Promozione di prodotti agricoli tipici - Agevolazione finanziaria concessa dalla Provincia nell’ambito Patto Territoriale per l’agricoltura ed il turismo rurale - Aiuti di Stato a favore della pubblicità dei prodotti - Pubblicità dei prodotti di qualità e dell’alimentazione sana - Promozione delle produzioni tipiche (Reg. 2081/92 e 2082/92) e dei vini (Reg. 2392/89) - Forme di pubblicità vietata.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7290 del 2013, proposto da Agricola Nuova Generazione Soc. Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e proseguito da Agricola Nuova Generazione Soc. Coop. in liquidazione coatta amministrativa, in persona del Commissario liquidatore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pier Luigi Portaluri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Pecorilla in Roma, corso Vittorio Emanuele II n.18;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Europrogetti & Finanze S.p.A., Europrogetti & Finanze S.p.A. in Liquidazione, Dirigente Settore Servizio Sviluppo Locale e Politiche Ue - Ufficio Patto Territoriale non costituiti in giudizio;
Provincia di Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Giovanna Capoccia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Antonietta Capone in Roma, via Giuseppe Donati 115 c/o F.Rosci;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE I n. 00595/2013, resa tra le parti, concernente agevolazioni finanziarie previste dal patto territoriale per l'agricoltura e il turismo rurale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Provincia di Lecce;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2019 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Pecorilla su delega dell’avv. Pier Luigi Portaluri e l'Avvocato dello Stato Marina Russo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso in appello notificato il 20 settembre 2013, e depositato il successivo 9 ottobre, la s.c. a r.l. Agricola Nuova Generazione ha impugnato la sentenza del T.A.R. Puglia, sezione staccata di Lecce, I Sezione interna, n. 595/2013.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, il Ministero dello Sviluppo Economico e la Provincia di Lecce.

Con ordinanza n. 4227/2013 si è preso atto della rinunzia alla domanda cautelare.

A seguito di liquidazione coatta amministrativa, ai sensi dell’art. 2545-terdecies c.c.; in data 8 aprile 2019 si è costituita in giudizio l’Agricola Nuova Generazione Soc. Coop. in liquidazione coatta amministrativa, in persona del Commissario liquidatore.

In prossimità dell’udienza di trattazione la Provincia di Lecce e la società appellante hanno depositato memorie; quest’ultima ha altresì depositato una memoria di replica.

Il ricorso è stato definitivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 5 dicembre 2019.

2. L’odierna appellante nel giudizio di primo grado ha impugnato:

- con il ricorso introduttivo, la nota prot. n. 59235 del 22/7/2009 della Provincia di Lecce - Ufficio Patto Territoriale, ed ogni altro atto ad essa presupposto, consequenziale o comunque connesso, ivi inclusa, ove occorra, la nota prot. n. 82309 del 14/7/2009 del Ministero dello Sviluppo Economico;

- con i ricorsi per motivi aggiunti depositati il 19/2/2010 ed il 12/4/2010, i provvedimenti del Ministero dello Sviluppo Economico del 25/11/2009 prot. n. 0133107 e della Provincia di Lecce - Ufficio Patto Territoriale del 28/10/2009 (di cui alla nota di pari data prot. n. 83400;

- con il ricorso per motivi aggiunti depositato il 14/7/2011, la cartella di pagamento n. 05920110015658964 con cui Equitalia Etr S.p.a. ha intimato alla società ricorrente di pagare l'importo di € 25.219,86.

La vicenda inerisce l’agevolazione finanziaria provvisoriamente concessa dalla Provincia di Lecce nell’ambito Patto Territoriale per l’agricoltura ed il turismo rurale (approvato con D.M. del 12 aprile 2001 n. 2469), finalizzato a fornire la consulenza nella lotta ai parassiti dell’olivo, la realizzazione di sistemi di qualità per nuove produzioni dell’olivicoltura da mensa e lo svolgimento di attività promozionali dei prodotti tipici della cooperativa e dei suoi soci.

Il 19/7/2002 la Cooperativa sottoponeva alla Provincia di Lecce la richiesta di rimodulare l’iniziativa, aumentando le somme per la pubblicità e la promozione dei prodotti della Cooperativa; tale richiesta veniva ritenuta ammissibile con nota prot. n. 39791 del 2/8/2002.

All’esito del procedimento, tuttavia, l’agevolazione finanziaria è stata rideterminata in diminuzione, in relazione alla esclusione dal finanziamento della realizzazione di attività promozionali dei prodotti tipici, in quanto assimilabili a pubblicità di un’impresa determinata identificata dal marchio.

3. Il giudice di primo grado:

- ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo, in quanto rivolto contro atti privi di lesività e come tali non impugnabili;

- ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso per motivi aggiunti depositato il 14 luglio 2011;

- ha rigettato perché infondati i ricorsi per motivi aggiunti depositati il 19/2/2010 ed il 12/4/2010, rivolti contro i provvedimenti del Ministero dello Sviluppo Economico del 25/11/2009, prot. n. 0133107, e della Provincia di Lecce - Ufficio Patto Territoriale del 28/10/2009, ritenendo che correttamente le amministrazioni intimate avessero escluso dall’ammissibilità del finanziamento di una serie di spese per attività pubblicitarie, ritenute incompatibili con il punto 2.2. della Comunicazione 87/C 302 della Comunità Europea, laddove esclude gli “aiuti a favore della pubblicità riguardante precipuamente i prodotti di una o più imprese determinate”, avuto riguardo agli “Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato a favore della pubblicità dei prodotti di cui all’allegato I del trattato nonché di determinati prodotti non compresi in detto allegato” (2001/C 252/03, in GUCE del 12/9/2001: d’ora in poi “Orientamenti”).

Questi ultimi al punto 29 precisano che “Gli aiuti a favore di campagne pubblicitarie riguardanti precipuamente i prodotti di una o più imprese determinate non possono assolutamente essere giustificati dall’interesse comune. (…) Essi vanno pertanto considerati puri e semplici aiuti al funzionamento, incompatibili in quanto tali con il mercato comune”.

Ad avviso dei primi giudici “L’avviso pubblico (tab. 4) ammetteva le seguenti tipologie di aiuti: A) Pubblicità dei prodotti di qualità e dell’alimentazione sana, nel rispetto dell’art. 28 del Trattato; B) Promozione delle produzioni tipiche (Reg. 2081/92 e 2082/92) e dei vini (Reg. 2392/89); C) Promozione dei prodotti biologici (Reg. CEE 2092/91). La tesi che vuole ricondurvi le spese di cui trattasi si scontra con l’inconfutabile dato di cui sopra, che rimarca (stante l’identificazione tra marchio e ditta) l’evidenza di un’attività volta a favorire l’impresa titolare di una determinata produzione”.

4. Il ricorso in appello contesta unicamente quest’ultimo capo della sentenza, muovendo due censure (variamente articolate):

Con un primo motivo, l’appellante deduce che ai sensi dei richiamati “Orientamenti” le spese in questione in parte non ineriscono ad attività pubblicitarie, ma ad attività di relazioni pubbliche, e in parte non rientrano – in quanto dirette alla promozione di prodotti a denominazione di origine controllata e prodotti biologici – fra le forme di pubblicità vietata.

Il mezzo si fonda sull’assunto che il primo giudice avrebbe omesso la distinzione fra azione promozionale ed attività pubblicitaria (quest’ultima, a dire dell’appellante, implicante il ricorso a mezzi di comunicazione di massa), e non avrebbe considerato la possibilità di deroga per le attività pubblicitarie consentite, lamentando il difetto di un’istruttoria “adeguata alla peculiarità della vicenda”.

5. La censura è infondata, in quanto poggia su di una lettura parziale dei citati “Orientamenti”, il cui punto 7, in particolare, contiene una definizione di attività pubblicitaria preclusiva rispetto alla pretesa della parte appellante: “Per «pubblicità» si intende qualsiasi operazione intesa a indurre gli operatori economici o i consumatori all'acquisto di un determinato prodotto. Essa comprende inoltre tutto il materiale distribuito direttamente ai consumatori allo stesso scopo, comprese le azioni pubblicitarie rivolte ai consumatori nei punti di vendita”.

La parte odierna appellante contesta l’esclusione dal finanziamento delle spese per le seguenti attività: progettazione dell’attività promozionale e del marchio delle linee “qualità elevata” e “catering”, lancio delle linee di prodotto e sfruttamento dei marchi registrati, materiale informativo e pubblicitario per la promozione dell’azienda in sedi e occasioni istituzionali, partecipazione a eventi fieristici, poiché riconducibili ai marchi aziendali, acquisto spazi pubblicitari, sponsorizzazione della ristrutturazione del castello baronale e della squadra di calcio, concerto jazz ed altri eventi mondani, pubblicità all’agriturismo “Le Lame”, spese di funzionamento dell’azienda, quali noleggio autovetture per spostamenti di lavoro, spese di vitto e alloggio degli incaricati a partecipare alle fiere, spedizioni alla Olioteca di Dusseldorf e alla Fiera di Forlì, registrazioni di domini web e caselle e-mail.

Ritiene questo Consiglio di Stato che le stesse ricadano nella previsione – ostativa – contenuta nel richiamato punto 7. dei citati “Orientamenti”, specie se letta unitamente al pure evocato punto 2.2. della Comunicazione 87/C 302 della Comunità Europea (che esclude gli “aiuti a favore della pubblicità riguardante precipuamente i prodotti di una o più imprese determinate”).

Il combinato disposto delle due previsioni risulta obiettivamente ostativo all’inclusione delle attività per cui è causa dal novero dei possibili oggetti del finanziamento: sicché la valutazione operata dal soggetto istruttore appare del tutto conforme all’invocato paradigma normativo, come correttamente riconosciuto dai primi giudici.

6. Con un secondo motivo, la parte appellante contesta la decisione del primo giudice nella parte in cui ha affermato che “va poi esclusa l’esigenza di tutela dell’affidamento ingenerato nella concessione in via provvisoria del contributo che, proprio perché sottoposto alla determinazione definitiva all’esito dell’istruttoria, rende il privato consapevole che il beneficio è concesso solo in attesa degli accertamenti favorevoli finali (cfr., in termini, Cons. Stato – Sez. VI, 15 novembre 2010 n. 8046)”.

Secondo la prospettazione posta a fondamento della censura in esame la concessione definitiva del finanziamento è legata alla verifica dell’effettivo impiego dello stesso per le finalità per cui è stato attribuito, e non già, come ritenuto dai primi giudici, alla ulteriore verifica della spettanza dello stesso (che in quest’ottica si esaurirebbe nella prima fase).

Deduce altresì che la citata sentenza n. 8046/2010 di questo Consiglio di Stato è relativa a fattispecie diversa, ed invoca invece a sostegno delle proprie tesi la sentenza n. 3831/2009.

7. Anche questa censura è infondata.

La concessione provvisoria del finanziamento è subordinata all’accertamento pieno, in fase istruttoria, della conformità dello stesso alla relativa disciplina.

Tale conformità concerne sicuramente, come sostenuto dall’appellante, l’effettivo impiego per le finalità dichiarate: ma concerne altresì, e forse ancor prima, la sussumibilità delle attività finanziate nell’ambito categoriale perimetrato dal Patto territoriale, senza che la concessione provvisoria possa legittimamente ingenerare un affidamento su tale profilo, non essendo conseguente ad un vaglio istruttorio preventivo.

Tanto più se, come nel caso di specie, la spesa contestata si riferisca non alle attività oggetto dell’originaria richiesta, ma ad una integrazione della stessa, risultata non conforme al programma: di qui l’esistenza di un potere dell’amministrazione che invece la censura in esame contesta sul presupposto – negativamente riscontrato – dell’ammissibilità a finanziamento delle spese cui si riferisce la pretesa azionata in giudizio.

Peraltro nella materia qui dedotta la sentenza della V Sezione di questo Consiglio di Stato, n. 1519/2018, ha affermato, condivisibilmente, che:

- “L’affidamento si atteggia tuttavia quale limite (generale ma) non incondizionato alla retroattività (propria e impropria) dell’atto dei pubblici poteri, potendo recedere al cospetto di altre esigenze inderogabili. Lo scrutinio dei limiti oltre il quale la pubblica amministrazione non può incidere sull’affidamento ingenerato può essere ricercato attraverso la verifica congiunta: - della sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale; - del grado di consolidamento dell’affidamento dei privati, avuto riguardo alla prevedibilità del mutamento, alla buona fede, al decorso del tempo; - del quomodo dell’immutazione giuridica, in quanto il peso imposto ai destinatari della disposizione retroattiva, oltre che diretto a perseguire un interesse pubblico, deve essere anche ragionevolmente proporzionato al fine che si intende realizzare”.

- “l’operatore professionale prudente e accorto deve sapere che, quale che sia l’importo dell’agevolazione concesso in via anticipata e provvisoria, soltanto all’esito delle procedure di controllo, l’erogazione potrà ritenersi definitivamente acquisita al patrimonio del beneficiario”.

Nel caso scrutinato dalla sentenza citata non è risultata “adeguatamente consolidata la ‘base affidante’ invocata dalla società appellante, la quale deve apprezzarsi sulla scorta del canone (sovente invocato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea) della prevedibilità”.

Ad identiche conclusioni deve pervenirsi con riferimento alla fattispecie oggetto del presente giudizio, posto che l’attività di verifica del soggetto istruttore non solo è risultata esente da macroscopici errori o profili di illogicità, ma ha doverosamente e correttamente riscontrato l’estraneità – per le ragioni sopra esposte - delle spese allegate all’oggetto del finanziamento, ampiamente prevedibile sulla base della richiamata disciplina.

8. L’appello deve essere pertanto respinto perché infondato.

Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese del giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge, in ragione di euro duemila/00, oltre accessori, in favore di ciascuna delle parti appellate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2019 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Giulio Veltri, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore