Agevolazioni - Domande di sostegno relative alla Misura 4 Investimenti in immobilizzazioni materiali. Sottomisura 4.2 “Sostegno agli investimenti per la trasformazione e commercializzazione e lo sviluppo dei prodotti agricoli - Domanda presentata da azienda che si occupa di produzione vinicola a carattere rurale - Intervento da realizzare volto all’adeguamento dei macchinari per la produzione di vino fermo - Impugnazione del provvedimento di approvazione della graduatoria - Verifica di coerenza dei dati dichiarati nel business plan - Criteri di attribuzione del punteggio.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 635 del 2020, proposto da T. S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Leonardo Deramo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via F. S. Abbrescia, n. 83/B;
contro
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Brunella Volini, Nadia Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Società Agricola Colle Petrito A R.L., Vin Nova S.r.l., Cantina Sociale di San Donaci Cooperativa Sociale non costituitisi in giudizio;
per l'annullamento
a) della determinazione n. 86 del 24.2.2020 (pubblicata sul BURP n. 25 del 27.2.2020), con la quale l'Autorità di Gestione del Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020 - Misura 4 “Investimenti in immobilizzazioni materiali” - Sottomisura 4.2 “Sostegno agli investimenti per la trasformazione e commercializzazione e lo sviluppo dei prodotti agricoli” ha approvato la graduatoria unica regionale;
b) della nota prot. AOO_030/PROT. 11/02/2020 – 0002503 – 360 (comunicata il 14.2.2020) a firma del Responsabile della Sottomisura 4.2 e dell'accluso verbale di verifica del 28.01.2020; c) della nota prot. n. 001/PSR/2456-552 del 9.8.2019 dell'AdG e dell'allegata verifica istruttoria del 7 agosto 2019;
d) della determinazione dell'AdG n. 149 de 30.5.2019, che ha stabilito i criteri di verifica; e) della nota prot. n. AOO_001/PSR/0002751 del 23.9.2019 con la quale l'AdG ha nominato i componenti della Commissione incaricata di esaminare anche le controdeduzioni relative al Principio 2; f) di tutti gli atti, connessi, presupposti e conseguenti, compreso – occorrendo – l'Avviso Pubblico approvato con determinazione n. 102/2017 dell'Autorità di Gestione (così come modificato delle successive determinazioni n. 140, 172 e 224 del 2017).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2021 il dott. Carlo Dibello e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Premesso che:
-con determinazione dell’Autorità di Gestione del Piano di Sviluppo Rurale Puglia 2014-2020 del 19 giugno 2017, n. 102 è stato approvato l’avviso pubblico per la presentazione delle domande di sostegno relative alla Misura 4 – Investimenti in immobilizzazioni materiali. Sottomisura 4.2 “Sostegno agli investimenti per la trasformazione e commercializzazione e lo sviluppo dei prodotti agricoli”;
-la misura ha perseguito lo scopo di migliorare le strutture e gli impianti di stoccaggio, lavorazione/trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli nonché di introdurre tecnologie e processi produttivi innovativi, finalizzati a rispondere a nuove opportunità di mercato e a svil8uppare prodotti di qualità;
-la società T. s.r.l., che si occupa di produzione vinicola a carattere rurale, ha presentato domanda di sostegno economico chiedendo l’ammissione all’aiuto per investimenti pari a € 1.149.000,00;
-l’intervento da realizzare, volto all’adeguamento dei macchinari per la produzione di vino fermo, è stato descritto compiutamente nel Business plan, allegato alla domanda di sostegno;
-la disciplina della procedura selettiva ha previsto, tra i criteri di attribuzione del punteggio, il cd principio 2, relativo all’incremento della performance economica dell’impresa, determinato dall’investimento sostenuto, sulla base di un meccanismo da rapportare alla media degli incrementi di tutte le imprese che hanno presentato la domanda di sostegno, secondo una formula riportata al paragrafo 17 dell’avviso pubblico;
-stante lo svilupparsi di un nutrito contenzioso – in relazione ad altre misure di finanziamento, ma pur sempre avente ad oggetto il controllo dell’attendibilità dei dati dichiarati – l’autorità di gestione ha deciso di procedere preventivamente alla verifica in questione;
-con determinazione n. 149 del 30 maggio 2019 l’autorità di gestione ha delineato un percorso procedurale per effettuare tale verifica attraverso l’individuazione di alcuni principi istruttori, articolati in 5 voci;
-con nota del 9 agosto 2019 l’autorità di gestione ha comunicato alla deducente il verbale istruttorio nel cui contesto sono state individuate alcune incongruenze in ordine ai dati dichiarati rispetto ai criteri enucleati, e ha assegnato alla ditta 10 giorni per produrre controdeduzioni;
