Vinificazione - Vini spumanti - Prosecco - Domanda di annullamento del provvedimento di diniego della richiesta d'autorizzazione ai sensi dell'art. 5 comma 3 del disciplinare di produzione della DOC "Prosecco" in combinazione con l'art. 6, par. 4, ultimo comm,a del Reg. CE n. 607/09 - Requisiti di ammissione di una “produzione transfrontaliera” dei vini - Requisito della territorialità della produzione - Necessità che sin dall’origine la filiera includa le aree degli Stati confinanti - Tassativa indicazione nel caso di specie dell'area di produzione nel disciplinare che identifica una precisa zona geografica entro i limiti dei confini nazionali, come risulta dalla genesi del disciplinare, che ha avuto origine in un accordo tra produttori non-transfrontalieri.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 11018 del 2009, proposto da
Soc. Peter Herres Wein Und Sektkellerei Gmbh S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gerhard Brandstätter, Claudio Rossano, con domicilio eletto presso lo studio Claudio Rossano in Roma, via Nizza, 59;
Peter Herres Wein- Und Sektkellerei S.r.l. non costituito in giudizio;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Veneto, in persona del Presidente, legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Manzi, Tito Munari, Francesco Zanlucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri n. 5;

nei confronti

Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Beatrice Croppo, Ettore Volpe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento di diniego della richiesta d'autorizzazione ai sensi dell'art. 5 comma 3 del disciplinare di produzione della doc "prosecco" in combinazione con l'art. 6 par. 4 ultimo comma del Reg. CE n. 607/09, notificato il 1.10.2009.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, della Regione Veneto e della Regione Friuli-Venezia Giulia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 19 febbraio 2021, celebratasi in collegamento da remoto, il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
 

L’odierna ricorrente, con sede in Treviri (Germania), è un’azienda che opera sin dal 1954 nel settore dell’elaborazione di spumanti e vini frizzanti e del relativo imbottigliamento, incluso (da diversi decenni) il settore delle tipologie “Prosecco” spumante e “Prosecco” frizzante, l’imbottigliamento delle quali viene condotto negli stabilimenti locati presso la sede legale (Burgbrohl) e Bieden, tutti nella stessa zona vitivinicola della Mosel.

A seguito dell’emanazione del “disciplinare Prosecco” di cui al DM 17.07.2009, la ricorrente presentava al Ministero ed alle controinteressate Regioni Veneto e Friuli Venezia Giulia, una richiesta di autorizzazione individuale ai sensi del combinato disposto dell’art. 5, comma 3 dell’Allegato Annesso 1, del DM 17.07.2009 e dell’art. 6, ult. comma del Reg. CE n. 607/2009.

La richiesta individuale era rivolta ad ottenere il consenso alle operazioni di elaborazione delle tipologie “Prosecco” spumante e “Prosecco” frizzante, nonché al relativo imbottigliamento per l’azienda, sulla base dei presupposti e dei requisiti del Disciplinare di cui al D.M. 08.08.2019 e recava a corredo documentazione volta a comprovare la pratica tradizionale in essere nella zona vitivinicola della Mosel antecedente al 1 marzo 1986 (la società allega che la produzione dei vini spumanti in Germania risale al 1800, tanto che nel 1849 vi operavano 43 aziende e la relativa tradizione sarebbe attestata anche da menzioni risalenti fino al 2000 a.c.).

La stessa Peter Herres Wein – und Sektlellerei afferma di essersi sempre dedicata, sin dalla fondazione avvenuta nel 1954, alla tradizione territoriale dell’estrazione ed imbottigliamento di vini spumanti in maniera continuativa ed ininterrotta (riferendo a tal proposito numerose ed articolate circostanze come l’acquisto nel 1994 dell’azienda vitivinicola “Keller Geister GmbH & Co. KG”, a sua volta operante nello stesso settore dagli anni ’70 del secolo scorso, la fornitura di vino bianco da tavola del Veneto presso il “Consorzio Cantine Sociali del Vicentino” ed altro ancora).

Ritenendo di avere dimostrato i requisiti connessi alla pratica tradizionale per la zona della Mosel ante 1986 e di applicare queste ultime da almeno 5 campagne vitivinicole antecedenti l’entrata in vigore del “Disciplinare di produzione della denominazione di origine controllata dei vini Prosecco”, riteneva sussistere i presupposti previsti dal predetto Disciplinare che, all’art. 5, commi 2 e 3, consente, in via eccezionale agli stabilimenti situati nelle “province confinanti” indicate nel comma 1 (che, a sua volta prevede che le operazioni di vinificazione, come meglio ivi descritte, debbano essere effettuate nei territori di cui all’art. 3, ovvero le zone di Belluno, Gorizia, Padova, Pordenone, Treviso, Trieste, Udine, Venezia e Vicenza) e che dimostrino di avere condotto ininterrottamente almeno nelle ultime cinque campagne vitivinicole l’uso delle tradizionali pratiche di vinificazione, di proseguire le relative attività con autorizzazioni individuali da rilasciarsi da parte del Ministero, previo parere delle Regioni Veneto e Friuli - Venezia Giulia; il comma terzo del medesimo art. 5, prevede che tale deroga può essere accordata anche a stabilimenti situati al di fuori della zona del comma 2, a condizione che le relative attività siano antecedenti al 1 marzo 1986 e le aziende interessate lo chiedano entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del disciplinare, corredando la richiesta dalla documentazione necessaria.

Precisa la ricorrente che il riferimento alle pratiche tradizionali si ritrova all'ultimo comma - dell'art. 6 del Reg. CE dd. 14.07.2009, n. 607/2009.

Il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Dipartimento delle politiche di sviluppo economico rurale – Direzione Generale per lo sviluppo agroalimentare, la qualità e la tutela del consumatore, con provvedimento del 2309.2009, notificato l’1.10.2009, negava l’autorizzazione richiesta, sulla premessa che sia il disciplinare, sia la normativa nazionale relativa ai vini a denominazione di origine ed ad indicazione geografica (legge 164/1992), nonché la normativa comunitaria DOC ed IGP non contemplassero deroghe per consentire le operazioni di produzione fuori dal territorio nazionale. In particolare, ciò sarebbe comprovato dall’art. 55, par. 1, lett. c) del Reg. CE nr. 607/2009, in forza del quale l’indicazione della provenienza deve essere “completata dal nome dello Stato membro o dal nome del paese terzo nel cui territorio le uve sono state vendemmiate e vinificate”; ciò osterebbe alla indicazione in etichetta del nome di due Stati membri o paesi terzi.

Avverso il diniego, la ricorrente deduce (1) la violazione o falsa applicazione degli artt. 7 ed 8, comma c-ter e 3 della l. 241/1990 (mancato invio dell’avviso di avvio del procedimento, senza che ciò fosse giustificato dalla sussistenza di particolari ragioni di celerità e mancanza dell’indicazione circa l’autorità cui è possibile ricorrere); (2) violazione o falsa applicazione dell’art. 10-bis della l. 241/90 (mancato preavviso delle ragioni di diniego); (3) violazione o falsa applicazione dell’art. 5, comma 3, del DM 17.07.2009, violazione di legge per eccesso di potere, omessa, contraddittoria e insufficiente motivazione sul punto (mancata acquisizione dei pareri delle Regioni Veneto e Friuli – Venezia Giulia); (4) violazione o falsa applicazione dell’art. 5, comma 3, del DM 17.07.2009, in combinazione con l’ultimo comma dell’art. 6 del Reg. CE n. 607/2009, violazione di legge per disparità di trattamento di impresa straniera rispetto a quella italiana, a parità di condizioni; omessa, contraddittoria o insufficiente motivazione sul punto relativo all’esclusione della impresa straniera (l’Autorità procedente non avrebbe svolto alcuna indagine o verifica circa il possesso dei requisiti per accedere al Disciplinare da parte della odierna ricorrente, esclusa solo in quanto non italiana e quindi per ragioni discriminatorie; il Disciplinare non sarebbe ostativo al riconoscimento della pretesa della ricorrente, che anzi fonderebbe entro il novero delle deroghe di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 5 già richiamato, i presupposti delle quali la ricorrente possiede; a ciò indurrebbe anche la genesi delle suddette deroghe, incluse nel Disciplinare a seguito delle istanze provenienti da territori estranei a quelli di cui all’art. 3 e, segnatamente, da aziende piemontesi; l’art. 5 non prevede limitazioni territoriali “nazionali” essendo solo rivolto a consentire la deroga alle imprese oggettivamente definite secondo i criteri meglio ivi elencati; diverse interpretazioni condurrebbero a dover censurare il disciplinare per palese disparità di trattamento di impresa europea, nonché per violazione dell’art. 6 del Reg. CE nr. 607/2009, che, a sua volta, deroga l’art. 34, par. 1, lett. a) comma III del Reg. CE nr. 479/2008; deporrebbe in senso favorevole all’accoglimento dell’istanza della odierna ricorrente il principio della “libera circolazione delle merci” di cui al Titolo II del TFUE, art. 28, art. 34 (ex 28 TCE) sul divieto di restrizioni quantitative all’importazione e art. 35 (ex 29 TCE) sull’analogo divieto di esportazione; l’art. 40 (ex art. 34 TCE) sul mercato agricolo comune, argomenti e principi che imporrebbero una lettura eurounitaria dell’art. 5 del disciplinare, nel senso di consentire la partecipazione alla produzione anche alle imprese non italiane, purchè, come la ricorrente, nel possesso dei requisiti sostanziali ivi elencati); (5) in subordine si prospetta una questione in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE ex art. 234 del TCE (ora art. 267 TFUE).

Si sono costituiti il Ministero intimato e le Regioni Veneto e Friuli – Venezia Giulia che resistono al ricorso di cui chiedono il rigetto, argomentando circa i presupposti di applicabilità del Disciplinare entro i soli limiti territoriali nazionali.

Le parti hanno scambiato memorie, repliche e note di udienza.

Nella pubblica udienza straordinaria del 19 febbraio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

In adesione alle tesi difensive delle amministrazioni resistenti, che il Collegio condivide, il ricorso non può trovare accoglimento.

Invero, sulla base del Regolamento (CE) nr. 607/2009, il fondamento di qualificazione dei vini DOP ed IGP (che non costituisce, come si vedrà, una eccezione alla regola della libera circolazione delle merci), è correlato ad un requisito essenziale di territorialità, che è costitutivo del riconoscimento della protezione, che presiede alla garanzia che lo svolgimento della produzione avvenga secondo rigorosi requisiti e standard di qualità, soggetti a penetranti controlli (in ordine alla funzione ed al rilievo del disciplinare di produzione di vini o altri prodotti DOP e IGP, si veda, sia pure per fattispecie diverse da quella all’odierno esame del giudizio, TAR Lazio, II ter, 6 novembre 2019, nr. 12756, 22 luglio 2019, nr. 9791 e 16 febbraio 2016, nr. 2059).

In questo senso, correttamente le Autorità nazionali rilevano che il fondamento normativo della limitazione dell’efficacia del Disciplinare al solo territorio italiano è costituito dalla circostanza che il Regolamento CE n. 607/2009, art. 55, par. 1, lett. c, ai sensi del quale, per i vini DOP e IGP (il "Prosecco" rientra tra i vini DOP) l'indicazione della provenienza deve essere "...completata dal nome dello Stato membro o dal nome del Paese terzo nel cui territorio le uve sono state vendemmiate e vinificate.".

Tale norma, infatti, esclude, per la fattispecie considerata, l'indicazione in etichetta del riferimento al nome di due Stati membri o Paesi terzi, come del resto chiaramente attestato nella corrispondenza intercorsa con la Commissione Europea (vedasi nota della Direzione Generale dell’agricoltura e dello sviluppo rurale del 1 marzo 2010, prot. DG AGRI-C-3 LjB/mel D(2010) 81777 prodotta in atti, da ultimo, in allegato alla difesa della Regione Veneto del 27 ottobre 2020).

Peraltro, non è senza rilievo che l’adesione al Disciplinare assoggetta le imprese che partecipano alla realizzazione del prodotto (nel caso di specie, dalla raccolta delle uve all’imbottigliamento) a controlli e riscontri che sono eseguiti dalle Autorità nazionali (sulla base degli artt. da 46 a seguire del Regolamento (CE) 29 aprile 2008, n. 479, poi sostituito 25 maggio 2009, n. 491; v. ad esempio, gli artt da 13 a seguire del D.lgs. 8 aprile 2010, nr. 61 e dalla successiva disciplina di cui alla legge 12 dicembre 2016, nr. 238) e che dunque presuppongono, necessariamente, un rapporto di supremazia speciale che trova fondamento nel criterio di delimitazione territoriale delle relative potestà.

Per queste ragioni va anche condivisa l’ulteriore argomentazione difensiva delle Amministrazioni secondo quali la pretesa della ricorrente presupporrebbe una “DOP” transfrontaliera, che tuttavia non viene in rilievo nel caso di specie.

Invero, la produzione (in generale) di vini transfrontalieri e (nello specifico) di una DOP transfrontaliera trova una specifica previsione nell’art. 37, par. 3 del Reg. CE n. 479/2008 (a norma del quale “Nel caso di un nome che designa una zona geografica transfrontaliera o di un nome tradizionale relativo ad una zona geografica transfrontaliera, può essere presentata una domanda comune”) e dall’art. 55, del Reg. CE n. 607/2009, che disciplina esplicitamente la prima (“vini transfrontalieri”) per le tipologie di vini senza denominazione protetta di cui al comma 1, lett.”a”) e prevede altresì che “per le denominazioni di origine protette o le indicazioni geografiche protette transfrontaliere è indicato solo il nome di uno o più Stati membri o paesi terzi”(par. 1, lett. “c”).

Deve quindi tenersi conto che, come è agevole rilevare dal Regolamento CE nr. 479/2008, il Disciplinare scaturisce dalla qualificazione normativa (e dunque dal riconoscimento) di una prassi di produzione che ha origine nel territorio (più precisamente nelle attività e nella prassi dei terreni e dei produttori), tant’è che (come bene evidenzia la difesa della Regione Veneto) la domanda di riconoscimento della DOC Prosecco, è stata avanzata per il territorio “italiano” da associazioni di produttori italiani e lo Stato ha proceduto secondo lo schema di cui all’art.38 Reg. CE 479/2008 (che disciplina una procedura “nazionale” preliminare, affidata al singolo Stato membro).

Ne deriva che affinchè sorga una “produzione transfrontaliera” è necessario che sin dall’origine la filiera includa le aree degli Stati confinanti.

Circostanza che non ricorre nel caso di specie, nel quale l’area di produzione è tassativamente indicata nel Disciplinare che identifica una precisa zona geografica entro i limiti dei confini nazionali, come risulta dalla genesi del Disciplinare, che ha avuto origine in un accordo tra produttori non transfrontalieri.

Vero è che, nella prospettiva della odierna ricorrente, essendo il Disciplinare stesso a consentire, eccezionalmente, l’inclusione – a determinate condizioni – di imprese che operino in aree diverse da quelle identificate come zona di produzione, il requisito della territorialità verrebbe in rilievo come una condizione suscettibile di integrazione ed apertura.

Tuttavia, l’argomento è solo apparentemente fondato.

E’ bene premettere che il “disciplinare di produzione della denominazione di origine controllata dei vini “Prosecco”” (la cui denominazione è stabilita per le tipologie di cui all’art. 1, ovvero “Prosecco”, “Prosecco” spumante e “Prosecco” frizzante), individua la “Base ampelografica” all’art. 2; la “Zona di produzione delle uve” nell’art. 3 (provincie di Belluno, Gorizia, Padova, Pordenone, Treviso, Trieste, Udine, Venezia e Vicenza); poi distingue le “Norme per la viticultura” (art. 4) e le “Norme per la vinificazione” (art. 5), che devono essere svolte nei territori di cui all’art. 3, salvo le esplicite eccezioni ammesse solo per questa fase nello stesso art. 5.

Quest’ultimo, come accennato, tenuto conto “delle situazioni tradizionali di produzione” ammette che “le operazioni di elaborazione delle (sole) “tipologie “Prosecco” spumante e “Prosecco” frizzante”, nonché il relativo imbottigliamento, possano essere effettuate – con autorizzazioni individuali – anche “in stabilimenti situati nelle provincie confinanti con l’area” prescritta, alla duplice condizione della presentazione della relativa domanda da parte degli interessati che dimostrino l’uso delle tradizionali pratiche di cui trattasi in maniera continuativa da almeno 5 campagne vitivinicole antecedenti l’entrata in vigore del decreto (comma 2). Analogamente, il comma 3 prevede che: “Può essere altresì consentito che le operazioni di elaborazione delle tipologie «Prosecco» spumante e «Prosecco» frizzante, ivi compresa la pratica prevista dai commi 6 e 7 del presente articolo, nelle tipologie ove è ammessa, nonché il relativo imbottigliamento, qualora si tratti di pratiche tradizionali, in essere in una determinata zona, antecedenti al 1° marzo 1986, conformemente alla specifica normativa comunitaria, siano effettuate anche al di fuori della zona di cui al comma 2, con specifiche autorizzazioni individuali rilasciate dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, previo parere delle regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia, a condizione che..” la richiesta sia “presentata dalle ditte interessate entro trenta giorni…” e “….sia corredata da una motivata documentazione atta a comprovare l’uso delle tradizionali pratiche di cui trattasi in maniera continuativa da almeno 5 campagne vitivinicole antecedenti l’entrata in vigore del Disciplinare”.

Attesa la descritta genesi territoriale del Disciplinare, la pur prevista clausola di apertura di specifiche e limitate fasi della filiera ad aziende diverse da quelle rientranti nell’ambito previsto, non può essere estesa ad aree esterne allo Stato membro che ha proposto il riconoscimento, perché, da un lato, il carattere nazionale della procedura di cui all’art. 38 del Reg. (CE) nr. 479/2008 fonda e limita al contempo il relativo effetto alle potestà dello stesso Stato membro, così che le aree “potenziali” ulteriori non potranno che essere quelle incluse nella relativa sovranità; dall’altro, è l’accordo tra i produttori che promuovono la protezione che concorre, a sua volta, ad identificare e limitare l’ambito oggettivo della produzione.

In altri termini, l’efficacia solo nazionale del Disciplinare di protezione del “Prosecco” discende sia dai limiti di sovranità dello Stato membro titolare della procedura nazionale di proposta sia, nel caso di specie, dall’ambito oggettivo dell’area identificata dai produttori che promuovono la procedura, così che la clausola di cui all’art. 5, comma 2 e 3 del Disciplinare stesso non è idonea a consentire il rilascio di autorizzazioni individuali per l’imbottigliamento o la elaborazione delle tipologie “spumante” o “frizzante” ad aziende aventi sede in aree esterne ai confini nazionali, pur se queste siano in possesso dei requisiti di cultura secondo le pratiche tradizionali da più di cinque anni prima dell’entrata in vigore del decreto.

A fronte di tali considerazioni, non viene in rilievo, come vorrebbe parte ricorrente, una questione attinente la violazione dei principi eurounitari di libera circolazione delle merci o di non discriminazione delle aziende in ragione della loro appartenenza nazionale o di tutela della concorrenza, perché la disciplina del DOP attiene ad una particolare protezione della qualità del prodotto che è funzionale (e non contrastante) con tali principi, anche quando essa è interamente riservata (come di consueto accade) ad una particolare area geografica nazionale.

Il riconoscimento di qualità comporta, invero, una particolare qualificazione-conformazione del prodotto che costituisce l’antecedente (sia sul piano logico –formale che su quello economico-sostanziale) della tutela del mercato sotto il profilo della circolazione della merce, essendo attinente ad una condizione di quest’ultima ed alla tutela del consumatore che può fare affidamento sul relativo marchio.

Ne deriva che non sussistono i presupposti per rimettere una questione di compatibilità euro-unitaria della disciplina in esame alla Corte di Giustizia.

Per queste ragioni, il ricorso è infondato e va respinto, sebbene l’esposizione che precede, anche avendo riguardo alla novità della fattispecie in ordine alla quale non si registrano precedenti di giurisprudenza, è motivo idoneo a consentire la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2021, tenutasi in modalità di collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del DL 28 ottobre 2020, n. 137 ed art. 4, comma 1, del Dl 30 aprile 2020, n. 28, conv. in l. 25 giugno 2020, n. 70, con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

Rocco Vampa, Referendario