricorrente alla loro ostensione se non per finalità manifestamente esplorative volte a verificare la (soltanto eventuale) sussistenza degli asseriti profili di disparità di trattamento lamentati dalla ricorrente.

Una seconda ragione va ravvisata nella considerazione che il diritto di accesso deve essere pur sempre contemperato con le finalità perseguite dall’istante secondo le circostanze del caso concreto, ed avuto riguardo ai principi informatori dello stesso.

Nel caso in esame il tenore delle doglianze esposte in ricorso a fondamento della domanda di accesso e il tenore della corrispondenza depositata in giudizio, palesano una finalità che si pone al di fuori della portata della norma di cui al citato art. 22, e cioè quella di esercitare un controllo preventivo sull'attività della P.A. durante l’iter procedimentale finalizzato ad adottare un determinato atto di interesse della ricorrente.

La ricorrente, infatti, con nota del 9 luglio 2022 manifestava le proprie perplessità in ordine alla necessità della documentazione integrativa richiestale dal Ministero e lamentava che suscitava “stupore la gravosità delle richieste” avanzate in ordine all’obbligo di dimostrazione del “particolare pregio, per le caratteristiche qualitative intrinseche e per la rinomanza commerciale acquisita”, di cui al co. 1, art. 33 della l. n. 238/2016.

In ricorso poi afferma che l’Amministrazione avrebbe richiesto “un inspiegabilmente prolisso ed analitico elenco di ulteriori dati e documentazioni da produrre ai fini del riconoscimento DOCG, a tutta evidenza eccessivo ai fini del decidersi sulla richiesta avanzata dall’Associazione”.

Orbene ammettere, in tal caso, il diritto di accesso equivarrebbe ad introdurre una inammissibile azione in realtà finalizzata a compulsare l’attività dell’Amministrazione non soltanto nel quando in ordine all’adozione del provvedimento amministrativo finale che la ricorrente assume tardare ingiustificatamente (e per il quale l’ordinamento ha invece previsto il diverso rito sul silenzio), ma anche in ordine alle modalità stesse di svolgimento del procedimento e, in definitiva, nel processo di formazione della volontà dell’amministrazione, che allo stato non si è ancora espressa sull’istanza della ricorrente; essendo in sostanza l’accesso funzionale a sorreggere e ad alimentare la “contestazione preventiva” in ordine a quali dati e documenti ad avviso dell’istante l’Amministrazione sarebbe legittimata a richiederle e quali no, sull’assunto di una soltanto ipotetica disparità di trattamento rispetto ad altri richiedenti che hanno ottenuto un provvedimento favorevole.

Ciò risulta ancor più evidente con riferimento alla posizione di interesse qualificato per come dichiarato dalla stessa ricorrente, la quale in ricorso testualmente afferma: “Per tali ragioni, non può che ritenersi sussistente e meritevole di tutela l’interesse qualificato dell’Associazione a pretendere il clare loqui dalla PA resistente, anche vista la necessità di verificare la congruità delle richieste avanzatele in data 30/06/2022: tale verifica è infatti unicamente possibile mediante un raffronto, a parità di situazioni giuridico-fattuali, con quanto richiesto dal Ministero a Casauria e quanto richiesto ad altri soggetti (e da questi prodotto), in ordine al riconoscimento DOCG”.

E tuttavia deve osservarsi che la “congruità delle richieste istruttorie avanzate dall’Amministrazione” - che invero sembrano del tutto plausibili e coerenti con la finalità del procedimento - potrà eventualmente (e soltanto) rilevare in sede di impugnazione del provvedimento che concluderà il procedimento, dovendosi invece ritenere inammissibile una preventiva “verifica” delle richieste istruttorie dell’amministrazione o, in altre parole, un monitoraggio in tempo reale dell’operato dell’amministrazione durante lo svolgimento del procedimento che riguarda proprio la ricorrente.

3.3. Infine, in merito alla istanza di acquisizione delle registrazioni sonore e video delle riunioni del 3 marzo e del 7 aprile 2022, l’Amministrazione ha opposto che “le stesse non possono essere rese pubbliche in assenza di espressa autorizzazione scritta da parte di tutti i componenti del Comitato Nazionale Vini DOP e 15 IGP nonché dei rappresentanti della Regione Abruzzo, partecipanti alle citate riunioni”.

La domanda di accesso risulta inammissibile nella misura in cui chiede di acquisire non atti, ma bensì registrazioni sonore o video che contengono manifestazioni di giudizio di organi consultivi che allo stato non sono stati ancora recepiti in alcun provvedimento definitivo, palesando così un intento ispettivo non meritevole di tutela dall’ordinamento; tanto più dovendosi rilevare la superfluità di detta acquisizione, dal momento che l’Amministrazione ha fornito lo stralcio del Verbale della riunione del Comitato Nazionale Vini DOP e IGP del 3 marzo 2022 e lo stralcio del Verbale della riunione della Commissione tecnico-normativa del Comitato Nazionale Vini DOP e IGP del 7 aprile 2022, in cui l’operato di detti organi consultivi è riassuntivamente riportato.

4. Quanto, infine, alla formulazione della medesima domanda di accesso proposta alternativamente dalla ricorrente ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013, in materia di accesso civico, il Collegio rileva – aderendo a un consolidato orientamento giurisprudenziale – che il ricorso ex art. 116 cod. proc. amm. è inammissibile, non essendo ipotizzabili, al pari dell'accesso documentale di cui alla legge n. 241 del 1990, provvedimenti di silenzio rigetto.

Infatti dinanzi al silenzio serbato dall'amministrazione l'interessato può coltivare due strade:

a) attivare la speciale tutela amministrativa davanti al responsabile prevenzione, corruzione e trasparenza (proprio al fine di ottenere un provvedimento espresso);

b) esperire i rimedi giurisdizionali di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a. onde far accertare l'illegittimità del silenzio e dunque per ottenere una condanna al rilascio di un provvedimento espresso (T.A.R. Lazio, Sez. I, 22 luglio 2022, n.693; TAR Toscana, Sez. II, 24 ottobre 2019, n. 1421; TAR Lazio, Roma, Sez. III, 27 agosto 2019, n. 10620 e sez. II, 2 luglio 2018, n. 7326).

Non avendo la parte ricorrente attivato alcuna delle due procedure sopra descritte onde ottenere un provvedimento espresso, il ricorso deve essere dichiarato in parte qua inammissibile in quanto proposto avverso un silenzio che, per le ragioni sopra esposte, non può essere qualificato alla stregua di tacito rigetto.

5. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi, il ricorso è inammissibile.

6. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida nella misura di € 1.000,00 (mille/00) in favore del Ministero resistente, oltre oneri e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Spagnoletti, Presidente

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

Ida Tascone, Referendario