Settore vinicolo - Agevolazioni - Modalità di accesso ai contributi comunitari stanziati per la promozione dei vini dell'Unione Europea nei Paesi terzi al fine di migliorarne la competitività - Presentazione dei progetti per la campagna 2020/2021 - Cause di esclusione - Limitazione dell’accesso alla misura per ciascun soggetto proponente ad un solo progetto per ciascuna singola campagna di promozione - Salvaguardia del principio della massima partecipazione degli operatori del mercato vitivinicolo alle misure di promozione al fine di garantire che il maggior numero di operatori possa beneficiare del sostegno e che le operazioni di informazione e di promozione siano il più diversificate possibile - Esigenza di eliminare abusi di posizioni da parte di imprese produttrici di vini che possono accedere a maggiori contributi in raggruppamenti o consorzi o associazioni diverse, non permettendo ad altri produttori di ottenere sostegni per le campagne promozionali dei loro prodotti.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 2624 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da Confagri Promotion Società Consortile a responsabilità limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Giuseppe Lucchesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro
 

Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, in persona del Ministro in carica;
Agea - Agenzia per le erogazioni in agricoltura, in persona del Presidente pro tempore;
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Costituenda A.T.I. Società Mandataria Bertani Domains ‐ Val di Suga ‐ Tenuta Trerose ‐ San Leonino ‐ Puiatti Vigneti, in persona del legale rappresentante pro tempore;
Costituenda A.T.I. Società Mandataria Castello del Poggio S.A.R.L. in persona del legale rappresentante pro tempore;
Costituenda A.T.I. Società Mandataria Casa Vinicola Zonin S.p.A. in persona del legale rappresentante pro tempore;
Costituenda A.T.I. Società Mandataria Allegrini società Agricola Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore;
Do. Promotion Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore;
Costituenda A.T.I. Società Mandataria Santa Margherita S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore;
Consorzio Magellano, in persona del legale rappresentante pro tempore;
Costituenda A.T.I. Società Mandataria Istituto del Vino Italiano di Qualità Grandi Marchi s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore;
nessuna delle quali costituite in giudizio;
Consorzio Tuscany & Co., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Sebastiana Dore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
Società Farnese Vini S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sandro Amorosino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota ministeriale - PQAI 05 - prot. uscita n.0050832 del 02 febbraio 2021 notificata in pari data, con la quale il Ministero ha comunicato alla ricorrente la definitiva esclusione del progetto dalla stessa presentato;

- della nota ministeriale - PQAI 05 - prot. uscita n.0040276 del 27 gennaio 2021 con la quale il Ministero ha approvato la graduatoria provvisoria dei progetti ammissibili a contributo e finanziabili per l'annualità 2020/2021;

- della nota ministeriale - PQAI 05 - prot. uscita n.0017484 del 14 gennaio 2021 con la quale il Ministero ha comunicato alla ricorrente, ai sensi dell'art. 10 bis L. n. 241/1990 la possibile sussistenza di motivi ostativi all'accoglimento della domanda;

- del verbale del c.d. “seggio di gara” del 16 dicembre 2020, trasmesso al Ministero in data 11 gennaio 2021 nonché dei “Verbali del Comitato di valutazione” trasmessi il 26 gennaio 2021 protocollati in ingresso in pari data al n. 37467 contenenti, tra l'altro, la graduatoria dei progetti di promozione nazionali ritenuti ammissibili non conosciuti né comunicati alla ricorrente;

- del disposto di cui agli articoli 5 e 9, comma 1, lett. d) del decreto ministeriale 4 aprile 2019, n. 3893;

- di ogni altro atto a qualsiasi titolo presupposto, connesso e conseguente anche se non conosciuto;

- nonché per la disapplicazione dell'art. 5 comma 2 del d.m. n. 3893/2019 previa remissione alla Corte di Giustizia UE per illegittimità e contrarietà ai principi di cui al Regolamento Delegato (UE) n. 2016/1149 che integra il Regolamento (UE) n. 1308/2013 concernente i programmi nazionali di sostegno al settore vitivinicolo e del Regolamento di Esecuzione (UE) n. 2016/1150 e di quanto disposto dal punto 3.1.2. delle Linee Guida della Commissione Europea del 16 dicembre 2016 che fissa i principi e le modalità di accesso al finanziamento di che trattasi e del Programma Nazionale di Sostegno anno 2019 / 2023, notificato alla Commissione Europea in data 1 giugno 2019;

b) per quanto riguarda i motivi aggiunti

- della nota ministeriale - PQAI 05 - prot. uscita n.0130711 del 18 marzo 2021, con la quale il Ministero ha approvato la graduatoria definitiva dei progetti ammissibili a contributo e finanziabili per l'annualità 2020/2021.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste e di Agea - Agenzia per le erogazioni in agricoltura, nonché del Consorzio Tuscany & Co e della Società Farnese Vini S.r.l.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2022 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

 

Con decreto n. 3893 del 4 aprile 2019, il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste ha regolamentato le modalità di accesso ai contributi comunitari stanziati per la “promozione” dei vini dell'Unione Europea "nei Paesi terzi al fine di migliorarne la competitività" di cui all’art. 45 del Regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013.

Con decreto del direttore generale del dipartimento delle politiche competitive, della qualità agroalimentare, della pesca e dell’ippica è stato pubblicato l’Invito alla presentazione dei progetti per la campagna 2020/2021 contenente le modalità operative poste in attuazione del decreto ministeriale sopracitato.

In particolare, l’articolo 5, dal titolo “Tipologie di progetti”, al 2° comma, dispone che “i soggetti proponenti di cui all'art. 3, comma 1, possono presentare o partecipare ad un solo progetto per ciascuna delle tipologie di progetti di cui al precedente comma 1 lett. a), b) e c)”.

L'articolo 9 dal titolo “cause di esclusione”, alla lettera h, dispone che sono esclusi i soggetti proponenti “che presentano, nell’ambito dell’esercizio finanziario comunitario di pertinenza, per la misura promozione dell'OCM vino, più di un progetto per lo stesso Paese o mercato del Paese terzo. Tale previsione è valida anche in caso di progetti pluriennali in corso”.

Il medesimo articolo, al 2° comma, prescrive che “i soggetti proponenti di cui all'art.3, comma 1, lett. a), b), c), d), h), i), e j), sono esclusi qualora al loro interno anche un solo soggetto partecipante al progetto di promozione si trovi nelle condizioni di cui alle lett. f) ed h).”

Tali cause di esclusione vengono confermate anche nelle clausole contenute nell’invito alla presentazione dei relativi progetti.

In data 30 novembre 2020 la Confagri Promotion Società Consortile a responsabilità limitata (di seguito, per brevità, Confagri) ha presentato al Ministero il progetto nazionale denominato “Top Italian Wines 2021” ai sensi dell’art. 45 paragrafo, 1 lettera b) e paragrafi 2 e 3 del Regolamento (Ue) n. 1308 / 2013 recante norme per il sostegno alle misure di promozione e informazione dei vini dell’Unione nei Paesi terzi (Aree extra Ue) al fine di migliorare la competitività delle proprie produzioni vinicole.

Dall’esame della documentazione prodotta è emerso che alcune aziende vitivinicole partecipanti con la Confagri, in particolare la Davide Campari Milano N.V. e la Tenuta Sette Ponti Società Agricola S.r.l., hanno partecipato anche alla domanda di contributo presentata dalla costituenda A.T.I. con la società Farnese Vini mandataria e che la Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana, Davide Campari Milano, Gruppo Italiano Vini e La Fortezza soc. agr. S.r.l., hanno partecipato anche alla domanda di contributo presentata dalla società consortile CONFAGRI WINE PROMOTION S.C.A.R.L.

Per tali ragioni, sulla base della normativa sopracitata, la Commissione ha rilevato la violazione dell’articolo 5, comma 2, del d.m. 4 aprile 2019, n. 3893 - secondo il quale “i soggetti proponenti, di cui all’art. 3, comma 1, possono presentare o partecipare ad un solo progetto per ciascuna delle tipologie di progetti di cui al precedente comma 1 lett. a), b ) e c)”- con la conseguente esclusione dei medesimi, una volta preso atto che i soggetti suindicati avevano partecipato a più di un progetto di promozione nazionale, in aperta violazione delle previsioni ministeriali contenute anche nella lex specialis dell’invito.

Con provvedimento della direzione generale, adottato in data 2 febbraio 2021, prot. n.0050836, il consorzio ricorrente è risultato definitivamente escluso dalla procedura di finanziamento dei progetti di promozione dei vini italiani nei Paesi extra UE – campagna 2020-2021.

