Cantine - Realizzazione di una “cantina vinicola e di un annesso destinato a deposito e magazzinaggio di prodotti aziendali tipici - Conclusione del procedimento in materia di autorizzazione paesaggistica e di quello in materia edilizia - Permesso di costruire - Parere favorevole con prescrizioni della commissione edilizia e della commissione per il paesaggio - Parere contrario della Soprintendenza per i Beni Architettonici Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici - Illegittimità dei pareri negativi della Soprintendenza e del conseguente provvedimento di archiviazione del Comune.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 842 del 2012, proposto da
Azienda Agricola Fossi Globe di Fossi Enrico & C., rappresentata e difesa dall’avvocato Franco Bruno Campagni, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Bonifacio Lupi n. 14;

contro

Comune di Signa, rappresentato e difeso dall’avvocato Elena Vignoli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Duca D'Aosta n. 10;
Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;

per l'annullamento

a) della comunicazione del Comune di Signa del 22 marzo 2012 prot. n. 4450, di "conclusione del procedimento in materia di autorizzazione paesaggistica e di quello in materia edilizia", sulla richiesta di permesso di costruire presentata dalla ricorrente per la realizzazione di una cantina vinicola, con conseguente archiviazione della pratica edilizia;

b) dei pareri contrari della Soprintendenza per i Beni Architettonici Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici per le Province di Firenze, Pistoia e Prato del 16 febbraio 2012 prot. n. 3442 e del 14 aprile 2011 prot. n. 7782;

c) e per la condanna del Comune di Signa e del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo al risarcimento dei danni conseguenti ai provvedimenti impugnati;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 19 ottobre 2020 il dott. Savio Picone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’azienda ricorrente espone di aver presentato un piano di miglioramento agricolo ambientale finalizzato alla realizzazione di una “cantina vinicola e di un annesso destinato a deposito e magazzinaggio di prodotti aziendali tipici”, approvato dal Comune di Signa nel 2008; di aver poi presentato al Comune istanza di permesso di costruire in data 4 giugno 2008, con contestuale istanza di autorizzazione paesaggistica, per la costruzione della cantina vinicola.

Il progetto è stato esaminato dalla commissione edilizia e dalla commissione per il paesaggio che, in data 10 dicembre 2009, hanno espresso parere favorevole con prescrizioni.

Soltanto in data 4 ottobre 2010 il Comune di Signa ha trasmesso il progetto alla competente Soprintendenza, la quale ha sospeso l’esame e richiesto chiarimenti “in merito all’inserimento del manufatto nel contesto ambientale”.

Dopo un incontro con i tecnici di parte ed un’integrazione della documentazione fotografica, il Comune, decorso il termine di 45 giorni, ha convocato per il 20 aprile 2011 la conferenza di servizi ai sensi dell’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42 del 2004. Frattanto la Soprintendenza, con nota del 14 aprile 2011 (impugnata), ha comunicato al Comune il parere contrario all’intervento, ritenendo che lo stesso “considerata la localizzazione, dimensioni, caratteristiche morfologiche, materiche e cromatiche, non sia compatibile con i caratteri architettonici originali, quali parti integranti dei caratteri paesaggistici del contesto di inserimento e, quindi, in considerazione dei caratteri formali proposti per la realizzazione del progetto, comporterebbe una sostanziale alterazione dei valori paesaggistici, costituenti la ragion d’essere del provvedimento di tutela”.

L’azienda ricorrente ha presentato, in data 1 giugno 2011, osservazioni ed elaborati grafici modificati sulla base delle indicazioni dei funzionari della Soprintendenza. Il nuovo progetto è stato esaminato dalla commissione edilizia e dalla commissione per il paesaggio che, in data 22 settembre 2011, hanno espresso parere favorevole con prescrizioni.

Sennonché, in data 15 febbraio 2011 la Soprintendenza esprimeva parere contrario, giudicando gli elaborati grafici allegati alle osservazioni come una “nuova soluzione progettuale, pertanto da istruire ed esaminare da parte di Codesti Uffici comunali come nuova pratica” e ritendo che “la suddetta progettazione non tiene conto dei suggerimenti forniti al proponente, anche in sede di sopralluogo congiunto, da parte del personale tecnico di questa Soprintendenza”. Con nota del 16 febbraio 2012 (impugnata), la Soprintendenza ha confermato il parere contrario.

Il Comune di Signa, con provvedimento del 22 marzo 2012 (impugnato), richiamando i pareri contrari e vincolanti della Soprintendenza, ha comunicato all’azienda la conclusione negativa del procedimento per il rilascio del nulla osta paesaggistico e del permesso di costruire.

La ricorrente impugna gli atti in epigrafe, affidandosi a motivi così riassumibili:

violazione dell’art. 146, comma 7, del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione dell’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, violazione dell’art. 83 della legge regionale n. 1 del 2005, in relazione al superamento dei termini di legge per l’esame del progetto e per la trasmissione alla Soprintendenza;

violazione dell’art. 146, comma 7, del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione dell’art. 88 della legge regionale n. 1 del 2005, in relazione alla indebita commistione delle competenze e delle funzioni in materia paesaggistica ed edilizia;

violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, in relazione alla mancata comunicazione dei motivi ostativi al rilascio del permesso di costruire;

violazione dell’art. 146, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione dell’art. 6 delle n.t.a. del piano strutturale comunale ed eccesso di potere, in relazione al carattere non vincolante del parere della Soprintendenza, seppure obbligatorio;

incompetenza, violazione dell’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42 del 2004, violazione dell’art. 14 della legge n. 241 del 1990, in relazione all’obbligo della Soprintendenza di rendere parere nell’ambito della conferenza di servizi già convocata;

violazione del “Regolamento comunale rurale per gli interventi nel territorio aperto” (approvato con deliberazione C.C. 12 marzo 1999 n. 33), difetto di motivazione ed eccesso di potere, in relazione alla incompatibilità paesaggistica dell’intervento verificata dalla commissione comunale;

violazione dell’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42 del 2004, difetto di motivazione ed eccesso di potere, in relazione alle valutazioni effettuate dalla Soprintendenza su aspetti di carattere tecnico-edilizio, sottratti alla sua competenza in materia paesaggistica;

violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 ed eccesso di potere, in relazione al difetto di motivazione in cui è incorsa la Soprintendenza.

La ricorrente chiede inoltre la condanna del Comune e del Ministero al risarcimento dei danni, nella misura specificata con perizia di stima (pari ad euro 23.000,00 per il solo danno emergente da spese effettivamente sostenute).

Si è costituito il Comune di Signa, svolgendo difese e chiedendo il rigetto del ricorso.

Il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo ha depositato documenti ed una memoria di stile, senza svolgere difese.

All’udienza pubblica del 19 ottobre 2020 la causa è passata in decisione.

DIRITTO
 

I primi cinque motivi di ricorso, che attengono a profili procedimentali e formali, sono infondati e possono essere trattati con motivazione succinta, in ossequio al principio di sinteticità.

Ed infatti:

quanto al primo motivo, la difesa del Comune ha dimostrato (doc. da 6 a 28) che la lunghezza dei tempi d’istruttoria è stata cagionata dalla complessità dell’intervento, la costruzione di una cantina di circa 10.000 mc e di una rimessa per macchine agricole di circa 1.000 mc, dalle caratteristiche di pregio dell’area collinare soggetta a vincolo paesaggistico, dalla necessità di effettuare ripetuti sopralluoghi e, in parte, dall’incompletezza degli elaborati tecnici che l’azienda richiedente ha inizialmente allegato alla domanda, che ha determinato l’esigenza di provvedere a ben dieci depositi integrativi;

quanto al secondo motivo, deve ritenersi che il Comune, nel complesso iter procedimentale, ha correttamente esercitato i poteri istruttori in materia edilizia ed in materia paesaggistica, tramite i rispettivi organi ed uffici, sottoponendo il progetto alle due commissioni competenti per l’espressione dei pareri di conformità urbanistica e di compatibilità paesaggistica;

quanto al terzo motivo, l’assolvimento all’onere di formale comunicazione del preavviso di diniego è stato legittimamente sostituito dal contraddittorio tra tecnici di parte, ufficio tecnico comunale e Soprintendenza, che si è protratto per molti mesi e si è concentrato su differenti soluzioni progettuali, come detto in narrativa;

quanto al quarto motivo, alla luce della relazione tecnica prodotta in giudizio (doc. 49), deve ragionevolmente escludersi che il Comune di Signa abbia adeguato i propri strumenti urbanistici alla sovraordinata disciplina regionale dei beni paesaggistici, per gli effetti di cui all’art. 146, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, tenuto conto che il piano strutturale è stato approvato con deliberazione del 4 luglio 200, anteriore alla redazione del piano d’indirizzo territoriale della Regione Toscana, ed il regolamento urbanistico è stato approvato con deliberazione del 13 dicembre 2010, anteriore alla redazione del piano paesaggistico regionale;

quanto al quinto motivo, che l’art. 146, comma 9, del d.lgs. n. 42 del 2004, nel testo in vigore all’epoca dei fatti, prevedeva la facoltà per il Comune di indire una conferenza dei servizi nell’ambito della quale la Soprintendenza poteva esprimere parere ovvero far pervenire il proprio parere, sicché appare legittima, nella specie, l’espressione del parere da parte della Soprintendenza mediante atto scritto trasmesso al Comune prima della data di convocazione della conferenza.

Sono viceversa fondate le residue censure, con le quali l’azienda ricorrente lamenta il difetto di motivazione nei pareri negativi della Soprintendenza.

In primo luogo, deve rammentarsi che l’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42 del 2004 prevede che il Ministero esprime parere “limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’art. 140, comma 2”.

Il potere che l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo è chiamata ad esercitare è del tutto estraneo a valutazioni di carattere urbanistico, in quanto attiene esclusivamente alla verifica della compatibilità dell’intervento, per dimensioni, destinazione, funzionalità e caratteristiche strutturali, con l’ambiente circostante. Pertanto, gli atti aventi natura di cogestione del vincolo, spettanti ad autorità preposta alla tutela di vincoli e che si inseriscono in un procedimento volto al rilascio di un titolo edilizio in zona vincolata, non possono legittimamente fare riferimento ad elementi che attengono a regole di carattere urbanistico o edilizio, anziché al vaglio del giudizio di compatibilità paesaggistica (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 1895 del 2011).

Nella specie, nel parere del 16 febbraio 2012 si legge l’affermazione che i grafici modificati dall’azienda richiedente debbano qualificarsi come “nuova soluzione progettuale, da istruire ed esaminare come nuova pratica” da parte del Comune di Signa.

E’ indubitabile che siffatta valutazione esula dalle prerogative della Soprintendenza, soffermandosi su aspetti di carattere tecnico-edilizio, tenuto conto che la commissione comunale si era già nuovamente pronunciata in senso favorevole in merito alla compatibilità paesaggistica della nuova soluzione progettuale.

Il precedente parere della Soprintendenza del 14 aprile 2011, anch’esso impugnato, è affetto da macroscopico difetto di motivazione.

Ivi si legge che la costruzione della cantina e dell’annesso “considerata la localizzazione, dimensioni, caratteristiche morfologiche, materiche e cromatiche, non sia compatibile con i caratteri architettonici originali, quali parti integranti dei caratteri paesaggistici del contesto di inserimento e, quindi, in considerazione dei caratteri formali proposti per la realizzazione del progetto, comporterebbe una sostanziale alterazione dei valori paesaggistici, costituenti la ragion d’essere del provvedimento di tutela”.

Si tratta, con tutta evidenza, di una motivazione stereotipata, priva di concreti e specifici riferimento al progetto ed al contesto ambientale, che ben potrebbe essere utilizzata per rispondere a qualsivoglia istanza di autorizzazione paesaggistica, solo mutandone la rubrica.

Secondo la giurisprudenza, è illegittimo il parere negativo dell’Autorità preposta al vincolo paesaggistico motivato in base ad una presunta significativa alterazione del paesaggio, sotto il profilo estetico e sotto l’aspetto di attenzione fisico-morfologica dei luoghi, posto che tale motivazione, risultando vaga ed apodittica, non appare riferita agli specifici e concreti valori ambientali e paesistici, né in grado di permettere la ricostruzione dell’iter logico seguito dall’Amministrazione nell’effettuazione delle sue valutazioni.

Il provvedimento di diniego deve rendere intelligibili all’interessato le ragioni del ritenuto contrasto dell’opera con il paesaggio circostante, così da consentire, se del caso, l’adozione di eventuali accorgimenti volti a consentire il recupero della compatibilità ambientale e paesaggistica.

La Soprintendenza, limitandosi ad affermare apoditticamente la “sostanziale alterazione dei valori paesaggistici, costituenti la ragion d’essere del provvedimento di tutela”, è incorsa nel difetto di motivazione.

Se è innegabile che la Soprintendenza, nell’esercizio del potere previsto dall’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, dispone di un’ampia discrezionalità, è altrettanto vero che tale potere è pienamente sindacabile in sede giurisdizionale, specialmente quando, come nel caso all’esame, non si è in presenza di un vincolo di inedificabilità assoluta e “l’Amministrazione è tenuta ad esprimere un apprezzamento della situazione concreta, dato che il piano non è suscettivo di assorbire interamente la verifica di garanzia dell'interesse paesaggistico, rimessa il più delle volte a valutazioni di tipo qualitativo, non traducibili in norme generali e riferentesi direttamente ai valori tutelati con il vincolo” (TAR Toscana, sez. III, n. 624 del 2018).

Per quanto detto, i pareri negativi della Soprintendenza ed il conseguente provvedimento di archiviazione del Comune di Signa sono illegittimi e vanno annullati.

Il Comune e la Soprintendenza dovranno riesaminare il progetto dell’azienda ricorrente.

La domanda risarcitoria dell’azienda ricorrente non può essere accolta.

Per la prevalente e condivisibile giurisprudenza, il risarcimento del danno da ritardo o da omesso rilascio dell’atto, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve, conseguentemente, essere subordinato alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento è destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale collegato ad un tale interesse (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 3392 del 2017; TAR Toscana, sez. III, n. 681 del 2018).

Nel caso di specie, l’annullamento del diniego non comporta ex se l’attribuzione alla ricorrente del bene della vita preteso, dovendo in proposito le Amministrazione competenti esercitare nuovamente il potere che è attribuito loro.

Le spese processuali sono poste a carico del Ministero e sono compensate con il Comune di Signa.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione ed annulla la comunicazione del Comune di Signa del 22 marzo 2012 prot. n. 4450 ed i presupposti pareri del 16 febbraio 2012 prot. n. 3442 e del 14 aprile 2011 prot. n. 7782 della Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici per le Province di Firenze, Pistoia e Prato. Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Condanna il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente, nella misura di euro 5.000,00 (oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge). Compensa le spese con il Comune di Signa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Ugo De Carlo, Consigliere

Savio Picone, Consigliere, Estensore