Settore vinicolo - Agevolazioni - Erogazione di finanziamento da parte della Regione Veneto - Presentazione di variante del progetto alla Regione Veneto tesa a spostare le azioni previste in Australia e Nuova Zelanda verso la Cina, compresa Hong Kong, mediante la partecipazione al “VINEXPO HONG KONG 2016” - Accettazione della proposta di variante con successiva stipula dell’appendice contrattuale - Domanda di restituzione dell’importo corrisposto in relazione alle attività svolte in Cina per violazione dell’art. 8 del D.M. n. 35124 del 14.5.2015, laddove prevede che le modifiche devono essere realizzate solo dopo l’avvenuta approvazione, mentre le stesse sarebbero intervenute prima della loro approvazione con il provvedimento della Regione Veneto - Accertameto del diritto della “Unione Consorzi Vini Veneti D.O.C.” a percepire l’intero contributo senza alcun obbligo di restituzione.

SENTENZA

n. 18404/2022 pubbl. il 14/12/2022

(Giudice: dott. Corrado Cartoni)

del ruolo generale per gli affari contenziosi dell’anno 2020, posta in decisione all’udienza del 19.5.2022,

e vertente
 

tra

“Unione Consorzi Vini Veneti D.O.C.”, in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via G. Borsi n. 4, presso lo studio dell’Avv. Federica Scafarelli che lo rappresenta e difende unitamente agli Avv.ti Giuseppe Farina, Federico Pagetta e Angelica Maria Nicòtina per procura in atti,

- attore -
 

e
 

“Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura - Agea”, in persona del legale rappresentante pro-tempore, Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, in persona del ministro pro-tempore, domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso gli uffici dell’Avvocatura Generale dello Stato che li rappresenta e difende,

- convenuti -
 

e
 

“Agecontrol S.p.a.”, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via Giovanni Battista Morgagni n. 30/H, presso lo studio degli Avv.ti Maria Luisa Madera e Fabio Russo che lo rappresentano e difendono per procura in atti,

- convenuto -

e
 

“S.I.N. - Sistema Informativo Nazionale per lo Sviluppo dell’Agricoltura S.p.a.”, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via Bertoloni n. 44/46, presso lo studio dell’Avv. Fabrizio Ravidà che lo rappresenta e difende per procura in atti,

- convenuto -

e
 

Regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore, “Elba Assicurazioni S.p.a.”, in persona del legale rappresentante pro-tempore,

- convenuti - contumaci -

 

FATTO

 

Con citazione ritualmente notificata, la “Unione Consorzi Vini Veneti D.O.C.” conveniva in giudizio la “Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura - Agea”, “Agecontrol S.p.a.”, il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, la “S.I.N. - Sistema Informativo Nazionale per lo Sviluppo dell’Agricoltura S.p.a.”, la Regione Veneto e la “Elba Assicurazioni S.p.a.”, per ottenere, previa declaratoria incidentale della illegittimità dei provvedimenti “Agea” prot. n. 0070806 del 12.9.2019, prot. n. 0071046 del 13.9.2019 e prot. n. 0096701 del 12.12.2018, del verbale di controllo contabile di saldo in loco di “Agecontrol S.p.a.” del 15.11.2018, nonché, in parte “qua”, del decreto del Presidente della Regione Veneto n. 72 del 9.6.2015, del D.M. n. 35124 del 14. 5.2015 e degli atti presupposti, connessi e conseguenziali, la declaratoria della validità dell’appendice contrattuale del 10.9.2018 e del diritto a percepire l’intero contributo di euro 222.218,27, senza alcun obbligo di restituzione della somma di euro 51.591,98.

Parte attrice esponeva di aver conseguito dalla Regione Veneto un finanziamento complessivo di euro 222.218,27; che il relativo contratto tra U.VI.VE. e AGEA era sottoscritto in data 13.10.2015; di aver rilasciato in garanzia polizza fideiussoria stipulata con la “Elba Assicurazioni S.p.a.”; che con nota del 19.5.2016 presentava proposta di variante del progetto alla Regione Veneto tesa a spostare le azioni previste in Australia e Nuova Zelanda verso la Cina, compresa Hong Kong, mediante la partecipazione al “VINEXPO HONG KONG 2016”, precisando che detto evento avrebbe avuto luogo dal 24.5.2016 al 26.5.2016; che la proposta era accettata, con successiva stipula dell’appendice contrattuale del 10.9.2018 tra “AGEA” e parte attrice; che in data 15.9.2018, l’organo di controllo “Agecontrol S.p.a.” riteneva non eleggibile l’intero importo di cui all’azione svolta in Cina, sul presupposto che detta attività è stata svolta tra il 24.5.2016 ed il 26.5.2016, prima della approvazione della variante da parte della Regione Veneto avvenuta solo in data 23.6.2016; che U.VI.VE evidenziava di aver proposto la modifica in data 20.5.2016, prima dello svolgimento delle attività effettivamente avvenute dal 24.5.2016 al 26.5.2016, e che l’inerzia era imputabile alla Regione Veneto, la quale riscontrava la domanda solo in data 23.6.2016, con la nota prot. 245836; che “Agea” con provvedimento prot. n. 0096701 del 12.12.2018 chiedeva la restituzione dell’importo corrisposto in relazione alle attività svolte in Cina pari ad euro 51.591,98, richiesta confermata dai provvedimenti prot. n. 0070806 del 12.9.2019 e prot. n. 0071046 del 13.9.2019; che “Agea” sosteneva la violazione dell’art. 8 del Decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali n. 35124 del 14.5.2015, laddove prevede che le modifiche devono essere realizzate solo dopo l’avvenuta approvazione, mentre le stesse erano intervenute nel maggio 2016, prima della loro approvazione intervenuta con il provvedimento della Regione Veneto del 23.6.2016, prot. 245836; che l’”addendum” del 10.9.2018 costituiva un vincolo contrattuale tra le parti; che era anche violato il principio di legittimo affidamento e che la previsione dell’art. 8 del D.M. n. 35124/2015 doveva considerarsi illegittima.

Si costituiva la “Agea”, rilevando che il bando della Regione Veneto richiamava espressamente l’art. 8 del D.M. n. 35124/2015 e l’inammissibilità ed infondatezza della domanda.

Si costituivano anche la “Agecontrol S.p.a.” e la “S.I.N. - Sistema Informativo Nazionale per lo Sviluppo dell’Agricoltura S.p.a.”, rilevando l’infondatezza della domanda, la “S.I.N.” anche il difetto di legittimazione passiva, mentre la Regione Veneto e la “Elba Assicurazioni S.p.a.” restavano contumaci.

All’udienza del 19.5.2022 parte attrice concludeva, previa disapplicazione di tutti gli atti presupposti, per la declaratoria della validità dell’appendice contrattuale del 10.9.2018 e del diritto a percepire l’intero contributo di euro 222.218,27, senza alcun obbligo di restituzione della somma di euro 51.591,98, “AGEA”, il Ministero, “Agecontrol S.p.a.” e “S.I.N.” concludevano per la inammissibilità e la infondatezza della domanda, la “S.I.N.” anche il difetto di legittimazione passiva, ed il giudice tratteneva la causa in decisione, assegnando i termini di cui all’art. 190, primo comma, c.p.c. per lo scambio di comparse e memorie.

 

DIRITTO

 

Preliminarmente la pretesa è rigettata nei confronti di “S.I.N.”

Ed invero, l’art. 16 d.l.vo n. 74 del 21.5.2018 nel prevedere che “Il Ministero, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, adotta gli atti e provvedimenti necessari affinché SIN S.p.A. succeda in via universale in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi di Agecontrol S.p.a., nel rispetto, tra l'altro, degli articoli 2112 del codice civile e dell'articolo 47 della legge 29 dicembre 1990, n. 428, ivi inclusi i rapporti di lavoro con il personale dipendente, tutti i beni strumentali, materiali e immateriali, nonché tutte le risorse finanziarie attribuite alla medesima Agecontrol S.p.a.”, pone una linea programmatica, la quale non risulta concretamente attuata, né parte attrice apporta elementi sul punto.

Come è noto, per verificare la sussistenza della legittimazione passiva deve aversi riguardo esclusivamente all’attività assertoria della parte che agisce in giudizio, vale a dire a quanto affermato dalla stessa nella domanda introduttiva, prescindendo del tutto dalla relativa veridicità o fondatezza, il cui accertamento costituisce oggetto del giudizio di merito, con la conseguenza che solo nell’ipotesi, non ricorrente nella controversia in esame, in cui dalla stessa prospettazione attorea risulti che l’attore o il convenuto non possono identificarsi con il soggetto rispettivamente avente diritto o tenuto a subire la pronuncia giurisdizionale, la domanda deve essere rigettata per difetto di legittimazione attiva, ovvero passiva.