-la società ha replicato a mezzo pec per dimostrare la piena coerenza e correttezza dei dati dichiarati nel business plan;
-con nota del 23 settembre 2019, l’autorità di gestione ha nominato una commissione per l’esame delle controdeduzioni;
-con ulteriore nota dell’11 febbraio 2020, il responsabile della sottomisura ha comunicato il verbale istruttorio nel quale la commissione ha accettato le controdeduzioni in merito al criterio di verifica VER 3.2. mentre ha respinto le controdeduzioni relative alle verifiche 3.4 e 3.6;
-la società ricorrente si è vista attribuire un punteggio pari a zero in relazione al principio 2;
-con determinazione n. 86 del 24 febbraio 2020, l’autorità di gestione ha approvato la graduatoria collocando la ditta ricorrente al 449 posto, con attribuzione di soli 40 punti;
Considerato che:
-la società ricorrente ha chiesto l’annullamento della determina da ultimo citata e degli atti presupposti denunciando: I. Violazione e falsa applicazione di legge (Avviso Pubblico emanato per la Sottomisura 4.2; principi generali in tema di procedure comparativo/concorsuali; principi generali in tema di predeterminazione dei criteri di valutazione). Violazione dell’art. 97 della Costituzione e degli art. 1 della L. 7.8.1990 n. 241; II. Violazione di legge (Avviso Pubblico approvato con DAdG n. 102/2017 e successive modifiche e principi generali in tema di procedure comparative e di finanziamenti pubblici). Eccesso di potere per istruttoria carente e per travisamento;
-la Regione Puglia si è costituita in giudizio ed ha depositato memoria in cui è stata articolata la tesi della correttezza dell’operato degli uffici regionali;
-le parti hanno versato in atti ulteriori memorie di precisazione delle rispettive tesi;
-la controversia è passata in decisione alla udienza del 3 febbraio 2021;
Considerato ancora che:
-con primo motivo di ricorso, la T. s.r.l. lamenta la circostanza che il progetto proposto per il finanziamento sia stato valutato in base a criteri elaborati dall’Autorità di gestione dopo la presentazione delle domande di sostegno, con indebita modifica della lex specialis, realizzatasi con l’approvazione della determinazione 149 del 30 maggio 2019; l’amministrazione ha posto in essere, per tal via, una violazione non solo della regolamentazione della procedura, ma anche della specifica norma di cui all’art. 12 della legge 241 del 1990, in tema di predeterminazione dei criteri di attribuzione di sussidi economici;
-la censura è arricchita dalla constatazione che il giudizio definitivo di non coerenza dell’investimento progettato dalla ricorrente è stato espresso da una commissione nominata in corso di gara e addirittura dopo la presentazione delle controdeduzioni da parte delle aziende interessate; non sono chiariti, del pari, i criteri in base ai quali la carenza e la non coerenza di alcuni dati conduca all’azzeramento del punteggio in base alla determina n. 149 del 30 maggio 2019; laddove per altri criteri si ha un mero ricalcolo del punteggio; la distinzione tra non corretta compilazione del business plan e non conformità del business plan non è illustrata a sufficienza;
-con secondo motivo di ricorso, la T. s.r.l. si duole del travisamento posto in essere dall’autorità resistente in sede di verifica di coerenza dei dati dichiarati nel business plan, specie per quel che concerne la corretta individuazione dell’incremento della produzione che, una volta argomentata a mezzo di controdeduzioni appropriate, avrebbe dovuto condurre ad una diversa attribuzione di punteggio; tanto si è verificato in relazione alla cosiddetta Verifica 3.4, rispetto alla quale il soggetto istruttore, a fronte di un corretto appostamento di componenti positive e negative di reddito, ha ritenuto di ravvisare un indebito rigonfiamento del margine di contribuzione; anche la verifica 3.6 risulterebbe condotta secondo principi non condivisibili sotto il profilo della corretta valorizzazione delle scorte finali e iniziali di magazzino, cui il soggetto istruttore conferisce un significato che non tiene conto del settore specifico di produzione;
-la Regione ha, dal canto suo, sostenuto la tesi per cui l’autorità di gestione del P.s.r si è limitata ad anticipare una fase di verifica istruttoria prevista dall’avviso pubblico, per conformarsi ad alcune pronunce cautelari rese dal Tar in relazione al contenzioso sorto sulla corretta applicazione del principio 2, comune ad una serie di operazioni di finanziamento; “non si tratta evidentemente di nuovi criteri, in quanto, attraverso gli stessi è valutata l’attendibilità e coerenza dell’incremento di performance economica del progetto di investimento, unico criterio di valutazione che è stato considerato ai fini dell’attribuzione del punteggio in contestazione”;
- in merito alla dedotta illegittimità della nomina di una commissione insediatasi per lo svolgimento del lavoro di verifica istruttoria relativo alla coerenza dei dati dichiarati dalle ditte partecipanti alla procedura, la Regione ha sostenuto che la nomina di un organo collegiale diverso da quello che ha curato l’istruttoria preliminare delle domande di aiuto risponde a ben precisi criteri di trasparenza della P.a., e non è quindi censurabile; quanto alle verifiche riguardanti la corretta compilazione del Business Plan si precisa che esse sono finalizzate ad accertare “la completezza di tutta la documentazione prodotta” (ai sensi del par. 19 dell’Avviso) e conducono all’azzeramento del punteggio, in quanto il loro esito negativo non consentirebbe evidentemente il calcolo della performance economica individuale; mentre quelle riguardanti la conformità del Business Plan sono finalizzate ad accertare la “validità tecnico-economica degli interventi proposti” (ai sensi del par. 19 dell’Avviso) e comportano il ricalcolo della performance economica dell’investimento.”;
-circa il secondo motivo di ricorso, precisa la difesa della Regione che “L’attribuzione del punteggio pari a 0 (zero) al Principio 2 di cui al precitato verbale istruttorio (All.11) e confermato con il successivo verbale istruttorio sulle controdeduzioni (All. 15) si fonda sull’esito negativo delle verifiche 3.4 e 3.6 di cui alla DAdG n. 149/2017, condotte sui dati indicati nel Business Plan”;
-più in dettaglio, si è chiarito che la sottoverifica 3.4 consiste nell’accertare che “L’incremento del valore della produzione tra l’anno NR e l’anno N-1 non può essere determinato anche da un incremento della voce “Altri ricavi derivanti dalle produzioni principali”, essendo quest’ultima voce non coerente con l’investimento proposto. In caso di verifica negativa, si determina una non conformità del Business Plan, da trattare secondo quanto previsto dalla verifica Ver 5”;
-si è ulteriormente precisato che “nell’istruttoria condotta sulla DdS della ricorrente, detta verifica ha riportato esito negativo poiché “All’incremento del “Valore della produzione” contribuisce un incremento della voce “Altri ricavi non derivanti dalle produzioni principali” di cui alla scheda n. 6 del BP per un valore di 41.400,00 Euro. Detta negatività determina una non conformità del BP e quindi si rimanda alla VER5 per il definitivo ricalcolo della Performance Economica”;
-sul punto, si è fatto rinvio al lavoro della Commissione che, nel verbale istruttorio sulle controdeduzioni, ha ulteriormente motivato l’esito negativo di detta verifica evidenziando che “il ricorrente, ai fini del computo del MdC [margine di contribuzione derivante, secondo la scheda 8 del BP, dalla differenza tra il margine lordo industriale, meno (somma tra le rimanenze iniziali e finali, tutti i ricavi, anche quelli non derivanti dalle produzioni principali e il consumo merci) meno i costi variabili] ha considerato le quote annuali dei contributi in conto impianti riferiti alla procedura impugnata. Tale metodo è coerente con i corretti principi contabili che, in aderenza al principio di contrapposizione costi-ricavi, prevede che i contributi in conto impianti siano accreditati al conto economico pro rata temporis in base alla vita utile del cespite a cui si riferiscono. In tal modo i contributi, che rappresentano componenti positive del conto economico, sterilizzano (totalmente o parzialmente, a seconda del tasso di aiuto) gli effetti delle quote di ammortamento dei cespiti a cui si riferiscono, che rappresentano componenti negative del conto economico. Invero, nell’operare il ricorrente ha computato le quote annuali di detti contributi quali componenti positive del MdC ben sapendo che non sarebbero rientrati nel calcolo della performance economica ex post le quote di ammortamento dei beni cui gli stessi si riferiscono quali componenti negative di reddito. Ne discende un ingiustificato rigonfiamento del MdC, inquinato per non aver tenuto conto delle quote di ammortamento dei beni a cui i contributi si riferiscono, venendo meno al principio di contrapposizione costi-ricavi”.”;
-anche le risultanze della verifica 3.6 sono state compiutamente illustrate dalla difesa della Regione per spiegare i motivi che hanno indotto a ritenere incongrui i valori dichiarati dalla ricorrente nel business plan;
Considerato, inoltre, che:
-con memoria redatta ex art. 73 c.p.a la ricorrente ha posto in luce il fatto che lo stesso Consiglio di Stato, intervenuto in sede di appello cautelare con ordinanza 5316/2020 ha ritenuto opportuno procedere a verificazione “avverso le valutazioni negative compiute dall’amministrazione in ordine all’attendibilità delle previsioni di incremento economico derivante dagli investimenti della ricorrente”;
-le parti hanno depositato memorie riepilogative delle rispettive tesi;
-la controversia è passata in decisione alla udienza del 3 febbraio 2021, tenutasi telematicamente mediante collegamento da remoto, ai sensi del d.l. 137/2020;
Ritenuto che:
-il primo motivo di ricorso non è fondato e va respinto;
-la censura di introduzione, a gara avviata, di nuove regole di disciplina della procedura selettiva in violazione del parametro normativo di cui all’art. 12 della legge 241 del 1990 non coglie nel segno, atteso che l’autorità di gestione, come già sottolineato in fatto, ha inteso semplicemente anticipare la fase della verifica di attendibilità dei dati dichiarati dalle aziende in contraddittorio con le stesse, per scongiurare una alterazione dell’importante indicatore di performance economica media, in base al quale si sarebbe proceduto poi ad attribuire punteggi alle singole ditte;
-siffatto modo di procedere è legittimo in quanto, peraltro, coerente con il contenuto conformativo di innumerevoli pronunce cautelari rese dal Tar in relazione al contenzioso sorto sulla corretta applicazione del principio 2, comune ad una serie di operazioni di finanziamento; è pertanto condivisibile l’assunto per cui “non si tratta evidentemente di nuovi criteri, in quanto, attraverso gli stessi è valutata l’attendibilità e coerenza dell’incremento di performance economica del progetto di investimento, unico criterio di valutazione che è stato considerato ai fini dell’attribuzione del punteggio in contestazione”;
-è, per contro, fondato il secondo motivo di ricorso, afferente all’esito negativo della valutazione istruttoria compiuta dalla Commissione in merito alla coerenza di alcuni dati dichiarati dalla ricorrente rispetto al progetto di investimento che la stessa ha proposto di finanziare, al fine di dare prova di un rilevante miglioramento della performance economica;
-in particolare, quanto alla verifica 3.4, non è corretta la conclusione secondo la quale l’incremento della produzione indicato dalla ricorrente deriva, contrariamente a quanto prescritto, da altri ricavi derivanti dalle produzioni principali ( con la conseguenza di non essere causalmente imputabile al solo investimento) per il sol fatto che la ricorrente abbia appostato nel conto economico – cd conto profitti e perdite - il contributo conto impianti tra i ricavi, e il valore del relativo ammortamento maturato pro rata temporis tra i costi; si tratta, infatti, di corretto modo di procedere secondo i criteri civilistici di prudenza e di verità, da osservare nella redazione del bilancio, in base agli artt. 2423 e segg. c.c.. Ed invero, sotto il profilo del risultato di esercizio, l’operazione appare del tutto neutra pervenendosi ad un ovvio pareggio tra le voci; né può dirsi che la scelta del metodo diretto di imputazione delle poste del conto economico – prescelto dalla ricorrente - provochi un indebito rigonfiamento del valore della produzione, dato, quest’ultimo, che può essere controbilanciato dalla quota parte del fondo di ammortamento;
-anche l’esito della verifica 3.6 è opinabile atteso che il valore delle rimanenze iniziali e finali delle scorte di magazzino va incontro a notevole incremento a causa del particolare ciclo di produzione del vino commercializzato dalla ricorrente, destinato ad esaurirsi non nell’arco di un solo esercizio, trattandosi di vino assoggettato a procedimento di invecchiamento, così come ben illustrato dalla difesa della società ricorrente;
-il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica può assumere la fisionomia di un penetrante controllo sulle decisioni dell’amministrazione quando l’impiego di criteri desunti da cognizioni tecniche di settore – ricavati dalla scienza ragioneristica - conduce a risultati illogici, come nella specie;
-alla stregua delle sopra citate argomentazioni, il ricorso è accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti dell’interesse della ricorrente;
-le spese processuali possono essere compensate, tenuto conto della particolarità della controversia
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, nei limiti dell’interesse della ricorrente. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2021 telematicamente tenutasi mediante collegamento da remoto, ai sensi del d.l.137 del 2020, con l'intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, Presidente
Carlo Dibello, Consigliere, Estensore
Giacinta Serlenga, Consigliere