Con l’odierno ricorso la Confagri impugna tali atti, chiedendone l’annullamento unitamente al d.m. n. 3893 del 2019 (art.5), nonché con successivo atto di motivi aggiunti censura la nota ministeriale PQAI 05 - prot. uscita n.0130711 del 18 marzo 2021, con la quale il Ministero ha approvato la graduatoria definitiva dei progetti ammissibili a contributo.

Il gravame risulta affidato ai seguenti motivi di ricorso, estesi anche all’ulteriore provvedimento impugnato con atto per motivi aggiunti:

I - Disapplicazione dell’art. 5 comma 2 del d.m. n. 3893 / 2019 per sua illegittimità, inefficacia e nullità per contrasto ai principi di cui al Regolamento Delegato (UE) n. 2016/1149 della Commissione del 15 aprile 2016 che integra il Regolamento (UE) n. 1308/2013 concernente i programmi nazionali di sostegno al settore vitivinicolo e del Regolamento di Esecuzione (UE) n. 2016/1150 della Commissione del 15 aprile 2016 recante modalità di applicazione del Reg. (Ue) n. 1308/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio - Violazione e falsa applicazione del disposto di cui al punto 3.1.2. delle Linee Guida della Commissione Europea del 16 dicembre 2016 che fissano i principi e le modalità di accesso al finanziamento. Eccesso di potere per contrarietà al Piano Nazionale Sostegno Vino. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti amministrativi. Eccesso di potere per difetto di competenza.

II - Illegittimità del disposto di cui all’art. 5 comma 2 del d.m. n. 3893 / 2019 con riferimento alla previsione recata dall’art. 5 comma 3 – Disparità di trattamento e contraddittorietà – Illogicità manifesta della relativa previsione.

III - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 comma 2 del d.m. n. 3893 / 2019 - Eccesso di potere per evidente falsità del presupposto ed erronea valutazione dei fatti.

IV - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 comma 2 del d.m. n. 3893 / 2019 e dell’art. 9 comma 1 lett. d) con riferimento al disposto di cui all’art. 2 comma 1 trattino 19 e 20 con riferimento all’art. 3 comma 1 lett. i) –Difetto di istruttoria.

Le amministrazioni resistenti si sono costituite in giudizio eccependo l’infondatezza del ricorso.

Il Consorzio controinteressato ha depositato, a sua volta, memorie e documenti instando per il rigetto del ricorso.

La Società Farnese Vini S.r.l. si è costituita chiedendo l’accoglimento dell’odierno gravame.

Con l’ordinanza n. 2192 del 14 aprile 2021 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare in quanto “le censure rassegnate appaiono adeguatamente contraddette dalle argomentazioni spiegate dalla resistente amministrazione nella propria memoria difensiva, con particolare riferimento alla compatibilità del d.m. n. 3893 / 2019 con i principi comunitari, alla identità plurisoggettiva della società consortile e allo specifico contenuto della domanda di parte in ordine alle modalità di partecipazione delle consorziate”.

In vista dell’udienza pubblica di trattazione le parti del giudizio hanno depositato memorie e repliche.

Alla pubblica udienza del 4 novembre 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso, integrato dall’atto per motivi aggiunti, non merita accoglimento, in quanto è infondato.

I gravati provvedimenti ministeriali risultano congruamente motivati in relazione alle ragioni che hanno indotto l’amministrazione ad escludere parte ricorrente dalla procedura, come analiticamente indicate nella violazione dell’art. 9 del d.m. n. 3893/2019 e nelle circostanze di fatto ad essa correlate.

Con il primo motivo di ricorso il Consorzio ricorrente deduce l’illegittimità del disposto di cui all’art. 5 comma 2 del d.m. n. 3893/2019 per contrarietà alle norme e ai principi di rango eurocomunitario, come desumibili dalle Linee Guida redatte dalla Commissione Europea in data 16 dicembre 2016, nonché dal punto n. 7^ e 8 ^ del Reg. (Ue) n. 1149 / 2016, il quale espressamente individua la finalità della misura Promozione del vino nei paesi extra Ue qualificandola come rivolta a garantire la massima efficacia delle operazioni di informazione e di promozione ribadendo l’opportunità che esse siano aperte agli operatori e alle loro associazioni in tutte le loro forme.

Secondo parte ricorrente il regolamento comunitario fissa un unico limite laddove dispone che, al fine di garantire che il maggior numero di operatori possa beneficiare del sostegno e che le operazioni di informazione e di promozione siano il più diversificate possibile, tale sostegno dovrebbe limitarsi a un periodo massimo di tre anni per il medesimo beneficiario nello stesso paese terzo o mercato di paese terzo.

Pertanto, la disposizione introdotta a livello nazionale dall’art. 5 comma 2 del d.m. n. 3893/2019, dovrebbe essere disapplicata nella parte in cui limita l’accesso alla misura per ciascun soggetto proponente ad un solo progetto per ciascuna singola campagna di promozione (nazionale, regionale e/o multiregionale), in quanto si porrebbe in aperto contrasto con principi eurounitari.

Con altro motivo si deduce anche l’illegittimità della disposizione - per contraddittorietà con atti della stessa amministrazione - rappresentando che la stessa, per le ragioni indicate, non trova riscontro né nelle Linee Guida della Commissione europea del 2016, né nei precedenti decreti dello stesso Ministero che hanno limitato la presentazione di più progetti solo se relativi agli stessi Paesi terzi.

Le censure prospettate nei motivi di ricorso non sono suscettibili di positiva delibazione.

Invero i principi menzionati costituiscono criteri generali contenuti nel regolamento che indirizzano gli Stati membri nella predisposizione delle disposizioni interne, dettati per salvaguardare il principio della massima partecipazione degli operatori del mercato vitivinicolo alle misure di promozione “al fine di garantire che il maggior numero di operatori possa beneficiare del sostegno e che le operazioni di informazione e di promozione siano il più diversificate possibile”.

Ne consegue che l’ordinamento italiano, in ottemperanza a tale criterio, ha limitato la partecipazione dello stesso operatore ad un solo progetto, dando la possibilità ad altri operatori di ottenere il sostegno per la promozione dei propri prodotti, così diversificando “le operazioni di informazione e di promozione” delle produzioni vinicole del Paese.

Il d.m. n.3893/2019 risulta immune dai vizi dedotti perché adottato in stretta aderenza ai principi dettati dalla normativa comunitaria, a nulla rilevando che, in precedenza, le limitazioni risultino poste solo per la presentazione dei progetti ad uno stesso Paese terzo anziché, alla presentazione, in generale, di più progetti.

La disciplina censurata, contenuta nell’art. 5 del decreto, non solo recepisce il principio comunitario invocato, ma elimina abusi di posizioni da parte di imprese produttrici di vini che possono accedere a maggiori contributi in raggruppamenti o consorzi o associazioni diverse, non permettendo ad altri produttori di ottenere sostegni per le campagne promozionali dei loro prodotti.

Essa quindi si caratterizza per l’aderenza al principio, di valore eurounitario, della più ampia concorrenza e del più ampio accesso alle risorse finanziarie, mirando a prevenire posizioni dominanti o oligopolistiche ed una “spartizione” tra gli operatori attraverso la plurima partecipazione degli stessi soggetti ad associazioni temporanee costituende,

Sotto tale profilo non risulta meritevole di accoglimento neanche il secondo motivo di ricorso, con il quale la Confagri deduce l’illegittimità dell’art. 5 per la circostanza che il limite della presentazione di un solo progetto è previsto solo per i progetti a livello nazionale, posto che il comma 3 dello stesso articolo prevede che: “le regioni nei propri avvisi, per i progetti di cui alla lettera b), possono prevedere la partecipazione o presentazione di più progetti, da parte di un soggetto proponente, purché non siano rivolti ai medesimi paesi terzi o mercati dei paesi terzi..

Dall’analisi degli scritti difensivi depositati in atti emerge che i bandi indetti dalle Regioni si fondano su altri presupposti e sono finalizzati a rendere accessibile il finanziamento anche alle micro e piccole imprese, che non potrebbero accedere ai contributi sulla base delle disposizioni nazionali quali, ad esempio, il numero di bottiglie prodotte che ogni singolo beneficiario deve assicurare (minimo 100 mila bottiglie) e la spesa di almeno 30 mila euro.

In estrema sintesi, alla luce del principio di uguaglianza sancito dalla carta costituzionale non sussiste quell’identità di posizioni sostanziali tale da lasciare emergere una disparità di trattamento tra produttori di vino che partecipano ai bandi nazionali e produttori che aderiscono a bandi regionali.

Con gli ulteriori motivi di ricorso la Confagri deduce che la ricorrente avrebbe presentato un unico progetto nazionale, non riscontrandosi alcuna “sovrapposizione” nella presentazione del progetto, in virtù della forma giuridica della stessa, ovvero una Società consortile a responsabilità limitata ai sensi dell’art. 2615 c.c.

Più nel dettaglio, la natura giuridica della Confagri è ascrivibile ad un preciso e tipizzato genus di persona giuridica avente carattere di autonomia e stabilità, con l’ulteriore conseguenza che rappresenta un autonomo soggetto giuridico proponente distinto e differente rispetto alle proprie consorziate.

Sul punto, il Collegio osserva come la tesi dell’alterità soggettiva del consorzio ordinario rispetto alle consorziate è smentita dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, la quale con la recente sentenza n. 5 del 2021 ha stabilito che il consorzio ordinario “pur essendo un autonomo centro di rapporti giuridici, non comporta l’assorbimento delle aziende consorziate in un organismo unitario costituente un’impresa collettiva, né esercita autonomamente e direttamente attività imprenditoriale, ma si limita a disciplinare e coordinare, attraverso un’organizzazione comune, le azioni degli imprenditori riuniti (cfr., ex multis, Cass. civ. Sez. trib., 9 marzo 2020, n. 6569; Cass. civ., Sez. I, 27 gennaio 2014, n. 1636). Nel consorzio con attività esterna la struttura organizzativa provvede all’espletamento in comune di una o alcune funzioni (ad esempio, l’acquisto di beni strumentali o di materie prime, la distribuzione, la pubblicità, etc.), “….ma nemmeno in tale ipotesi il consorzio, nella sua disciplina civilistica, è dotato di una propria realtà aziendale. Ne discende che, ai fini della disciplina in materia di contratti pubblici, il consorzio ordinario è considerato un soggetto con identità plurisoggettiva, opera in qualità di mandatario delle imprese della compagine”.

Né rileva, ai fini della decisione, la qualificazione di consorzio stabile in quanto:

a) risulta di problematica applicabilità l’estensione alla procedura in esame di un istituto, quale il consorzio stabile, che non ha carattere generale ma è previsto per il solo settore degli appalti e che risponde ad un’esigenza, ovvero quella della tutela della concorrenza e della massima partecipazione alla gara, non del tutto compatibile con la misura agevolativa oggetto di causa in esame, in cui viene in rilievo il divieto di sovrapposizione dei progetti;

b) in ogni caso, parte ricorrente non ha provato che il consorzio, cui si riferisce il provvedimento impugnato, sia in possesso dei requisiti richiesti per i consorzi stabili (l’art. 45, comma 2, lettera c del d. lgs. n. 50/2016 prevede, a tal fine, che detti enti sono “formati da non meno di tre consorziati che, con decisione assunta dai rispettivi organi deliberativi, abbiano stabilito di operare in modo congiunto nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni, istituendo a tal fine una comune struttura di impresa”) né, soprattutto, che la documentazione comprovante tali requisiti sia stata prodotta nell’ambito della procedura;

c) inoltre, il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 865 del 4 febbraio 2019, ha correttamente evidenziato che un problema di sovrapposizione dei progetti si presenta anche in riferimento ai consorzi stabili, allorché le consorziate partecipano alla realizzazione del progetto eseguendolo in proprio e, per questo motivo, usufruiscono direttamente del contributo, come accade nella fattispecie in esame in riferimento alle società partecipanti al consorzio.

La ricorrente ha presentato istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea, ai sensi dell’art. 267 TFUE e dell’art. 19 paragrafo 3 lett. b) del TUE.

Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia presuppone la sussistenza di un dubbio interpretativo, circostanza che nella fattispecie oggetto di esame non è dato riscontrare, stante la chiara previsione della normativa applicata. Nel caso di specie, peraltro, il Ministero non ha violato alcuna norma comunitaria con la previsione di cui all’art. 5 del d.m. n. 3893/2019 la quale è stata data attuazione al principio comunitario della massima partecipazione degli operatori vitivinicoli alle misure di sostegno.

A fronte delle considerazioni che precedono, il ricorso, integrato dall’atto per motivi aggiunti, deve essere respinto.

La novità delle questioni giuridiche oggetto di causa giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato dai motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Spagnoletti, Presidente

Sebastiano Zafarana, Consigliere

Ida Tascone, Referendario, Estensore