In caso contrario tale questione, attiene, in realtà, al diverso profilo della estraneità o meno rispetto al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, ed è questione di merito, pertanto non rilevabile d’ufficio, con l’ulteriore conseguenza che è la parte che solleva l’eccezione di difetto di legittimazione, nella fattispecie l’assicurazione, ad essere onerata della relativa prova ex art. 2697 c.c. (Cass. civ., Sez. I, 23/11/2005, n. 24594).

Ciò premesso, con l’appendice contrattuale del 10.9.2018, AGEA, nell’accettare la proposta di variante del progetto per lo spostamento delle azioni previste in Australia e Nuova Zelanda verso la Cina mediante la partecipazione al “VINEXPO HONG KONG 2016”, ha modificato le condizioni del contratto tra U.VI.VE. e AGEA sottoscritto in data 13.10.2015.

Dunque, le condizioni contrattuali sono state pattiziamente modificate, con la conseguenza che le stesse, in base al principio “pacta sunt servanda”, hanno forza di legge tra le parti.

Peraltro, AGEA chiede la restituzione dell’importo corrisposto proprio in relazione alle attività svolte in Cina pari ad euro 51.591,98 ai sensi dell’art. 8 del D.M. n. 35124/2015, in base al quale le modifiche che riguardano azioni e/o paesi inseriti nel progetto approvato “sono esaminate ai sensi dell’art. 8 comma 7 del Decreto Ministeriale n. 4123 del 22 luglio 2010 e devono essere realizzate solo dopo l’avvenuta approvazione”, norma richiamata nel bando della Regione Veneto per la campagna 2015/16.

Poiché l’approvazione avvenuta con il provvedimento della Regione Veneto del 23.6.2016, prot. 245836, dunque dopo lo svolgimento della prestazione relativa al periodo dal 24.5.2016 al 26.5.2016, la relativa spesa non potrebbe essere riconosciuta.

Tuttavia, a parte il già evidenziato recepimento della proposta di variante del progetto nell’appendice contrattuale del 10.9.2018, non è contestato che la prestazione di cui all’approvazione della Regione Veneto del 23.6.2016 sia stata comunque eseguita, così come non è contestato che la proposta di modifica del 19.5.2016 indicava espressamente il periodo di svolgimento della prestazione stessa dal 24.5.2016 al 26.5.2016.

Inoltre, la richiesta di restituzione della somma di euro 51.591,98 è intervenuta in data 12.12.2018, oltre due anni dopo lo svolgimento della prestazione e l’approvazione della proposta di variante da parte della Regione.

Orbene, deve ritenersi sussistente nel nostro ordinamento la tutela del privato che abbia fatto incolpevole affidamento su di un provvedimento amministrativo, autoritativo o paritetico, ampliativo della propria sfera giuridica, sia esso provvisorio o definitivo, poi annullato o revocato dopo un notevole lasso di tempo, per fatti e circostanze già note all’amministrazione al momento dell’emissione nel provvedimento stesso.

In sostanza, il dovere di comportamento di buona fede da parte dell'amministrazione giustifica il formarsi di legittime aspettative in capo al privato.

Nella fattispecie, come già sottolineato, la proposta di modifica indicava espressamente il periodo di svolgimento della prestazione dal 24.5.2016 al 26.5.2016, di guisa che l’accettazione della proposta stessa in data 23.6.2018, senza alcun rilievo da parte della Regione in ordine al fatto che la prestazione era già stata svolta e non poteva essere riconosciuta, ha ingenerato il legittimo affidamento in ordine al riconoscimento delle relative prestazioni, legittimo affidamento, peraltro, il quale trova ulteriore conferma nell’appendice contrattuale del 10.9.2018, peraltro anch’essa anteriore alla richiesta di restituzione del dicembre 2018.

Peraltro, la Regione Veneto è il soggetto che ha la competenza in ordine all’approvazione ed è il soggetto che ha emesso il bando e, dunque, ben poteva ritenersi, essendo chiaro che la prestazione era svolta dal 24.5.2016 al 26.5.2016, che con la successiva approvazione del 23.6.2018 la stessa Regione Veneto abbia inteso derogare nel caso specifico alle norme del bando stesso ed ai richiami ivi contenuti e riconoscere, in ogni caso, l’attività svolta.

Del resto, diversamente argomentando, già con la approvazione del 23.6.2018 la Regione Veneto era comunque tenuta a chiarire alla “Unione Consorzi Vini Veneti D.O.C.” che la stessa valeva per il futuro, ma non per l’attività già svolta e relativa al periodo dal 24.5.2016 al 26.5.2016.

