Codice vite e vino

Settore vivaistico-viticolo - Tutela di imprese agricole che esercitano la produzione e la vendita di materiale di moltiplicazione della vite (piante madri e barbatelle franche e innestate) - Misure di emergenza adottate per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Well e Raju) nel territorio dello Stato - Divieto di movimentazione delle piante di vite in riposo vegetativo - Risarcimento dei danni.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11453 del 2015, proposto da Consorzio Vivaisti Viticoli Pugliesi, in persona del legale rappresentante pro tempore, e l’impresa individuale Negro Daniele, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Valeria Pellegrino e Antonio Micolani, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, corso del Rinascimento, 11;

contro

Il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, in persona del Ministro pro tempore, e il Commissario Delegato Emergenza Xylella, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

sul ricorso numero di registro generale 4294 del 2016, proposto da Consorzio Vivaisti Viticoli Pugliesi in persona del legale rappresentante pro tempore, Impresa Individuale Negro Daniele, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Valeria Pellegrino e Antonio Micolani, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, corso Rinascimento, 11;

contro

La Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difeso dall'avvocato Sabino Persichella, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, 30;
il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 11453 del 2015:

- dell'art. 12 del decreto ministeriale 19 giugno 2015 in combinato disposto con l'allegato 1 del medesimo decreto, pubblicato nella G.U. del 29 giugno 2015, recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Well e Raju) nel territorio dello Stato, nella parte in cui vietano “lo spostamento all’interno dell’Unione, all’interno o all’esterno delle zone delimitate, di piante specificate che sono state collegate per almeno parte del loro ciclo di vita in una zona delimitata stabilita ai sensi dell’art. 6”, piante tra le quali (l’Allegato 1 individua) anche la specie “Vitis”;

- di ogni altro atto presupposto, ivi compresa, ove occorra, la nota 25 giugno 2015 con la quale il Commissario delegato all’emergenza Xylella ha preannunciato, nelle more dell’adozione di un nuovo Piano, che “…la distruzione di tali lotti di piante specificate presenti nei vivai ubicati nelle zone delimitate…rappresenta la misura più sicura ed efficace per evitare qualsiasi forma di commercializzazione di piante specificate sia nell’area infetta che al di fuori” ed ha quindi invitato anche i vivaisti viticoli a comunicare la consistenza delle piante specificate presenti nei vivai e il relativo costo di distruzione;

nonché, per il risarcimento dei danni subiti e subendi derivanti dal divieto di movimentazione e dalla preannunciata distruzione;

e per l'annullamento

quanto al ricorso n. 4294 del 2016:

con il ricorso introduttivo:

- della determinazione dirigenziale n. 9 del 27 gennaio 2016, avente ad oggetto "Decisione di esecuzione della Commissione n. 2015/789/UE del 18.05.15. Decisione di esecuzione della commissione n. 2015/2417/UE del 17.12.15. Approvazione del protocollo tecnico per il trattamento di termoterapia per piante e parti di piante appartenenti al genere vitis da movimentare all'interno e all'esterno delle zone delimitate";

-della determinazione dirigenziale Settore Agricoltura della Regione Puglia del 12 febbraio 2016, n. 23, pubblicata sul BURP n. 16 del 18 febbraio 2016, avente ad oggetto “Aggiornamento delle aree delimitate”;

-dell’articolo unico n. 5, lettere a) e b) del decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, del 18 febbraio 2016, pubblicato in G.U. del 26 febbraio 2016, serie gen. N. 47, di Modifica del decreto 19 giugno 2015, recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa nel territorio della Repubblica Italiana”;

-del decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, del 18 febbraio 2016, pubblicato in G.U. del 5 marzo 2016, serie gen. N. 54, recante “Definizione delle aree indenni dall’organismo nocivo Xylella fastidiosa nel territorio della Repubblica Italiana”;

-di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compreso, ove occorra, il d. m. MIPAAF del 19 giugno 2015, già impugnato con ricorso pendente con R.G. 11453/2015;

e per il risarcimento dei danni subiti e subendi dapprima, in ragione del divieto di movimentazione e quindi dall’obbligo del trattamento termoterapico del materiale di moltiplicazione della vite a riposo vegetativo;

con il primo atto per motivi aggiunti presentato il 6 aprile 2017:

- del decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali 7 dicembre 2016, recante “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di Xylella fastidiosa (Well e Raju) nel territorio della Repubblica Italiana”

con il secondo atto per motivi aggiunti presentato il 7 giugno 2018:

-nei limiti dell'interesse dei ricorrenti, del Decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali del 13 febbraio 2018, pubblicato in G.U. n. 80 del 6 aprile 2018 recante “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di Xylella fastidiosa (Well et al.) nel territorio della Repubblica Italiana”;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, del Commissario Delegato Emergenza Xylella e della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2018 la dott.ssa Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

A) Con il primo ricorso in epigrafe, n. R.G. 11453/2015, il Consorzio Vivaisti Pugliesi e l’impresa individuale Negri Daniele impugnano, per chiederne l’annullamento, l’art. 12 del decreto ministeriale 19 giugno 2015, e l’allegato 1 del medesimo decreto, pubblicato nella G.U. del 29 giugno 2015, recante “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Well e Raju) nel territorio della Repubblica Italiana” nella parte in cui vietano “lo spostamento all’interno dell’Unione, all’interno o all’esterno delle zone delimitate, di piante specificate che sono state collegate per almeno parte del loro ciclo di vita in una zona delimitata stabilita ai sensi dell’art. 6”, piante tra le quali (l’Allegato 1 individua) anche la specie “Vitis”; ove occorra, la nota 25 giugno 2015 con la quale il Commissario delegato all’emergenza Xylella ha preannunciato, nelle more dell’adozione di un nuovo Piano, che “…la distruzione di tali lotti di piante specificate presenti nei vivai ubicati nelle zone delimitate…rappresenta la misura più sicura ed efficace per evitare qualsiasi forma di commercializzazione di piante specificate sia nell’area infetta che al di fuori” ed ha quindi invitato anche i vivaisti viticoli a comunicare la consistenza delle piante specificate presenti nei vivai e il relativo costo di distruzione.

Il Comitato ricorrente premette di rappresentare unitariamente le imprese agricole, tra cui anche l’impresa individuale Negro Daniele, pure ricorrente, che esercitano, quale attività esclusiva o prevalente, la produzione e la vendita di materiale di moltiplicazione della vite (piante madri e barbatelle franche e innestate) nel territorio della provincia di Lecce.

Ritenendo che la normativa impugnata pregiudichi la produzione ad andamento stagionale e la commercializzazione delle coltivazioni concentrate nel polo vivaistico-viticolo pugliese del territorio salentino, ancorché sottoposte a rigidi controlli dalla normativa di settore (d. m. 8/2/2005, come modificato dal d. m. del 7 giugno 2006, di recepimento della Direttiva n. 2005/43) - ancor più intensificati dal 2013, all’indomani dell’apparizione del batterio Xylella fastidiosa, su campioni di barbatelle, con esito sempre negativo sino al 2015 - deducono i seguenti motivi in diritto.

