Mercato vitivinicolo - Misure di intervento atte ad eliminare le eccedenze di vini da tavola esistenti sul mercato rispetto al decremento della domanda - Distillazione obbligatoria e distillazione di di sostegno - Erogazione dei contributi - Sospensione del procedimento di erogazione dell’aiuto alla distillazione preventiva - Competenza giurisdizionale del giudice amministrativo.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10533 del 2004, proposto da
S.R.L. DISTILLERIE G. DI LORENZO, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliata in Roma, piazza Mazzini n. 27 presso lo studio dell’avv. Giovanni Di Gioia che la rappresenta e difende nel presente giudizio

contro

AGEA – AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA, in persona del legale rappresentante p.t., domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege la rappresenta e difende nel presente giudizio

nei confronti

SOC. VIN.CO.MER. di LAVACCA PASQUALE & FIGLI, in persona del legale rappresentante p.t. – non costituita in giudizio

per l'annullamento

del provvedimento n. 2023/04 del 07/07/04 con cui Agea – Agenzia per le erogazioni in agricoltura ha sospeso, ai sensi dell’art. 33 d. lgs. n. 228/01, il procedimento di erogazione dell’aiuto alla distillazione preventiva relativo alla campagna 1996/97;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agea – Agenzia per le erogazioni in agricoltura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2018 il dott. Michelangelo Francavilla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in date 22/10/04 e 28/10/04 e depositato il 04/11/04 la s.r.l. Distillerie G. Di Lorenzo ha impugnato il provvedimento n. 2023/04 del 07/07/04 con cui Agea – Agenzia per le erogazioni in agricoltura ha sospeso il procedimento di erogazione dell’aiuto alla distillazione preventiva relativo alla campagna 1996/97.

L’Agea – Agenzia per le erogazioni in agricoltura, costituitasi in giudizio con comparsa depositata il 25/11/14, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 6490/04 del 06/12/04 il Tribunale ha ordinato il deposito della documentazione ivi indicata.

Con atto notificato in date 09/03/05 e 10/03/05 e depositato il 18/03/05 la ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso gli atti già gravati in via principale.

Con ordinanza n. 2114/05 del 18/04/05 il Tribunale ha accolto, solo in parte, l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente.

A seguito di appello proposto dalla ricorrente, con ordinanza n. 3278/05 del 12 luglio 2005 il Consiglio di Stato ha accolto integralmente l’istanza cautelare “disponendo il riesame, da parte dell’Agea, dell’atto impugnato, nella parte relativa alle conseguenze dannose che la ricorrente ha subito a seguito di procedimento rispetto al quale non sembra avere alcuna responsabilità”.

Con decreto presidenziale n. 1497 del 13/05/16 è stata dichiarata la perenzione del ricorso.

A seguito di opposizione presentata dalla ricorrente il 10/06/16, con decreto n. 3650 del 30/06/16 il Presidente del TAR ha revocato il decreto n. 1497/16 ed ha disposto la reiscrizione del ricorso nel ruolo di merito.

Alla pubblica udienza del 16 luglio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Deve, in via pregiudiziale, essere esaminata l’eccezione, sollevata nella memoria depositata il 21/06/18, con cui la difesa erariale ha dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in quanto nella fattispecie sarebbe ravvisabile il mero esercizio di attività vincolata e non già di attività discrezionale che comporti la valutazione di interessi pubblici.

L’eccezione è infondata e deve essere respinta.

La cognizione sul provvedimento, previsto dall’art. 33 d. lgs. n. 228/01, di sospensione del procedimento di erogazione dei contributi, avendo ad oggetto elementi che afferiscono ad un vizio genetico dell’atto concessorio e non a questioni inerenti l'esecuzione del programma o l'adempimento di obblighi discendenti dal vincolo di scopo cui è soggetto il finanziamento, è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo in ossequio al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, in materia di erogazione di contributi e sovvenzioni, occorre distinguere la fase procedimentale di valutazione della domanda di concessione, nella quale la legge - salvo il caso in cui riconosca direttamente il contributo o la sovvenzione - attribuisce alla P.A. il potere di riconoscere il beneficio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all'interesse primario, apprezzando discrezionalmente l'an, il quid e il quomodo dell'erogazione (con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo), da quella successiva alla concessione del contributo, in cui il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il provvedimento di attribuzione (Cass. SS.UU. n. 25211/2015; Cass. SS.UU. n. 15867/11; Adunanza Plenaria n. 6/14).

Nello stesso senso il Consiglio di Stato ha stabilito che:

- “la sospensione dell'erogazione, ex art. 33, d.lgs. 228/2001, oltre ad incidere temporaneamente sull'efficacia del provvedimento di concessione del contributo, lungi dall'esaurirsi in una mera verifica dell'esistenza di presupposti oggettivamente riscontrabile, sottende l'esercizio di poteri discrezionali connotati da significativa ampiezza, in ordine alla consistenza ed al significato delle notizie circostanziate circa la percezione indebita acquisite, e dunque alla loro riconduzione alla fattispecie normativa;

- in forza di ciò, a fronte del potere di sospensione, avente finalità cautelari in relazione alla tutela della corretta destinazione delle risorse pubbliche, la situazione soggettiva del destinatario non può che avere consistenza di interesse legittimo” (Cons. Stato n. 114/17).

Nel merito, il ricorso è fondato e deve essere accolto secondo quanto in prosieguo specificato.

Il Regolamento CEE n. 822/1987 del 16 marzo 1987, relativo all’organizzazione comune del mercato vitivinicolo, al fine di eliminare le eccedenze di vini da tavola esistenti sul mercato, rispetto al decremento della domanda, ha disciplinato le misure di intervento, ossia le singole distillazioni atte ad eliminare le eccedenze verificatesi.

In particolare, esso ha previsto all’articolo 39 l’effettuazione di distillazione obbligatoria di vino da tavola, rapportata alla resa ottenuta da ciascun produttore, nonché stabilito i criteri per la determinazione del prezzo minimo garantito di acquisto che il distillatore deve versare al produttore e le modalità per la consegna all’organismo di intervento nazionale dell’alcole ottenuto dalla distillazione.

Al fine di riequilibrare fin dall’inizio della campagna il mercato vinicolo, l’articolo 38 del predetto Regolamento ha previsto la possibilità di effettuare, in relazione alle previsioni del raccolto, la distillazione facoltativa preventiva dei vini da tavola a decorrere dal 1 settembre di ogni anno.

Anche per tale distillazione è previsto il prezzo minimo garantito d’acquisto del vino consegnato alla distillazione, nonché stabilite le relative condizioni.

Infine, l’articolo 41 del Regolamento ha previsto che, nelle campagne viticole durante le quali viene decisa la distillazione obbligatoria, deve essere contemporaneamente indetta anche la distillazione di “sostegno”, sempre con prezzo d’acquisto del vino imposto.

In base a tali norme comunitarie il distillatore ha, quindi, l’obbligo di pagare al produttore entro determinati termini (3 mesi dalla completamento della consegna del prodotto in distilleria) il prezzo minimo del vino stabilito per ciascuna distillazione.

Poiché tale prezzo è superiore a quello di mercato è stato introdotto l’aiuto comunitario al distillatore, a titolo di parziale rimborso dell’elevato prezzo di acquisto del vino corrisposto al produttore.

Al fine di ottenere l’aiuto comunitario, il distillatore deve provvedere a numerosi adempimenti previsti dalla normativa e può chiedere l’anticipazione dell’aiuto comunitario che può essere concessa previa idonea fideiussione pari al 110% dell’importo dell’aiuto.

Con riferimento alla fattispecie oggetto di causa, nella campagna 1996/97 la ricorrente ha stipulato un contratto di compravendita di vino da tavola per la distillazione preventiva con la s.r.l. VIN.CO.MER.; il contratto è stato vistato dall’Ispettorato Provinciale dell’agricoltura di Foggia con atto del 17/02/97.

Con il provvedimento n. 2023/04 del 07/07/04, in questa sede impugnato, Agea – Agenzia per le erogazioni in agricoltura ha sospeso, ai sensi dell’art. 33 d. lgs. n. 228/01, il procedimento di erogazione dell’aiuto alla distillazione preventiva relativo alla campagna 1996/97 perchè, secondo quanto risulterebbe dal rapporto prot. n. 14942 della Guardia di Finanza redatto ai sensi dell’art. 17 l. n. 689/81 per violazione dell’art. 3 l. n. 898/86 nei confronti della Vin.Co.Mer. s.r.l., l’operazione di distillazione non sarebbe conforme a quanto previsto dalla normativa comunitaria per l’erogazione dei contributi.

Con la seconda, terza, quarta e quinta censura del ricorso principale e la prima e la seconda censura del ricorso per motivi aggiunti, che possono essere esaminate congiuntamente per la connessione esistente tra le stesse, la ricorrente prospetta l’illegittimità del provvedimento impugnato deducendo, in particolare, che:

- il distillatore non aveva il potere né la possibilità di controllare le operazioni effettuate dal produttore per cui non dovrebbe rispondere di eventuali comportamenti irregolari di quest’ultimo (seconda censura del ricorso principale);

- l’evoluzione della normativa (Reg. CE n. 2468/96, art. 74 Reg. n. 1623/00, Reg. CE n. 2988/95) e della giurisprudenza comunitaria deporrebbe per la necessità che il recupero dell’aiuto indebitamente erogato venga effettuato direttamente nei confronti del produttore in tutti i casi in cui le violazioni della regolamentazione comunitaria siano riconducibili a fatti che il distillatore non è in grado di verificare e sia, pertanto, in buona fede come nella fattispecie (terza e quarta censura del ricorso principale e seconda censura del ricorso per motivi aggiunti);

- l’art. 33 d. lgs. n. 228/01 sarebbe inapplicabile alla fattispecie in cui la ricorrente, beneficiaria degli aiuti, sarebbe estranea alle irregolarità contestate nel rapporto della Guardia di Finanza (quinta censura del ricorso principale e prima censura del ricorso per motivi aggiunti).

Le doglianze in esame sono fondate secondo quanto in prosieguo specificato.

Dalla documentazione prodotta dall’amministrazione resistente risulta che nei procedimenti penali scaturiti dal rapporto della Guardia di Finanza, richiamato nell’atto impugnato, non sussistono addebiti nei confronti della società ricorrente né di soggetti riconducibili alla stessa né tale profilo è stato mai anche solo dedotto negli atti del procedimento amministrativo e, in giudizio, dalla difesa erariale.

La circostanza in esame rende, ad avviso del Tribunale, non applicabile alla fattispecie l’art. 33 d. lgs. n. 228/01, richiamato nel gravato provvedimento di sospensione, secondo cui “i procedimenti per erogazioni da parte degli Organismi pagatori riconosciuti di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 27 maggio 1999, n. 165, come modificato dall'articolo 3 del decreto legislativo 15 giugno 2000, n. 188, sono sospesi riguardo ai beneficiari nei cui confronti siano pervenute da parte di organismi di accertamento e di controllo, notizie circostanziate di indebite percezioni di erogazioni a carico del bilancio comunitario o nazionale, finché i fatti non siano definitivamente accertati”.

Infatti, nella fattispecie si verifica una situazione per cui, in virtù del peculiare meccanismo di operatività dell’aiuto, il contributo è stato sospeso nei confronti del distillatore, qualificabile come “beneficiario” per avere materialmente percepito l’aiuto necessario a rendere conveniente il pagamento del prezzo minimo al produttore, pur non essendo al distillatore imputabili, in alcun modo, le condotte del produttore da cui scaturisce l’illegittimità del contributo e ciò nemmeno a titolo di omesso controllo (circostanza, quest’ultima, che non è stata specificamente contestata dalla difesa erariale).

Ne consegue l’inapplicabilità all’ipotesi in esame dell’art. 33 d. lgs. n. 228/01 in quanto, contrariamente a quanto ivi previsto, il beneficiario dell’aiuto non ha posto in essere condotte comportanti l’indebita erogazione dell’aiuto stesso.

L’opzione ermeneutica in esame risulta, del resto, coerente con i più generali principi (anche di matrice comunitaria) di tutela della buona fede e dell’affidamento incolpevole del beneficiario degli aiuti sul quale sarebbe illogico fare ricadere le conseguenze di comportamenti altrui in ordine ai quali non abbia alcun potere di controllo; il profilo in esame, per altro, è stato valorizzato dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 3278/2005 proprio ai fini dell’accoglimento dell’istanza cautelare della ricorrente.

Tale conclusione è, poi, supportata dall’evoluzione della normativa comunitaria applicabile alla fattispecie.

Come fondatamente dedotto nel gravame, il Regolamento della Commissione n. 1623/2000, recante “modalità d'applicazione del regolamento (CE) n. 1493/1999 del Consiglio, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo, per quanto riguarda i meccanismi di mercato”, all’art. 74 stabilisce che:

“1. Qualora dalla verifica del fascicolo emerga che per la totalità o una parte dei prodotti consegnati il produttore non soddisfa alle condizioni previste dalle disposizioni comunitarie per la distillazione in questione, l'organismo di intervento competente ne informa il distillatore e il produttore…

3. Fatto salvo l'articolo 2 del presente regolamento, qualora il produttore o il distillatore non soddisfi, per la totalità o una parte dei prodotti consegnati alla distillazione, alle condizioni previste dalle disposizioni comunitarie per la distillazione in questione:

a) l'aiuto non è versato per i quantitativi in questione;

b) il distillatore non può consegnare all'organismo d'intervento i prodotti ottenuti dalla distillazione dei quantitativi in questione.

Se l'aiuto è già stato versato, l'organismo d'intervento ne recupera l'importo dal distillatore…

4. L'organismo d'intervento recupera dal produttore un importo pari alla totalità o ad una parte dell'aiuto o dell'anticipo di cui è previsto il versamento al distillatore qualora il produttore non soddisfi alle condizioni previste dalle disposizioni comunitarie per la distillazione in questione per uno dei seguenti motivi:

a) il produttore non ha presentato la dichiarazione di raccolto, di produzione o di scorte nei termini fissati;

b) il produttore ha presentato una dichiarazione di raccolto, di produzione o di scorte riconosciuta incompleta o inesatta dall'autorità competente dello Stato membro e i dati mancanti o inesatti sono essenziali ai fini dell'applicazione del provvedimento in questione;

c) il produttore non ha ottemperato agli obblighi di cui all'articolo 37 del regolamento (CE) n. 1493/1999 e l'infrazione è stata constatata o notificata al distillatore dopo che era stato pagato il prezzo minimo sulla base di dichiarazioni precedenti”.

La disposizione prevede il recupero dell’aiuto direttamente nei confronti del produttore nel caso di comportamenti che rendano indebito l’aiuto e che siano direttamente ed esclusivamente imputabili al predetto come nell’ipotesi di cui all’art. 74 paragrafo 4 lettera b) del Regolamento n. 1623/2000, sovrapponibile alla fattispecie oggetto di causa, di “dichiarazione di raccolto, di produzione o di scorte riconosciuta incompleta o inesatta”.

Contrariamente, poi, a quanto dedotto dalla difesa erariale, sia il Regolamento del Consiglio n. 1493/99 che il Regolamento della Commissione n. 1623/2000 sono applicabili, in base al principio del tempus regit actum, alla fattispecie oggetto di causa concernente un provvedimento di sospensione dell’erogazione del contributo emesso nel 2004 e riferibile alla campagna agricola 1996/97.

L’art. 106 del Regolamento n. 1623/2000 stabilisce, infatti, che il testo normativo in esame entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, avvenuta il 31/07/00, e che si applica “a decorrere dal 1° agosto 2000” indipendentemente dalla campagna agricola di riferimento, come si evince dal successivo inciso che fa espressamente salva l’applicazione di una serie di regolamenti fino al 31/08/00 limitatamente ai prodotti della campagna 1999/2000, con ciò indirettamente escludendo ulteriori limiti alla sua applicabilità legati all’annata delle campagne agricole.

Ciò è, del resto, confermato dal Regolamento n. 1493/99 il quale è entrato in vigore il 21 luglio 1999 e si applica a decorrere dal 1 agosto 2000 (art. 82) e ha, altresì, previsto (art. 81) l’immediata abrogazione, tra gli altri, del Reg. CE n. 2046/89 il cui articolo 22 all’epoca prevedeva l’obbligo di recupero, nei confronti del solo distillatore, dell’aiuto indebitamente erogato.

Ne consegue che, alla data in cui è stato emesso il provvedimento impugnato, l’art. 22 REG. n. 2046/89 non era più vigente.

La fondatezza delle censure in esame comporta l’accoglimento del ricorso (previa declaratoria di assorbimento delle ulteriori doglianze una delle quali, ovvero la terza censura del ricorso per motivi aggiunti, è stata espressamente proposta in via subordinata) e l’annullamento dell’atto impugnato.

La novità della questione giuridica oggetto di causa, riguardata con riferimento alla data di proposizione del gravame, giustifica la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definendo il giudizio, così provvede:

1) accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato;

2) dispone la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 16 luglio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Michelangelo Francavilla, Consigliere, Estensore

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere