Tutela della produzione vinicola - Realizzazione di impianti eolici su aree con destinazione agricola senza previa verifica di compatibilità - Impatto su area agricola di particolare pregio per la coltura della vite, nota per i vini rossi prodotti che hanno ottenuto il riconoscimento della denominazione di origine controllata - Bilanciamento di interessi contrapposti.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3469 del 2018, proposto dalla Kimera s.n.c. di Tondo Mauro Giuseppe & Leo Roberto, in persona del legale rappresentante p.t., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Quinto e Antonio Quinto, con cui elettivamente domicilia in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30 presso Alfredo Placidi;

contro

il Comune di Copertino, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sezione Terza, n. 1651 del 24 ottobre 2017.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 maggio 2019 il Cons. Roberto Caponigro e udito per la parte appellante l’avvocato Pietro Quinto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il T.a.r. per la Puglia, Sezione Terza di Lecce, con la sentenza n. 1651 del 24 ottobre 2017, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla Kimera s.n.c. di Tondo Mauro Giuseppe & Leo Roberto per l’annullamento della nota, in data 13 ottobre 2008, con cui il Comune di Copertino ha disposto la sospensione della DIA, presentata il 16 giugno 2008, per la realizzazione di un impianto eolico da 1 MW, in relazione alla comunicazione di inizio dei lavori del 15 ottobre 2008, nonché per l’annullamento della nota, in data 27 febbraio 2009, con cui il Comune di Copertino ha disposto la revoca del titolo edilizio formatosi a seguito del consolidamento della d.i.a., per il decorso del termine di trenta giorni, relativo alla realizzazione del detto impianto nonché per il risarcimento dei danni.

Di talché, la società interessata ha proposto il presente appello, articolando i seguenti motivi di impugnativa:

Error in iudicando: errata percezione dei fatti nonché dello specifico contenuto degli atti di causa; omessa considerazione dell’art. 27 della L.R. Puglia n. 1/2008 in rapporto alle disposizioni dell’ordinamento statale; inesatta applicazione dell’art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387/2003; violazione dei principi in materia di autotutela e di revoca dei provvedimenti amministrativi.

La statuizione del T.a.r., secondo cui la disposizione dell’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003 non sarebbe idonea di per sé a giustificare la realizzazione dell’impianto eolico, dovendosi fare riferimento in ogni caso al procedimento di autorizzazione unica, sarebbe inesatta, in quanto subordina l’assenso alla realizzazione dell’impianto all’espletamento di un procedimento di autorizzazione unica in assenza di una conforme previsione normativa.

La sentenza di primo grado sarebbe incentrata sul richiamo di una decisione del Consiglio di Stato resa su una fattispecie non assimilabile al caso in esame e sconterebbe il totale disconoscimento della normativa regionale posta a base del procedimento amministrativo, vale a dire l’art. 27 della L.R. Puglia n. 1 del 2008 ratione temporis applicabile, di cui non vi sarebbe cenno nel testo della sentenza.

La disposizione di cui all’art. 27 della citata legge regionale prevede che per gli impianti eolici on-shore, con potenza elettrica nominale fino a 1 MW, potrebbe farsi ricorso alla DIA e che detti impianti potrebbero essere realizzati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici, sicché la realizzazione dell’impianto non potrebbe dirsi subordinata ad una procedura di autorizzazione unica.

L’amministrazione comunale potrebbe limitare l’utilizzazione di una parte del proprio territorio salvaguardandone la propria vocazione rurale attraverso l’esercizio di un potere regolamentare di carattere generale.

I provvedimenti comunali violerebbero i principi dell’ordinamento in materia di autotutela, non potendosi ipotizzare un autoannullamento dell’assenso edilizio in funzione del mero ripristino della legalità violata e dovendosi rispettare le prerogative partecipative e motivazionali fissate dall’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990.

Quanto alla determinazione di sospensione della dia del 13 ottobre 2008 oggetto del ricorso.

1) Violazione e falsa applicazione artt. 22, 23 e 27 d.P.R. n. 380 del 2001; art. 27 L.R. n. 1 del 2008; art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387 del 2003; difetto di istruttoria, travisamento e contraddittorietà.

Nella fattispecie in esame, per il decorso di un termine di trenta giorni, ai sensi dell’art. 23, commi 1 e 6, del d.P.R. n. 327 del 2001, si sarebbe formato il titolo edilizio e, su tali presupposti, la società, dopo rituale comunicazione, avrebbe dato avvio ai lavori, sicché, esaurito il potere di riscontro a fini inibitori attribuito all’Amministrazione, la stessa avrebbe potuto provvedere solo con l’esercizio del potere di autotutela.

2) Violazione e falsa applicazione artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990; omessa comunicazione di avvio del procedimento; eccesso di potere, sviamento, difetto di istruttoria, violazione e falsa applicazione artt. 22 e 23 d.P.R. n. 327 del 2001 sotto altro profilo.

La determinazione comunale impugnata non sarebbe stata anticipata da alcuna comunicazione di avvio del procedimento, laddove l’intervento dell’Amministrazione potrebbe essere giustificato soltanto nell’ambito di un procedimento di autotutela che, necessariamente, deve essere preceduto da una comunicazione di avvio del procedimento.

3) Eccesso di potere; sviamento; difetto di istruttoria; travisamento; contraddittorietà; illogicità manifesta; violazione e falsa applicazione artt. 22 e 23 d.P.R. n. 380 del 2001; violazione e falsa applicazione art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387 del 2003; violazione e falsa applicazione art. 27 d.P.R. n. 380 del 2001; violazione e falsa applicazione art. 21 quater l. n. 241 del 1990.

La sospensione dovrebbe avere natura cautelare e durata temporanea, per cui non potrebbe essere adottata senza la precisa indicazione di un termine finale, in mancanza del quale svolgerebbe surrettiziamente le funzioni dell’atto definitivo.

4) Eccesso di potere; violazione art. 3 l. n. 241 del 1990; difetto di motivazione; difetto di istruttoria; illogicità; contraddittorietà; travisamento; violazione e falsa applicazione art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387 del 2003.

Il progetto interesserebbe un’area incolta e di nessun pregio paesaggistico e ambientale, nelle cui vicinanze non sono presenti specie vegetazionali di particolare interesse o strutture e fabbricati di tipo tradizionale, sicché non vi sarebbero colture o produzioni tipiche da tutelare, così come espressamente previsto dalle disposizioni di cui agli artt. 7 e 8 della legge n. 57 del 2001 e all’art. 14 del d.lgs. n. 228 del 2001.

Quanto alla determinazione di revoca o autoannullamento dell’assenso del 27 febbraio 2009 oggetto di motivi aggiunti.

1) Violazione e falsa applicazione art. 21 quinquies e 21 nonies l. n. 241 del 1990; violazione e falsa applicazione art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387 del 2003; violazione e falsa applicazione l. n. 57 del 2001; eccesso di potere; sviamento; difetto di istruttoria; travisamento e contraddittorietà.

Non sussisterebbero i presupposti per l’annullamento d’ufficio del permesso fissati dall’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, in quanto, nel caso di specie, il titolo edilizio formatosi con d.i.a. non sarebbe un provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’art. 21 octies.

Infatti, ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, gli impianti di energia eolica sarebbero urbanisticamente conformi con la destinazione di zona agricola.

Violazione e falsa applicazione art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387 del 2003, l. n. 57 del 2001, art. 2, comma 2, L.R: n. 31 del 2008; incompetenza; eccesso di potere; sviamento; difetto di istruttoria; travisamento e contraddittorietà; ingiustizia manifesta.

L’amministrazione avrebbe esorbitato dall’ambito delle proprie prerogative, travisando il contenuto della normativa di settore, in quanto gli impianti di produzione di energia eolica potrebbero essere installati anche in zona classificata come agricola negli strumenti urbanistici generali.

La decisione dell’Amministrazione sarebbe stata espressa in assenza di un atto di carattere regolamentare che abbia riconosciuto l’effettivo valore del terreno interessato.

Eccesso di potere, sviamento, violazione art. 3 l. n. 241 del 1990; difetto di motivazione; difetto di istruttoria; erroneità; irragionevolezza; travisamento; ingiustizia manifesta; violazione e falsa applicazione art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387 del 2003; violazione e falsa applicazione l. n. 7 del 2001.

L’area per cui è causa non avrebbe caratteristiche tali da rendere appropriato il richiamo al comma 7 dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003. Sarebbe destituito di fondamento il rilievo di un preteso impatto negativo del progetto sul contesto di riferimento.

All’udienza pubblica del 30 maggio 2019, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

2.1. La Città di Copertino (provincia di Lecce), con atto del 27 febbraio 2009, ha revocato il permesso formatosi a seguito di consolidamento della D.I.A. per il decorso del termine di trenta giorni, relativo alla realizzazione di un impianto di produzione energia elettrica – torre eolica da 1 MW su terreno in catasto al foglio 5, part. 108, in quanto l’intervento risulta in contrasto con l’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003.

Il provvedimento – rilevato che rimane integro il potere dell’Amministrazione di procedere all’eventuale annullamento del titolo abilitante ove ritenuto formatosi in contrasto con le disposizioni in vigore, nel rispetto delle norme di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990 – è stato adottato, considerato che l’intervento proposto, di notevole impatto ambientale (realizzazione di una torre elica di altezza totale di mt. 100 con pale di raggio mt. 30), ricade in zona classificata agricola dal vigente strumento urbanistico (PRG), di particolare pregio per la coltura della vite, nota per i vini rossi prodotti che hanno ottenuto il riconoscimento della denominazione di origine controllata (Comuni della Terra d’Arneo) e che la mancanza della coltura della vite sul terreno oggetto d’intervento non comporta il declassamento della qualità della zona.

2.2. L’essenziale doglianza, che costituisce il “cuore” dell’intera controversia - secondo cui la sentenza di primo grado sarebbe incentrata sul richiamo di una decisione del Consiglio di Stato resa su una fattispecie non assimilabile al caso in esame e sconterebbe il totale disconoscimento della normativa regionale posta a base del procedimento amministrativo, vale a dire l’art. 27 della L.R. n. 1 del 2008 ratione temporis applicabile, di cui non vi sarebbe cenno nel testo della sentenza - non è persuasiva.

Il Collegio, sul punto, rappresenta che l’art. 27, comma 1, lett. b), della L.R. Puglia n. 1 del 2008 ha stabilito l’applicazione della disciplina della denuncia di inizio attività per gli impianti eolici on-shore con potenza elettrica nominale fino ad 1 MW, fatte salve le norme di valutazione di impatto ambientale e di valutazione di incidenza e che il successivo secondo comma ha previsto che gli impianti di cui al comma 1 possono anche essere realizzati in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici, tenuto, peraltro, conto di quanto specificato dall’art. 12, comma 7 del d.lgs, n. 387 del 2003.

Pertanto, dal combinato disposto degli artt. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003 e 27, comma 2, della L.R. n. 1 del 2008, emerge che la possibilità di applicare la disciplina della denuncia di inizio attività alla realizzazione di impianti eolici on-shore con potenza elettrica nominale fino a 1 MW non sussiste in ogni caso, ma è subordinata ad una valutazione discrezionale dell’Amministrazione competente che, per espressa previsione della norma regionale, deve tenere conto di quanto specificato dall’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003, vale a dire delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e paesaggistico locale.

L’Amministrazione, nel provvedimento impugnato, ha posto in rilievo - con valutazione che, nonostante le censure dedotte, non può ritenersi inficiata da manifesta illogicità o travisamento del fatto - il notevole impatto ambientale dell’intervento proposto, che ricade in zona classificata agricola dal vigente P.R.G., di particolare pregio per la coltura della vite, nota per i vini rossi che hanno ottenuto il riconoscimento della denominazione di origine controllata (Comuni della Terra d’Arneo).

Tra l’altro, non può ritenersi idonea a palesare il vizio sintomatico dell’eccesso di potere la circostanza, sostenuta dall’appellante, che non tutti i terreni agricoli ricadenti all’interno del comprensorio comunale nell’ambito del quale la produzione vinicola ha ottenuto la denominazione di origine controllata sono deputati alla coltivazione della vite, e ciò in quanto il fatto che la zona insiste in tale ambito già di per sé è ampiamente sufficiente perché l’Amministrazione escluda la possibilità di realizzare l’intervento a seguito di d.i.a.

Il potere discrezionale, attribuito dalla norma, quindi, risulta nel caso di specie correttamente esercitato.

2.3. Ferme le argomentazioni esposte, che da sole sono tali da imporre la reiezione delle doglianze esaminate, per completezza, può osservarsi quanto segue.

L’evoluzione del processo amministrativo da giudizio sull’atto a giudizio sul rapporto, inoltre, ha portato a considerare come epicentro del giudizio non tanto e comunque non solo la ricerca dell’eventuale errore nell’azione amministrativa, ma anche e soprattutto l’accertamento della spettanza del bene della vita, con conseguente pieno accesso del giudice al fatto oggetto del rapporto controverso, non più limitato a quanto di esso traspare dallo schermo dell’atto impugnato.

Nella fattispecie, il bene della vita cui aspira la società appellante è evidentemente la possibilità di realizzare, in zona agricola, un impianto eolico on-shore, avente la potenza di 1 MW, attraverso la presentazione di una mera d.i.a., senza sottoporsi al ben più complesso procedimento di autorizzazione unica.

Tale bene della vita non potrebbe in alcun caso essere riconosciuto a seguito dell’intervento della sentenza della Corte Costituzionale n. 366 del 2010, che, sia pure intervenuta successivamente al provvedimento in contestazione, nell’annullare per illegittimità costituzionale l’art. 27, comma 1, lett. b), della L.R. Puglia n. 1 del 2008 – cui lo stesso comma 2 faceva riferimento - preclude in radice che l’intervento proposto (impianto eolico on-shore di potenza di 1 MW) possa essere realizzato per il tramite della mera presentazione di una d.i.a.

La decisione è stata assunta dal Giudice delle leggi, in quanto:

“L’art. 27 della legge Regione Puglia n. 1 del 2008, prevede l’applicazione della disciplina della DIA agli impianti di capacità di generazione fino a 1 MW per l’energia eolica. La norma, abrogata dall’art. 6 della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 32 … resta applicabile … alle denunce … presentate fino a trenta giorni prima della entrata in vigore di questa (art. 7 della legge n. 31 del 2008).

L’art. 3 della stessa legge regionale sopravvenuta, che analogamente prevedeva il regime semplificato della DIA per potenze elettriche nominali superiori (fino a 1 MW) a quelle previste alla tabella A allegata al d.lgs. n. 387 del 2003, è stato, d’altro canto, dichiarato illegittimo con sentenza n. 119 del 2010.

L’aumento della soglia di potenza per la quale, innalzando la capacità rispetto ai limiti di cui alla tabella A allegata al d.lgs. n. 387 del 2003, la costruzione dell’impianto risulta subordinata a procedure semplificate, è stato ritenuto illegittimo, in quanto maggiori soglie di capacità di generazione e caratteristiche dei siti di installazione, per i quali si proceda con diversa disciplina, possono essere individuate solo con decreto del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con la Conferenza unificata, senza che la Regione possa provvedervi autonomamente (sentenza nn. 194, 124 e 119 del 2010).

Anche la norma censurata finisce per incidere sulla disciplina amministrativa di impianti, costruiti nel territorio regionale, destinati alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, per i quali l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, attesa la loro capacità di generazione superiore a determinati valori soglia, prevede un’autorizzazione unica, mirata al vaglio dei molteplici interessi coinvolti”.

Pertanto, la realizzazione di un impianto eolico on shore, con la potenza di 1 MW, non è assoggettabile alla mera presentazione di una denuncia di inizio attività, ma alla ben più complessa procedura di autorizzazione unica.

2.4. Infine, deve escludersi che l’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003 abbia inteso consentire in via generale e diretta la realizzazione di impianti eolici su aree con destinazione agricola, senza una previa verifica di compatibilità da effettuarsi nella fattispecie concreta mediante provvedimento amministrativo. In particolare, risulta corretto e meritevole di conferma il rilievo del Primo Giudice secondo cui tale disposizione va interpretata - in linea con la più recente giurisprudenza di questo Consiglio -, nel senso di ritenere che la possibilità ivi prevista di derogare alla zonizzazione comunale con la realizzazione di impianti eolici in zona agricola deve necessariamente essere esercita dalla Regione nell’ambito dell’Autorizzazione Unica (di cui all’art. 12 terzo comma del Decreto Legislativo n. 387/2003) e non può, quindi, essere affidata alla decisione del privato in sede di D.I.A., presupponendo tale deroga l’effettuazione di un giudizio discrezionale che, nel bilanciamento degli interessi pubblici presenti e tenuto conto degli elementi indicati dal legislatore, concluda per la ragionevolezza ed opportunità dell’ubicazione dell’impianto (in deroga alla zonizzazione comunale prevista) in zona agricola (Consiglio di Stato, IV Sezione, sentenza n. 1298 del 22.03.2017).

2.5.. Il Collegio – premesso che la parte non ha più interesse a coltivare le censure afferenti al provvedimento di sospensione della d.i.a. in data 13 ottobre 2008, essendo successivamente intervenuto, in data 27 febbraio 2009, il provvedimento conclusivo, denominato di revoca del permesso – rileva che, con altra serie di doglianze, l’appellante ha sostenuto che i provvedimenti comunali violerebbero i principi dell’ordinamento in materia di autotutela, non potendosi ipotizzare un autoannullamento dell’assenso edilizio in funzione del mero ripristino della legalità violata e dovendosi rispettare le prerogative partecipative e motivazionali fissate dall’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990.

Le argomentazioni svolte dalla società non possono essere condivise.

La denuncia di inizio di attività (ora segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 e degli artt. 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001) - al contrario del silenzio assenso, che è un tipico strumento di semplificazione, in cui l’attribuzione del bene della vita discende comunque dall’esercizio del potere amministrativo, con la caratteristica che quest’ultimo può manifestarsi anche con un provvedimento tacito, allo scadere di un tempo determinato e normalmente breve, anziché con un provvedimento espresso, che potrebbe scontare i ritardi dell’azione amministrativa - costituisce uno strumento di liberalizzazione, in cui il conseguimento del bene della vita non è più oggetto di potere amministrativo, atteso che l’attività può essere esercitata previa presentazione di una dichiarazione, che costituisce un atto oggettivamente e soggettivamente privato, senza la formazione di alcun provvedimento tacito e, quindi, senza alcuna intermediazione del pubblico potere.

L’art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, aggiunto dall’art. 6, comma 1, lett. a), del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, in proposito, ha specificato che la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti direttamente impugnabili.

Ne consegue che, a seguito della presentazione della d.i.a. non poteva dirsi formato alcun titolo edilizio.

Ad ogni buon conto, occorre evidenziare che l’art. 19, comma 3, della l. n. 241 del 1990 ratione temporis vigente, faceva comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies e che, ai sensi dell’art. 21 nonies, ratione temporis vigente, il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’art. 21 octies poteva essere annullato d’ufficio, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo aveva emanato.

Nel caso di specie, sussistono i richiamati presupposti per l’esercizio del potere di cui all’art. 21 nonies, atteso che il provvedimento è stato adottato solo pochi mesi dopo la presentazione della d.i.a. e sono state esaurientemente ed in modo non incongruo indicate le preminenti ragioni di interesse pubblico a base della non assentibilità dell’intervento e dell’adozione dell’atto.

Le doglianze specificamente riferite alla mancanza delle prerogative partecipative e motivazionali proprie dei provvedimenti di autotutela, di conseguenza, non sono persuasive, tanto più che, come risulta dallo stesso provvedimento del 27 febbraio 2009, la società, con nota del 5 agosto 2008, ha articolatamente interloquito nel procedimento.

3. Per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto e, per l’effetto, deve essere confermata, sia pure con motivazione parzialmente differente, la sentenza impugnata.

4. Nulla è dovuto per le spese del giudizio di appello, non essendosi costituito in giudizio il Comune di Copertino.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 3469 del 2018) e, per l’effetto, conferma, con diversa motivazione, la sentenza impugnata.

Nulla è dovuto per le spese del giudizio di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 maggio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Troiano, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Roberto Proietti, Consigliere