Nullità del d. m. per difetto assoluto di attribuzione. Illegittimità del provvedimento per carenza assoluta di potere. Violazione degli artt. 30, commi 2 e 3, 3 36, legge 234/2012.

Premesso l’andamento degli interventi volti a contrastare la diffusione della Xylella fastidiosa, fino alla decisione di esecuzione n. 2015/789, con cui per la prima volta la Commissione ha incluso nell’Allegato I anche la vite tra le piante notoriamente sensibili agli isolati europei e non europei dell’organismo specificato (piante specificate), di cui il decreto costituirebbe necessaria applicazione, lamenta la violazione della normativa in tema di attuazione delle politiche dell’Unione Europea, per inesistenza della prescritta delega parlamentare.

Violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione. Violazione del principio di proporzionalità. Difetto e/o erroneità della motivazione. Eccesso di potere sotto forma del difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti in fatto e diritto, contraddittorietà. Disparità di trattamento. Irrazionalità.

Il divieto di movimentazione imposto dal decreto impugnato sarebbe irrazionale e sproporzionato rispetto al fine da raggiungere, tenuto conto che tutte le ricerche italiane in corso da due anni dimostrano che nessun rischio diffusivo può essere attribuito alle barbatelle, sensibili solo al batterio che provoca la Malattia di Pierce, diverso dal batterio che ha provocato il disseccamento degli ulivi per sub specie e ceppo (sub specie fastidiosa del batterio Xylella fastidiosa). Il divieto si pone, altresì, in contrasto con il principio di matrice costituzionale del libero esercizio dell’attività economica, non sussistendo le condizioni che ne giustificherebbero la compressione, alla stregua dei dati scientifici EFSA, del CNR e dell’Università di Bari, incaricata dalla regione Puglia, che hanno confermato la radicale diversità del batterio che colpisce l’ulivo (Xylella fastidiosa, sub specie Pauca, ceppo CODIRO) da quello che colpisce la vite.

Lamenta parte ricorrente, ferma l’illegittimità del divieto di movimentazione, anche l’irrazionalità delle condizioni poste al comma 2 del censurato articolo in tema di deroga e, in particolare, quella che impone la “protezione fisica” dei siti di coltivazione, trattandosi di onere del tutto impraticabile. Di qui la violazione, oltre che dei principi di rango costituzionale, quale l’uguaglianza e la non discriminazione, anche quelli cui si deve ispirare l’azione amministrativa di proporzionalità ed efficacia.

Illegittimità derivata e propria degli atti del commissario delegato in attuazione del d. m. 19 giugno 2015.

Infine, sono illegittimi per gli stessi motivi anche gli atti adottati dal Commissario, ivi compreso l’ordine di distruzione delle barbatelle del 25 giugno 2015.

Conclude la parte ricorrente chiedendo anche la sospensione, in via cautelare, degli atti impugnati e il risarcimento dei danni subiti e subendi derivanti dal divieto di movimentazione e dalla preannunciata distruzione.

Si è costituita in giudizio l’Avvocatura Generale dello Stato in difesa delle intimate Amministrazioni, con memoria di stile.

La Sezione, con ordinanza n. 5130 del 19 novembre 2015, ha respinto la chiesta misura cautelare avendo ritenuto che “...il d.m. 19.6.15 costituisce, anche ai sensi del d.lgs. n. 214/05, strumento idoneo di recepimento della decisione esecutiva della Commissione Europea, che inserisce il genere “Vitis” nell’Allegato relativo, e che non risultano forniti nelle presente sede idonei strumenti probatori attestanti la palese irrazionalità dell’operato ministeriale nell’attenersi a quanto indicato nella suddetta decisione, che può essere autonomamente contestata – come in effetti risulta essere stato fatto – avanti all’autorità giurisdizionale dell’Unione.”

In vista della pubblica udienza del 28 giugno 2017, la parte ricorrente ha presentato documenti e memorie; quindi, la Sezione, con ordinanza collegiale n. 8023 del 7 luglio 2017, ha disposto incombenti istruttori a carico delle resistenti Amministrazioni, tenuto conto della necessità di acquisire chiarimenti in merito alla pendenza presso la Commissione Europea di un procedimento volto a modificare la decisione di esecuzione n. 789/2015, comportante l’esclusione di alcune cultivar di vite dall’applicazione delle restrizioni gravate con il ricorso.

In prossimità della nuova pubblica udienza, fissata per il 27 novembre 2018, l’Avvocatura Generale dello Stato ha depositato memoria con cui ha precisato che il decreto ministeriale impugnato è stato, dapprima, modificato ed integrato dal d. m. Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in data 18 febbraio 2016 “Modifica del decreto 19 giugno 2015, recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Wells et al.) nel territorio della Repubblica italiana”, quindi, abrogato e sostituito dal d. m. Politiche Agricole Alimentari e Forestali in data 7 dicembre 2016 “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Well e Raju) nel territorio della Repubblica italiana”; ha fatto ancora presente che, da ultimo, è intervenuto il d. m. Politiche Agricole Alimentari e Forestali in data 13 febbraio 2018 “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Well et al.) nel territorio della Repubblica italiana”, in sostituzione del richiamato d. m. del 7 dicembre 2016. Ha, pertanto, chiesto la declaratoria di improcedibilità del ricorso.

B) Con il secondo ricorso in epigrafe, n. R.G. 4294/29016, introdotto sempre dal Consorzio Vivaisti Pugliesi e dall’impresa individuale Negri Daniele, è impugnata la determinazione dirigenziale n. 9 del 27 gennaio 2016, avente ad oggetto "Decisione di esecuzione della Commissione n. 2015/789/UE del 18.05.15. Decisione di esecuzione della commissione n. 2015/2417/UE del 17.12.15. Approvazione del protocollo tecnico per il trattamento di termoterapia per piante e parti di piante appartenenti al genere vitis da movimentare all'interno e all'esterno delle zone delimitate", la determinazione dirigenziale Settore Agricoltura della Regione Puglia del 12 febbraio 2016, n. 23, avente ad oggetto “Aggiornamento delle aree delimitate”, l’articolo unico n. 5, lettere a) e b) del decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, del 18 febbraio 2016, di modifica del decreto 19 giugno 2015, recante “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa nel territorio della repubblica Italiana”, il decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, del 18 febbraio 2016, recante “Definizione delle aree indenni dall’organismo nocivo Xylella fastidiosa nel territorio della repubblica Italiana”.

Richiamati gli elementi in fatto già descritti nel ricorso n. R.G. 11453/2015, con cui hanno sotto diversi profili dedotto l’illegittimità della decisione di introdurre il divieto di movimentazione delle piante di Vitis coltivate per almeno parte del loro ciclo di vita in una zona delimitata, e preso atto che con decisione di esecuzione n. 2417 del 7 dicembre 2015, la Commissione UE ha modificato l’art. 9 della precedente decisione n. 2015/789, reclama l’annullamento della dirigenziale n. 9/2016, con cui, pure in assenza di un intervento da parte del Governo italiano, è stata data attuazione alla decisione in argomento, ed è stato approvato il protocollo tecnico per il trattamento di termoterapia per piante e parti di piante appartenenti al genere Vitis, da movimentare all’interno e all’esterno delle zone delimitate, con obbligo per gli operatori di settore di attenersi alle procedure ivi riportate, cui consegue l’assunzione, ai fini della commercializzazione delle piante in riposo vegetativo, di pesantissimi oneri economici per effettuare la termoterapia nonché incommerciabilità delle piante in vasetto (c.d. fitocelle), per le quali il trattamento determinerebbe il totale deterioramento.

Reclamano, altresì, l’annullamento del d. m. del febbraio 2016, con cui è stato imposto l’obbligo di termoterapia e del d. m. in pari data con cui sono state definite le aree indenni da Xylella fastidiosa, ad eccezione della Regione Puglia.

Preso atto del recente studio commissionato dall’EFSA al CNR, all’Università di Bari e al Centro di ricerca Basile – Caramia, pubblicato il 29 marzo 2016, che ha confermato che la Xylella subspecie pauca ceppo CoDiRo è il patogeno responsabile del disseccamento degli olivi salentini ed ha escluso che le viti possano essere attaccate da medesimo ceppo batterico, deducono vizi di illegittimità propria e derivata dai vizi dedotti con il ricorso n. RG. 11453/2015, e violazione dell’art. 4, par. 1 della Decisione di esecuzione n. 2015/789, come modificata dalla Decisione di esecuzione n. 2015/2417, contestando che, pure essendo ormai consentita la movimentazione delle piante di vite in riposo vegetativo previa termoterapia, si presuppone la permanenza della specie tra le piante specificate di cui all’Allegato 1, in contrasto con gli studi pubblicati anche da ultimo.

In disparte la probabile modifica delle misure adottate alla luce degli studi di cui sopra, con una auspicata rivisitazione di quelle penalizzanti già adottate, lamentano come, medio tempore, le imprese del settore siano costrette a mettere a rischio in tutto o in parte le produzioni con notevoli perdite economiche; inoltre, evidenziano la modifica sostanziale della circolazione nella UE delle piante ospiti e delle piante specificate coltivate in tutto o in parte in una zona delimitata.

In subordine, deducono l’illegittimità della Decisione di esecuzione n. 2015/789, come modificata dalla Decisione di esecuzione n. 2015/2417; violazione della Direttiva 08/05/2000 n. 29 CE e presupposta Convenzione Internazionale per la protezione dei vegetali – CIPV – del 6 dicembre 1951; violazione dell’art. 216 par. 2 TFUE; violazione die principi di proporzionalità (art. 5 par. 4 TUE) e precauzione; eccesso di potere per carenza di istruttoria in ordine agli effetti della termoterapia.

Attesa la declaratoria di irricevibilità dell’impugnazione proposta innanzi al Tribunale di primo grado dell’UE, giusta ordinanza dell’11 marzo 2016, i ricorrenti ritengono che lo Stato italiano non fosse obbligato a conformarsi pedissequamente alle Decisioni di esecuzione UE, essendo invece tenuti ad adottare provvedimenti attuativi comunque conformi ai principi costituzionali. E’, pertanto, illegittima l’individuazione delle aree delimitate estesa in modo generico alla Provincia di Lecce e non limitata alle aree delimitate in relazione solo alla sub specie effettivamente isolata. Diversamente, chiedono il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE ex art. 267 TFUE della questione di validità della decisione n. 2015/2417.

In ultimo, denunciano la costituzionalità del d.lgs. n. 214/2005, di recepimento della Direttiva UE n. 89/2000, con particolare riferimento all’art. 16, par. 3, che consente l’ingresso nel nostro ordinamento di provvedimenti vincolanti della Commissione suscettibili di violare i precetti costituzionali e non sindacabili innanzi agli organismi dell’UE, in violazione del principio di uguaglianza e dell’art. 24 e 113 della Costituzione.

Parte ricorrente introduce, altresì, azione per il risarcimento dei danni subiti e subendi dapprima, in ragione del divieto di movimentazione e quindi dalla subordinazione della movimentazione all’obbligo del trattamento termoterapico del materiale di moltiplicazione della vite a riposo vegetativo, quale conseguenza diretta degli impugnati provvedimenti.

L’Avvocatura Generale dello Stato si è costituita in difesa dell’intimato Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, per chiedere il rigetto del ricorso siccome infondato.

Si è costituita la pure intimata Regione Puglia per resistere al ricorso di cui ha eccepito l’infondatezza.

La Sezione ha respinto la richiesta di misure cautelari con l’ordinanza n. 2416 dell’11 maggio 2016, così motivata “Considerato che l’istanza per la concessione della tutela cautelare non può ritenersi suscettibile di accoglimento, poichè i provvedimenti oggetto di impugnativa costituiscono idoneo strumento di recepimento della decisione esecutiva della Commissione Europea che inserisce il genere “Vitis” nel relativo allegato, e per l’insussistenza di un pregiudizio connotato da gravità ed irreparabilità, alla luce delle misure descritte nel protocollo tecnico utili ai fini della movimentazione delle piante appartenenti al genere vitis all’interno ed all’esterno delle zone delimitate nell’allegato 1”.

Con il primo atto per motivi aggiunti presentato il 6 aprile 2017, i ricorrenti hanno esteso l’impugnativa al decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali 7 dicembre 2016, recante “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di Xylella fastidiosa (Well e Raju) nel territorio della Repubblica Italiana”, deducendone illegittimità propria e derivata, per non essere state rimosse, ma anzi confermate le restrittive condizioni poste alla movimentazione della vite, per le ragioni sopra esposte, tenuto conto, altresì, che la specie vegetale in questione non è mai risultata contaminata né contaminabile.

La Sezione, con ordinanza collegiale n. 8051 del 7 luglio 2017, tenuto conto della pendenza presso la Commissione Europea di un procedimento volto a modificare la decisione di esecuzione n. 789/2015, comportante l’esclusione di alcune cultivar di vite dall’applicazione delle restrizioni gravate con il ricorso in esame, ha ordinato alle resistenti Amministrazioni di produrre una relazione sul predetto procedimento e sui relativi esiti.

Quindi, la Regione Puglia ha depositato in atti il Report del Comitato europeo per la salute delle piante del 21/22 settembre 2017 in cui sono contenute le bozze di modifica alla decisione 789/2015.

Con il secondo atto per motivi aggiunti presentato il 7 giugno 2018, è impugnato, nei limiti dell'interesse dei ricorrenti, il Decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali del 13 febbraio 2018, pubblicato in G.U. n. 80 del 6 aprile 2018 recante “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di Xylella fastidiosa (Well et al.) nel territorio della Repubblica Italiana”, con cui, pur essendo stato eliminato l’obbligo di termoterapia per le tre varietà individuate con la Decisione di esecuzione 2017/2352 del 14/12/17 (nella parte in cui è stato escluso l’obbligo di termoterapia per le “piante che appartengono a varietà di piante specificate elencate nell’allegato III”) e cioè le tre varietà appartenenti alla specie Vitis, identificate nel Cabernet Sauvignon, nel Negramaro e nel Primitivo, in quanto ritenute “varietà non sensibili al rispettivo ceppo (ST 53) della sottospecie (pauca) dell’organismo specificato”, ne è stata confermata invece del tutto immotivatamente l’operatività per tutte le altre cultivar, così rinnovando la lesione subita dai ricorrenti, i quali, come dimostrano le denunce della produzione degli ultimi anni versate in atti, coltivano numerose varietà ulteriori rispetto a quelle oggi escluse dall’obbligo.

Deducono, al riguardo, la illegittimità propria; il difetto e/o carenza di istruttoria; l’erronea presupposizione in fatto e diritto.

Ferma l’illegittimità per i motivi già dedotti della permanenza della specie Vitis nell’allegato I (Elenco dei vegetali noti per essere sensibili agli isolati europei e non europei dell’organismo specificato), la ritengono ancor più ingiustificata anche alla luce degli studi EFSA presupposti e sulla scorta dei quali è stata assunta la Decisione 2352 e quindi il d. m. 13/2/18.

Ancora, ritengono che il decreto ora impugnato sia viziato da illegittimità derivata, in quanto il perdurante inserimento della vite tra le piante specificate (Allegato I della decisione di esecuzione 789 e del DM oggetto dell’odierno gravame) è censurabile per i motivi già proposti con il ricorso ed i primi motivi aggiunti.

In vista della discussione della causa nel merito, le parti hanno depositato memorie e repliche.

Alla pubblica udienza del 27 novembre 2018, entrambe le cause sono state trattate per la decisione.

DIRITTO

I. Ragioni di economia processuale inducono il Collegio, in via preliminare, a disporre la trattazione congiunta dei ricorsi in epigrafe, n. R.G. 11453/2015 e n. R.G. 4294/2016, sussistendo evidenti profili di connessione soggettiva ed oggettiva. Come già esposto in fatto, sono oggetto di impugnativa da parte del Consorzio Vivaisti Pugliesi e dell’impresa individuale Negri Daniele, con i due gravami riuniti, gli atti e provvedimenti che si sono succeduti nell’arco di un triennio, e che hanno introdotto una serie di misure tutte atte a prevenire, controllare ed eradicare la Xylella fastidiosa nel territorio della Repubblica Italiana, per la parte di interesse dei medesimi ricorrenti, relative all’inserimento anche della Vitis tra le piante per cui sono state disposte onerose misure sia di tipo ostativo che operative.

II. Sempre in via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione dedotta dalle parti resistenti, sotto il profilo della sopravvenuta improcedibilità del primo dei ricorsi azionati con cui è stato impugnato il decreto ministeriale del 19 giugno 2015 introduttivo del divieto di spostamento all’interno dell’Unione, con riguardo alle zone delimitate, delle piante, tra cui la Vitis, attesa la successiva modifica ed integrazione ad opera del d. m. in data 18 febbraio 2016, quindi l’abrogazione di cui al d. m. in data 7 dicembre 2016 e, infine, sostituito quest’ultimo dal d. m. del 13 febbraio 2018, atti tutti non gravati nell’ambito del R.G. 11453/2015.

L’eccezione è meritevole di accoglimento.

Il decreto del 19 giugno 2015 oggetto del primo dei ricorsi in esame è stato adottato in recepimento della decisione comunitaria 789/2015; successivamente, tuttavia, a seguito della nuova decisione di esecuzione, n. 2417 del 17 dicembre 2015, la precedente decisione di esecuzione è stata modificata, per quanto di interesse, essendo stato aggiunto all’art. 9 il paragrafo 4-bis secondo il quale, in deroga al “divieto di spostamento delle piante specificate” è previsto lo “spostamento all’interno dell’Unione, all’interno o all’esterno delle zone delimitate, di piante di Vitis in riposo vegetativo destinate all’impianto, a condizione che siano soddisfatte due condizioni: a) le piante sono state coltivate in un sito registrato in conformità alla Direttiva 92/90/CEE; b) il più vicino possibile al momento dello spostamento, le piante sono state sottoposte ad un opportuno trattamento di termoterapia in un impianto di trattamento autorizzato e sorvegliato dall’Organismo ufficiale responsabile apposito, per cui le piante in riposo vegetativo sono sommerse per 45 minuti in acqua riscaldata a 50 °C, conformemente alle pertinenti norme EPPO”. Conseguentemente, il resistente Ministero ha decretato in coerenza con le nuove misure introdotte, modificando, per altrettanto, le misure precedentemente imposte quanto a divieto di movimentazione delle piante specificate, tra cui la Vitis: ne consegue il venir meno di ogni interesse in ordine alla verifica di legittimità di provvedimenti non aventi più alcuna efficacia.

Come noto, nel processo amministrativo la dichiarazione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse può essere pronunciata al verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova e sostitutiva rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente qualsiasi (anche soltanto strumentale o morale o comunque residua) utilità della pronuncia del giudice. La declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse riguarda anche l’ipotesi in cui sia intervenuta l’adozione di un nuovo provvedimento idoneo a ridefinire l’assetto degli interessi in gioco e tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza anche dal punto di vista di un interesse morale o strumentale.

Tanto precisato, occorre considerare che i ricorrenti hanno provveduto ad impugnare la sequenza provvedimentale succedutasi in materia, con il secondo dei ricorsi in esame, su cui, invece, permane senz’altro l’interesse, il che esime anche dalla verifica della sussistenza di un residuo interesse legato alle richieste risarcitorie ivi veicolate.

III. Passando ad esaminare la questione controversa di cui al ricorso n. R.G. 4294/2016, il Collego ritiene opportuno un preliminare inquadramento normativo degli interventi posti in essere per fronteggiare il rischio fitosanitario connesso alla diffusione della “Xylella”.

Sul versante del diritto dell’Unione Europea rileva la direttiva 2000/29/CE del Consiglio, in data 8 maggio 2000, concernente le misure di protezione contro l'introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità (GU 2000, L 169, pag. 1), come modificata dalla direttiva 2002/89/CE del Consiglio, del 28 novembre 2002, il cui articolo 3, commi 1 e 4, impone agli Stati membri il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena. In tal caso, l’art. 16 dispone testualmente: «1. Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi di cui all'allegato I, parte A, sezione I. Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione. Esso informa la Commissione e gli altri Stati membri delle misure adottate. 2. Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione e agli altri Stati membri la comparsa effettiva o sospetta di organismi nocivi non indicati nell'allegato I o nell'allegato II, di cui sino ad allora non era stata riscontrata la presenza nel suo territorio. 3. Nei casi di cui ai paragrafi 1 e 2 la Commissione esamina la situazione al più presto in seno al comitato fitosanitario permanente. Possono essere effettuate indagini in loco sotto l'autorità della Commissione e in conformità delle pertinenti disposizioni dell'articolo 21. Conformemente alla procedura di cui all'articolo 18, paragrafo 2, possono essere adottate sulla scorta di un'analisi del rischio fitosanitario o di un'analisi preliminare del rischio fitosanitario nei casi di cui al paragrafo 2 le misure necessarie, comprese quelle grazie alle quali si può decidere se le misure prese dagli Stati membri devono essere revocate o emendate. La Commissione segue gli sviluppi della situazione e, conformemente alla stessa procedura, modifica o abroga le summenzionate misure in funzione delle circostanze. Fintantoché una misura non sia adottata in conformità della procedura di cui sopra, lo Stato membro mantiene le misure da esso applicate. 5. La Commissione, qualora non sia stata informata delle misure adottate a norma dei paragrafi 1 oppure 2, o qualora consideri che le misure adottate siano inadeguate, può adottare misure provvisorie di protezione basate su un'analisi preliminare del rischio fitosanitario per debellare l'organismo nocivo in questione o, qualora ciò non fosse possibile, per arginarne la diffusione, in attesa della riunione del comitato fitosanitario permanente.». L'allegato I, parte A, della direttiva 2000/29 elenca gli «organismi nocivi di cui deve essere vietata l'introduzione o la diffusione in tutti gli Stati membri». Sotto il titolo «organismi nocivi di cui non sia nota la presenza in alcuna parte del territorio comunitario, e che rivestono importanza per tutta la Comunità», la sezione I di detta parte A, contiene, al punto b), intitolato «Batteri», un punto 1 formulato come segue: «Xylella».

A livello nazionale la normativa in tema di difesa fitosanitaria è contenuta nel decreto legislativo n. 214 del 2005 di recepimento della Direttiva n. 2000/29/CE, che definisce, tra l’altro, struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

A seguito della segnalazione per la prima volta nella Provincia di Lecce del batterio Xylella, è stata adottata la Decisione n. 2014/87/UE del 13 febbraio 2014 della Commissione dell’Unione Europea, con cui sono state introdotte misure restrittive per la movimentazione delle piante ospiti dal focolaio rinvenuto nella Provincia di Lecce; con Decisione del 23 luglio 2014 (n. 2014/497/UE), la Commissione UE ha ordinato allo Stato italiano di adottare tutte le ulteriori misure idonee e necessarie ad impedire l’introduzione e la diffusione della “Xylella fastidiosa” nel territorio dell’Unione, determinando le modalità di accertamento della fitopatia e di delimitazione delle aree già infette, cui sono seguiti numerosi provvedimenti emessi dallo Stato italiano, sulla base dei quali è stato affidato ai servizi fitosanitari regionali il compito di effettuare annualmente indagini su tutte le piante ospiti sulla base di specifici piani di monitoraggio regionali. In particolare, il Servizio fitosanitario della Regione Puglia ha definito l’ambito territoriale sia della zona infetta sia della zona cuscinetto; ha definito le misure fitosanitarie obbligatorie da attuare nella zona infetta da “Xylella” e il calendario di interventi per il controllo degli insetti vettori, nonché gli obblighi dei proprietari dei fondi interessati. Peraltro, stante l’insufficienza degli strumenti ordinari di intervento, il Consiglio dei Ministri ha ritenuto che per debellare la fitopatologia di portata disastrosa per l’agricoltura salentina occorresse dichiarare lo stato di emergenza con delibera del 10 febbraio 2015 nel territorio della Regione Puglia ed è stato nominato il Commissario delegato che ha predisposto il Piano degli interventi, approvato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

In tale contesto è sopraggiunta la Decisione di esecuzione del 18 maggio 2015, n. 2015/789/UE, abrogativa della Decisone n. 497 del 2014, ed introduttiva di nuove prescrizioni, tra cui, per i fini che qui interessano, l’articolo 9, che aveva previsto il divieto di “movimentazione” all’intento dell’Unione, all’interno o all’esterno delle zone delimitate di piante specificate coltivate per almeno parte del loro ciclo di vita in zona delimitata. Di qui il primo decreto in data 19 giugno 2015, il Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, ora superato per i motivi sopra esposti.

In sostanza, per i primi interventi si è tenuto conto delle verifiche effettuate dalla Commissione e delle notifiche di nuovi focolai da parte delle autorità italiane di Xylella fastidiosa, considerata tra gli organismi da quarantena una delle principali avversità batteriche in grado di attaccare un’ampia gamma di ospiti vegetali, sia erbacei che arborei, cui conseguono enormi danni alle coltivazioni e alle attività vivaistiche, siccome caratterizzata da quattro sub-specie, che ha la capacità di insediarsi in un’ampia gamma di piante ospiti (tra cui anche la vite).

Come anche rilevato da parte ricorrente, i ricercatori delle Istituzioni scientifiche pugliesi (CNR, Università di Bari, IAMB) hanno isolato e caratterizzato il ceppo batterico rinvenuto in Salento, che è stato ricondotto fiogeneticamente alla sub-specie “panca”, proveniente probabilmente dalla Costa Rica, ove pure è risultato essere presente. Anche l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), con il parere del 17 aprile 2015, pure avendo riconosciuto la necessità di ulteriori ricerche per colmare i gap di conoscenza del fenomeno, ha comunque rappresentato il pericolo promanante dalla Xylella per tutto il territorio dell’UE, evidenziando le misure necessarie per evitarne la propagazione alle aree limitrofe o ad altre zone, o per rallentarne la diffusione, tra cui, il divieto di movimento di piante infette o di insetti vettori infetti; l’eliminazione delle piante infette; il controllo degli insetti vettori e la corretta gestione della vegetazione circostante. Anche lo studio del CNR del 29 marzo 2016 ha confermato, per altrettanto, la diretta riconducibilità al batterio Xylella della “sindrome da disseccamento rapido” (c.d. CO.DI.RO).

Stante la modalità di diffusione dell’agente patogeno attraverso i movimento degli insetti vettori, si è ritenuto, dunque, di adottare una prima serie di interventi, sicuramente molto pesanti, ma ritenuti necessari per il superiore fine di isolamento del ceppo e per porre un argine all’epidemia in atto nel territorio salentino, e, in definitiva, per il superiore interesse di tutela della pubblica salute.

Tutti gli interventi imposti sono, infatti, riconducibili alle misure previste dalla richiamata Direttiva n. 2000/29/CE, e d. lgs. n. 214/2005 attuativo, che impongono, come sopra visto, l’eradicazione del batterio di cui è stata accertata la presenza, che hanno interessato anche la vite, quale pianta specificata, ossia sensibile al batterio, di cui all’Allegato 1 della Decisione n. 2015/789/UE.

Peraltro, come sopra riferito, si sono susseguite una serie di Decisioni, a partire dalla Decisione n. 2015/2417 in data 17 dicembre 2015 della Commissione UE che ha integrato la Decisione n. 2015/789, inserendo nell’art. 9, il paragrafo 4-bis, che dispone testualmente: “In deroga ai paragrafi i e 4, lo spostamento all’interno dell’Unione, all’interno o all’esterno delle zone delimitate, di piante di Vitis in riposo vegetativo destinate all’impianto, ad eccezione delle sementi, può avvenire se sono soddisfatte entrambe le seguenti condizioni: a) le piante sono state coltivate in un sito registrato in conformità alla Direttiva 92/90/CEE; b) il più vicino possibile al momento dello spostamento, le piante sono state sottoposte ad un opportuno trattamento di termoterapia in un impianto di trattamento autorizzato e sorvegliato dall’Organismo ufficiale responsabile apposito, per cui le piante in riposo vegetativo sono sommerse per 45 minuti in acqua riscaldata a 50 °C, conformemente alle pertinenti norme EPPO”.

Il progredire degli accertamenti scientifici ha, dunque, consentito un alleggerimento degli interventi originariamente introdotti, grazie alla prevista deroga al divieto di movimentazione delle piante di Vitis in riposo vegetativo, siccome pur sempre rientranti tra le piante specificate.

Sono seguiti conformi provvedimenti dello Stato italiano che con il decreto ministeriale del 18 febbraio 2016 ha introdotto il richiamato comma 4-bis all’articolo 12 del precedente decreto in data 19 giugno 2015, sopra richiamato.

Sono certamente mantenute le misure preventive alla movimentazione, tra cui l’introduzione dell’obbligo di passaporto per tutte le specie individuate dall’Allegato 1, tra cui la vite, al fine di consentire al Servizio Fitosanitario Regionale di accertare in anticipo la salubrità delle piante da movimentare; l’introduzione dell’obbligo del trattamento a caldo (“termoterapia”) per le barbatelle di vite prodotte nel Salento, condizione necessaria per ottenere il predetto passaporto delle piante al fine della movimentazione.

La Commissione Europea è intervenuta ancora in materia, adottando, in data 12 maggio 2016, una nuova decisione di esecuzione a modifica della decisione di esecuzione n.2015/789.

In particolare, per ciò che concerne la fattispecie di causa, la nuova decisione di esecuzione è intervenuta sull’art. 9 prevedendo che “Il presente articolo si applica alle piante specificate, escluse le piante che sono state coltivate per il loro intero ciclo vitale in vitro. E’ vietato lo spostamento all’esterno delle zone delimitate, e dalle zone infette verso le rispettive zone cuscinetto, di piante specificate che sono state coltivate per almeno parte del loro ciclo vitale in una zona delimitata stabilita ai sensi dell’art.4”.

L’art.1, comma 5, della nuova decisione di esecuzione ha quindi aggiunto l’art. 9 bis alla decisione 789/2015 intitolato “Spostamento all'interno dell'Unione di piante specificate che sono state coltivate in vitro”.

L’articolo in parola prevede che: “1. Le piante specificate che sono state coltivate per il loro intero ciclo vitale in vitro e per almeno parte del loro ciclo di vita in una zona delimitata stabilita ai sensi dell'articolo 4, possono essere spostate fuori dalle zone delimitate e dalle zone infette verso le rispettive zone cuscinetto, solo se sono soddisfatte le condizioni di cui ai paragrafi da 2 a 5. 2. Le piante specificate di cui al paragrafo 1 sono state coltivate in un sito che soddisfa le seguenti condizioni: a) essere registrato in conformità alla direttiva 92/90/CEE; b) essere autorizzato dall'organismo ufficiale responsabile come sito indenne dall'organismo specificato e dai suoi vettori in conformità alle pertinenti norme internazionali per le misure fitosanitarie; c) essere dotato di protezione fisica contro l'introduzione dell'organismo specificato da parte dei suoi vettori; d) essere sottoposto annualmente ad almeno due ispezioni ufficiali effettuate in periodi opportuni; e) per tutto il periodo di crescita delle piante specificate non sono stati riscontrati nel sito né sintomi dell'organismo specificato né suoi vettori oppure, se sono stati osservati sintomi sospetti, le analisi effettuate hanno confermato l'assenza dell'organismo specificato. 3. Le piante specificate di cui al paragrafo 1 sono state coltivate in un contenitore trasparente in condizioni sterili e soddisfano una delle seguenti condizioni: a) sono state ottenute da semi; b) sono state riprodotte, in condizioni sterili, da piante madri che hanno trascorso tutta la vita in una zona del territorio dell'Unione indenne dall'organismo specificato e che sono state sottoposte ad analisi che hanno dimostrato l'assenza di tale organismo; c) sono state riprodotte, in condizioni sterili, da piante madri che hanno trascorso tutta la vita in un sito che soddisfa le condizioni di cui al paragrafo 2 e che sono state sottoposte ad analisi che hanno dimostrato l'assenza dell'organismo specificato. 4. Le piante specificate di cui al paragrafo 1 sono trasportate in contenitori trasparenti in condizioni sterili, escludendo così la possibilità di infezione dell'organismo specificato tramite i suoi vettori. 5. Sono accompagnate da un passaporto fitosanitario redatto e rilasciato conformemente alla direttiva 92/105/CEE.”

Il progredire degli accertamenti scientifici ha consentito ulteriori mitigazioni delle misure adottate in prima battuta, in modo da alleviare l’impatto sui produttori, non senza, peraltro, perdere di vista la finalità primaria di impedire non solo l’introduzione del batterio, ma anche la sua propagazione onde preservare il più possibile il territorio ormai colpito da ulteriori danni.

Pertanto, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali ha recepito la decisione don il d. m. in data 7 dicembre 2016 che all’art.12, comma secondo, ha previsto per altrettanto la sopra riferita deroga al generale divieto di spostamento delle piante specificate riproponendo la medesima previsione di cui al citato art.9 bis. Inoltre, al comma 5, ha disposto un’ulteriore deroga proprio relativa alle “piante di vitis in riposo vegetativo destinate alla piantagione” che possono essere “spostate” a condizione che siano state coltivate in un sito registrato in conformità alla direttiva 92/90/CEE e che, il più vicino possibile al momento dello spostamento, le piante siano sottoposte a un opportuno trattamento di termoterapia in un impianto di trattamento autorizzato per tale scopo e sorvegliato dal Servizio fitosanitario regionale.

Quindi, la Decisione di esecuzione 2017/2352 ha escluso l’obbligo di termoterapia per le “piante che appartengono a varietà di piante specificate elencate nell’allegato III” i.e., le tre varietà appartenenti alla specie Vitis, identificate nel Cabernet Sauvignon, nel Negramaro e nel Primitivo, in quanto ritenute “varietà non sensibili al rispettivo ceppo (ST 53) della sottospecie (pauca) dell’organismo specificato”.

Anche tali disposizioni sono state recepite dal governo italiano con il decreto ministeriale del 13 febbraio 2018, che ha del pari eliminato l’obbligo di termoterapia per le tre varietà individuate con la Decisione di esecuzione 2017/2352.

IV. Dopo l’ampio, ma doveroso, excursus normativo, e venendo ai motivi di censura delineati da parte ricorrente, ritiene il Collegio che, a prescindere da profili quantomeno di parziale improcedibilità anche del ricorso n. R.G. 4294/2016, attese le modifiche intervenute sugli atti ivi impugnati a causa della progressiva normazione della materia controversa, il Collegio ne deve rilevare comunque l’infondatezza.

IV.1 Non sono apprezzabili le censure dedotte avverso tutti gli atti amministrativi nazionali in impugnativa che, come rilevato più volte nella sede cautelare, risultano pienamente in linea con la Direttiva e le conseguenti decisioni di esecuzione via, via succedutesi nel tempo.

Non è condivisibile, infatti, la visione che offre la parte ricorrente circa una non esercitata potestas da parte dello Stato italiano volta ad arginare una serie di misure, ritenute inutili per la parte di interesse, e solo foriere di ingenti danni economici, siccome limitative della libertà di impresa e addirittura violative delle regole di concorrenza.

Come evidenziato le, senza dubbio, gravose misure applicate nel territorio indiscutibilmente colpito dal ridetto batterio, sono coerenti con quelle introdotte dalla Commissione Europea per le piante specificate, tra cui è inserita anche la Vitis, sia pure con le ultime precisazioni, in merito alle tre varietà poi escluse del tutto dal febbraio 2018.

Del resto, la applicabilità, in parte qua, vincolata delle decisioni di esecuzione discende dal contenuto precettivo di cui alla Direttiva 2000/29/CE sopra menzionata che impone agli Stati membri una serie di precise regole atte ad evitare non solo l’introduzione ma anche la diffusione degli organismi nocivi da quarantena, come elencate al punto IV, e poi riprese puntualmente dal decreto legislativo n. 214 del 2005, che individua una precisa procedura agli articoli 14 (Ispezioni con esito negativo), 15 (Misure ufficiali), 16 (Sospensione delle attività), 17 (Controlli ufficiali), 18 (Rischio fitosanitario alla circolazione).

Le misure indicate dagli atti impugnati rientrano in pieno nel solco degli strumenti già previsti in via generale per fronteggiare i rischi fitosanitari, tenuto conto della pericolosità per la salute pubblica che può derivare dalla circolazione a qualunque titolo di prodotti vegetali destinati ai consumatori finali, ove non opportunamente controllati e, nel caso di diffusione di agenti patogeni, doverosamente trattati.

Non sussiste, pertanto, la questione circa la necessità dei c.d. controlimiti nella applicazione della disciplina comunitaria al fine della tutela dei diritti irrinunciabili dell’ordinamento interno, non rinvenendosi, nel caso che ne occupa, alcuna immotivata compressione dei diritti che, seppure degni di ogni considerazione e tutela, siccome costituzionalmente protetti, si pongono in posizione subalterna rispetto ad altri diritti fondamentali della persona quali il diritto alla salute e alla salubrità dell’ambiente, che la normativa in esame si prefigge di preservare.

Non è, dunque, manifestamente fondata la questione di legittimità costituzionale, paventata peraltro in modo generico dalla parte ricorrente, con riferimento al d.lgs. n. 214/2005, di recepimento della Direttiva UE n. 89/2000, con particolare riferimento all’art. 16, par. 3, nella parte in cui sarebbe consentito l’ingresso nel nostro ordinamento di provvedimenti vincolanti della Commissione suscettibili di violare i precetti costituzionali, apparendo invece compatibile con i principi costituzionali una disciplina che disponga in termini rigorosi gli adempimenti da porre in essere proprio a salvaguardia dei diritti irrinunciabili della persona di cui sopra si è detto.

IV.2 Venendo ora al cuore delle questioni sollevate dalla parte ricorrente ripetutamente in tutti gli atti impugnatori in esame, con cui, in sostanza, non si contestano in assoluto le misure introdotte, quanto piuttosto la scelta di inserire la Vitis nell’elenco delle piante specificate, poiché da ritenersi non contaminata né contaminabile dallo specifico agente patogeno da debellare, ritiene il Collegio non condivisibili le censure così come impostate negli atti ricorsuali.

Come si è esposto con ampiezza nel punto III, la normativa regolante la materia prevede una specifica procedura europea prima e nazionale poi, che è stata declinata con diversa ampiezza proprio sulla base dei supporti scientifici acquisiti a tali fini e che ha comportato, nell’ambito della discrezionalità propria dello specifico settore, un progredire di disposizioni, nella successione temporale senz’altro migliorative, perché meno invasive, in ragione dei mai esclusi e necessari aggiornamenti tecnici.

Come evincibile dai “considerando” della decisione n. 2017/2352/UE, che ha modificato la decisione di esecuzione (UE) 2015/789 relativa alle misure per impedire l'introduzione e la diffusione nell'Unione della Xylella fastidiosa (Wells et al.), (1) si è dato ampio rilievo alla esperienza acquisita con l'applicazione della decisione di esecuzione (UE) 2015/789 della Commissione, e in particolare successivamente alla sua ultima modifica apportata dalla decisione di esecuzione (UE) 2016/764, che ha dimostrato la necessità di adottare varie altre misure e l’opportunità di adattare determinate disposizioni di tale decisione al fine di garantire un approccio più efficace per impedire l'ulteriore introduzione e diffusione nell'Unione della Xylella fastidiosa (Wells et al.) (organismo specificato); e ancora ampio rilievo, (5) alle prove scientifiche cui fa riferimento l'Agenzia europea per la sicurezza alimentare (EFSA) nel parere scientifico del gennaio 2015 indicano che “esiste la possibilità di una ricombinazione genetica tra diverse sottospecie dell'organismo specificato rilevato in altre parti del mondo, con effetti su nuove specie vegetali che non erano mai risultate infette dalle sottospecie interessate. Di conseguenza, al fine di garantire un approccio più precauzionale e dato che recentemente sono state rilevate diverse sottospecie nell'Unione, è importante chiarire che, qualora in una zona siano state rilevate più di una sottospecie dell'organismo specificato, tale zona dovrebbe essere delimitata in relazione all'organismo specificato e a tutte le sue possibili sottospecie. Inoltre, se l'individuazione della presenza di una sottospecie è in corso, lo Stato membro interessato dovrebbe delimitare in via precauzionale anche tale zona in relazione all'organismo specificato e a tutte le sue possibili sottospecie.”

Dunque, al contrario di quanto ritiene la parte ricorrente, non esiste una certezza assoluta sulla non contaminabilità della Vitis ad una delle sottospecie del batterio da Xylella e, in una logica di complessiva precauzione, al fine di evitare anche solo la potenziale infezione e diffusione dell'organismo specificato, le misure adottate appaiono pienamente funzionali allo scopo e, in definitiva, non manifestamente sproporzionate.

IV.3 Le considerazioni dianzi espresse inducono a non ritenere la necessità del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE ex art. 267 TFUE della questione di validità della decisione n. 2015/2417 e della decisione 2017/789, nella parte in cui contengono la qualificazione della vite quale pianta specificata e la conseguente subordinazione della movimentazione al previo trattamento termotrattato.

Occorre innanzitutto considerare che i limiti dei poteri di esecuzione propri della Commissione devono essere rapportati agli obiettivi generali essenziali che l’atto da eseguire pone, di talché sono ammissibili i provvedimenti esecutivi necessari o utili per l'attuazione dell'atto medesimo, purché non siano contrastanti con quest'ultimo. In tale ottica, e sulla base del principio di precauzione, proprio ove sussistono incertezze riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure di protezione senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l'effettiva esistenza e la gravità di tali rischi. Qualora risulti impossibile determinare con certezza l'esistenza o la portata del rischio asserito, a causa della natura non concludente dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute pubblica nell'ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l'adozione di misure restrittive. A tale principio fa da contraltare il principio di proporzionalità, secondo cui gli atti delle istituzioni dell'Unione non devono superare i limiti di ciò che è appropriato e necessario per il conseguimento degli obiettivi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno gravosa, e che gli inconvenienti causati non devono essere eccessivi rispetto agli scopi perseguiti (cfr., sentenza del 17 ottobre 2013, Schaible, C-101/12, EU:C:2013:661, punto 29).

Emerge da tali premesse l’ampio potere discrezionale proprio della Commissione nella scelta delle misure da adottare per il controllo e gestione dei rischi, implicante inevitabilmente valutazioni molto complesse, con la conseguenza che solo il carattere manifestamente inappropriato di una misura adottata in tale settore può inficiare la legittimità della misura stessa (cfr., sentenza del 22 dicembre 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços, C-77/09, EU:C:2010:803, punto 82).

Deve essere pure ricordato che la validità di un atto dell'Unione deve essere valutata in base agli elementi di fatto e di diritto esistenti alla data in cui tale atto è stato adottato e non può dunque dipendere da valutazioni retrospettive riguardanti il suo grado di efficacia. Peraltro, la valutazione degli effetti futuri della normativa da adottare, anche se non prevedibili con certezza, è censurabile solo in caso di manifesta erroneità alla luce degli elementi di cui esso disponeva al momento dell'adozione della normativa stessa. E, comunque, è nel pieno potere della Commissione di adeguare la normativa al ricorrere di nuovi elementi che inducano a modificare la gestione del rischio con misure meno gravose rispetto a quelle introdotte in prima battuta, così come, peraltro, espressamente previsto dall'articolo 16, paragrafo 3, della direttiva 2000/29, che inserisce la verifica periodica della adeguatezza delle misure adottate al fine di trattare il rischio fitosanitario in esame, al fine della conseguente modifica o abrogazione delle stesse.

Ed è quanto si è puntualmente verificato, come evidenziato nell’excursus normativo di cui sopra, essendosi succedute nel tempo le Decisioni di esecuzione modificative della decisione di esecuzione 2015/789, il cui considerando 17 dava atto del parere favorevole del comitato fitosanitario competente, a supporto, anche, dell’inclusione dell’elenco di cui all’Allegato 1, delle specie vegetative da considerare piante specificate, aggiornato nel tempo, fino alla revisione, ancorché parziale, di tale elenco che ha visto l’esclusione dalle piante specificate di tre varietà appartenenti alla specie Vitis, identificate nel Cabernet Sauvignon, nel Negramaro e nel Primitivo, in quanto ritenute “varietà non sensibili al rispettivo ceppo (ST 53) della sottospecie (pauca) dell’organismo specificato”.

Per concludere sul punto, l’esigenza di una efficace azione complessiva posta alle fondamenta delle misure indicate dall’Unione Europea è stata chiaramente finalizzata al perseguimento del superiore interesse della salvaguardia della salute che ha, tuttavia, imposto l’adozione di misure molto forti, ancorché in assenza del raggiungimento di una piena consapevolezza scientifica in merito ai rischi connessi alla diffusione del batterio, essendo sufficiente, a tali fini, la forte probabilità del danno riveniente dalla diffusione del batterio Xylella; per altrettanto, è stata pure attuata la necessaria e progressiva rivisitazione delle misure imposte in modo da adeguare nel tempo alle nuove consapevolezze scientifiche la circonferenza complessiva degli interventi atti a debellare l’agente patogeno.

V. L’esame complessivo delle censure dedotte induce alla reiezione del gravame da cui deriva, per altrettanto, l’infondatezza, per carenza dei presupposti costitutivi della fattispecie ex art.2043 c.c., della domanda risarcitoria, tenuto conto che in presenza di un atto amministrativo legittimo va esclusa ogni possibilità di far valere i danni da esso conseguenti in quanto il legittimo esercizio del potere amministrativo, in vista di interessi generali, è di per sé giuridicamente incompatibile con tale pretesa per insussistenza della colpa dell’Amministrazione, per l'assenza di una condotta antigiuridica e dell'ingiustizia del danno.

Conclusivamente, disposta la riunione dei ricorsi n. R.G. 11453/2015 e n. R.G. 4294/2016, deve essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso n. R.G. 11453/2015 per sopravvenuta carenza di interesse; il ricorso n. R.G. 4294/2016 deve essere respinto in uno con tute le domande ivi introdotte.

La complessità delle questioni oggetto di contenzioso costituisce motivo sufficiente per disporre l’integrale compensazione delle spese di entrambi i giudizi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima Quater, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

- riunisce i ricorsi n. R.G. 11453/2015 e n. R.G. 4294/2016;

- dichiara il ricorso n. R.G. 11453/2015 improcedibile;

- respinge il ricorso n. R.G. 4294/2016 e la connessa istanza di risarcimento del danno.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2018 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Donatella Scala, Consigliere, Estensore

Mariangela Caminiti, Consigliere