Non aver adottato questa condotta collaborativa, sul quale gli aventi diritto correttamente hanno posto un legittimo affidamento, integra, altresì, un inadempimento al precetto della buona fede come regola oggettiva di condotta.

Sul punto si osserva che l’obbligo di buona fede oggettiva o correttezza costituisce un autonomo dovere giuridico, espressione di un generale principio di solidarietà sociale, il quale implica una reciproca lealtà di condotta che deve accompagnare la fase di ogni rapporto, non solo contrattuale, ma comunque caratterizzato da interessi economici.

Ne consegue che la regola della lealtà contrattuale nella fase di esecuzione delle prestazioni determina l’assunzione di un contegno ispirato a correttezza, nella fattispecie non rispettato, avendo la Regione Veneto, si ripete a conoscenza del fatto che l’evento di cui alla modifica doveva avere luogo a maggio 2016, approvato la modifica al progetto in data successiva senza alcun chiarimento in ordine al fatto che le prestazioni relative già svolte non potevano essere riconosciute.

Sul punto si veda Trib. I grado Comunita' Europee, 22/01/1997, n. 115, secondo cui “Il principio di buona fede è il corollario, nel diritto internazionale pubblico, del principio di tutela del legittimo affidamento che fa parte dell’ordinamento giuridico comunitario”.

In definitiva, premesso che il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo ad opera del giudice ordinario non resta escluso per effetto dell’inoppugnabilità degli atti amministrativi, istituto processuale che concerne la tutela degli interessi legittimi, ma non dei diritti soggettivi (Cass. civ. Sez. II, 15/02/2007, n. 3390; Cass. civ. Sez. lavoro, 18 agosto 2004, n. 16175; Cass. 1 maggio 2002, n. 6801; Cass., s.u., 16 marzo 1999, n. 140), la richiesta di restituzione della somma di euro 51.591,98 deve considerarsi illegittima, e, in accoglimento della domanda e previa disapplicazione in via incidentale dei provvedimenti “Agea” prot. n. 0070806 del 12.9.2019, prot. n. 0071046 del 13.9.2019 e prot. n. 0096701 del 12.12.2018 e del verbale di controllo contabile di saldo in loco di “Agencontrol S.p.a.” del 15.11.2018, è dichiarato il diritto della “Unione Consorzi Vini Veneti D.O.C.” a percepire l’intero contributo di euro 222.218,27, senza alcun obbligo di restituzione della somma di euro 51.591,98.

“Agea”, il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, “Agecontrol S.p.a.” e la Regione Veneto sono tenuti ex art. 91, primo comma, c.p.c. al pagamento in solido delle spese processuali, con esclusione della “Elba Assicurazioni S.p.a.” estranea alle domande.

L’oggettiva difficoltà di individuare il legittimato passivo in ordine all’organo di controllo determina, nel testo dell’art. 92, 2° comma c.p.c., come rivisitato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 77 del 19.4.2018, la compensazione integrale delle spese processuali tra parte attrice e “S.I.N.”

P.Q.M.

 

il Tribunale, definitivamente pronunciando:

a) disapplica i provvedimenti “Agea” prot. n. 0070806 del 12.9.2019, prot. n. 0071046 del 13.9.2019 e prot. n. 0096701 del 12.12.2018 ed il verbale di controllo contabile di saldo in loco di “Agecontrol S.p.a.” del 15.11.2018; b) accerta il diritto della “Unione Consorzi Vini Veneti D.O.C.” a percepire l’intero contributo di euro 222.218,27, senza alcun obbligo di restituzione della somma di euro 51.591,98; c) rigetta le domande nei confronti della “S.I.N. - Sistema Informativo Nazionale per lo Sviluppo dell’Agricoltura S.p.a.”; d) condanna la “Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura - Agea”, in persona del legale rappresentante pro-tempore, il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, in persona del ministro pro- tempore, la “Agecontrol S.p.a.”, in persona del legale rappresentante pro-tempore, e la Regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore, al pagamento in solido delle spese processuali che liquida in euro 4.890,00 per compensi ed euro 700,00 per spese, oltre spese generali, iva e cpa; e) compensa le spese processuali tra la “Unione Consorzi Vini Veneti D.O.C.” e la “S.I.N. - Sistema Informativo Nazionale per lo Sviluppo dell’Agricoltura S.p.a.”

Roma, 13.12.2022 Il Giudice

Dr. Corrado Cartoni