Decreto legislativo 23 febbraio 2018, n. 20, recante disposizioni di armonizzazione e razionalizzazione della normativa sui controlli in materia di produzione agricola ed agroalimentare con il metodo biologico. Competenza della Provincia autonoma di Bolzano - Quesito.

Consiglio di Stato - Sezione Prima - Adunanza di Sezione del 10 aprile 2019

NUMERO AFFARE 00383/2019

OGGETTO: Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo.

Decreto legislativo 23 febbraio 2018, n. 20, recante disposizioni di armonizzazione e razionalizzazione della normativa sui controlli in materia di produzione agricola ed agroalimentare con il metodo biologico. Competenza della Provincia autonoma di Bolzano – Quesito.

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota n. 3802 dell’8 marzo 2019 con la quale il Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Carpentieri;

Premesso:

1. Con il quesito in oggetto il Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo ha riferito che la Provincia autonoma di Bolzano, con nota n. 806705 del 18 dicembre 2018, ha comunicato di confermare la propria competenza sanzionatoria nella materia dei controlli sulla produzione agricola ed agroalimentare con il metodo biologico, oggi ridisciplinata dal decreto legislativo 23 febbraio 2018, n. 20, contenente Disposizioni normative in materia di produzione agricola e agroalimentare con il metodo biologico, affermando dunque l'inapplicabilità nel proprio territorio delle disposizioni contenute nel citato decreto legislativo del 2018, richiamando all’uopo la sentenza n. 126 del 1996 della Corte costituzionale, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo 220 del 1995 (recante Attuazione degli articoli 8 e 9 del regolamento n. 2092/91/CEE in materia di produzione agricola ed agro-alimentare con metodo biologico) nei confronti delle province di Trento e Bolzano. La Provincia autonoma di Bolzano ha quindi comunicato, nella medesima nota, che sul territorio provinciale continuerebbe a trovare applicazione la legge provinciale 20 gennaio 2003, n. 3, recante norme per l'agricoltura biologica, che attribuisce all'Amministrazione provinciale vari compiti, tra cui quelli sanzionatori, che verrà peraltro a breve integrata in adeguamento alla nuova disciplina eurounitaria.

2. Il Ministero, sul rilievo che “Il caso sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano presenta risvolti di unità dell'ordinamento e pertanto necessitano di chiarificazione”, richiede, conseguentemente, il parere di questo Consiglio sulla questione della applicabilità alla Provincia autonoma di Bolzano della disciplina introdotta dal nuovo decreto legislativo n. 20 del 2018, con particolare riguardo alla disciplina sanzionatoria, sul rilievo che “per la prima volta viene introdotto nell'ordinamento nazionale un apparato sanzionatorio di carattere amministrativo nel settore dell'agricoltura biologica con la previsione di fattispecie illecite a carico sia degli Organismi di controllo che degli operatori”, ma anche con riguardo , più in generale, alle funzioni di vigilanza e controllo nel settore. Paventa, tra l’altro, il Ministero riferente che, essendo la materia agricoltura, dopo la riforma costituzionale del 2001, compresa tra le materie residuali di tutte le regioni (ex art. 117, quarto comma Cost.), se quanto sostenuto dalla provincia di Bolzano fosse corretto, ogni Regione, sia a statuto ordinario che a statuto speciale, potrebbe dotarsi, in ambito biologico, di un proprio sistema di controllo, autorizzare gli organismi di controllo e prevedere sanzioni amministrative pecuniarie a carico di operatori e degli organismi stessi. Con la conseguenza che il decreto legislativo 20 del 2018 finirebbe per essere espressione di una competenza di "seconda istanza", volta a evitare violazioni del diritto dell'Unione, ma cedevole in presenza di analoghe norme regionali e provinciali, dal che deriverebbe l’effetto indesiderato per cui in ogni regione e provincia autonoma potrebbero esistere regole differenti per l'autorizzazione degli organismi di controllo, ognuno di essi dovrebbe essere autorizzato da ogni regione e provincia per operare nei rispettivi territori, la vigilanza sugli organismi dovrebbe essere esercitata solo dalle regioni e province autonome, potrebbero esistere differenti regimi sanzionatori, con evidenti rischi di disparità di trattamento tra gli operatori e livelli diversi di tutela per i consumatori.

3. Espone a tal proposito il Ministero richiedente che il citato decreto legislativo n. 20 del 2018 è entrato in vigore il 23 marzo 2018 e ha abrogato il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 220, che disponeva nella stessa materia, ma con ambiti più limitati (autorizzazione e vigilanza degli organismi di controllo, operatori, elenchi e modulistica); il nuovo testo, in conformità con la normativa dell'Unione europea, contiene i principi e le disposizioni per l'armonizzazione, la razionalizzazione e la regolazione del sistema dei controlli e di certificazione delle attività di produzione, trasformazione, commercializzazione, importazione di prodotti ottenuti secondo il metodo di agricoltura biologica e la relativa disciplina sanzionatoria, individuando, quale autorità competente in materia sanzionatoria, l'Ispettorato centrale per il controllo della qualità dei prodotti agroalimentari del Ministero (ICQRF), in linea con quanto previsto dall'articolo 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che demanda al suddetto Ispettorato centrale le funzioni statali di vigilanza sull'attività di controllo degli organismi pubblici e privati, nell'ambito dei regimi di produzioni agroalimentari di qualità registrata.

4. Rappresenta, dunque, il Ministero che la nuova disciplina si conforma al modello già ampiamente testato e stabilizzato nel diritto dell’Unione e nazionale in materia di certificazioni di qualità, siano esse quelle regolamentate (DOP, IGP, e STG per prodotti alimentari, DOP e IGP per vini e prodotti vitivinicoli, prodotti biologici) o volontarie, costituito dalla certificazione a titolo oneroso a opera di organismi terzi accreditati soggetti al controllo di un'autorità pubblica, il cui accreditamento è affidato ad un "unico organismo autorizzato dallo Stato" (per l’Italia Accredia) e sottoposti alla vigilanza dalla legge affidata all'ICQRF del Ministero riferente. Tale modello, nell'ambito dei settori di qualità regolamentata (agricoltura biologica, produzioni agricole e agroalimentari DOP, IGP e STG e produzioni vitivinicole DOP e IGP), opera in sostanza attraverso un meccanismo di delega dell'attività di controllo ai suddetti organismi privati, che devono essere in possesso dei requisiti stabiliti dall'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) 882/2004, relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali, e devono essere preventivamente autorizzati all’esercizio dell’attività di certificazione. Dall'emanazione dell'atto di autorizzazione – evidenzia il Ministero - nasce un rapporto di diritto pubblico tra il soggetto autorizzato e la pubblica amministrazione, che conserva il potere di vigilare che l'attività si svolga conformemente alle norme e a quanto disposto dal provvedimento di autorizzazione e può disporre la sospensione o la revoca dell'autorizzazione in caso di accertate carenze.

5. Ciò premesso, il Ministero evidenzia come le questioni da dirimere investano la rilevanza della competenza esclusiva regionale in materia di agricoltura e, in particolare, pongano la domanda se la competenza “materia agricoltura” costituisca l'unico criterio che debba trovare applicazione nell'ambito delle produzioni biologiche, ovvero se non ricorrano anche in questo ambito, anche alla luce dell'evoluzione normativa (soprattutto unionale), interessi e competenze unitari, di cui lo Stato è portatore, che giustifichino un intervento centrale, seppure rispettoso del principio di leale collaborazione, quali la tutela di una concorrenza leale, anche in considerazione del fatto che, rispetto al previgente decreto legislativo 220 del 1995, attuativo del regolamento comunitario 2092 del 1991, il vigente regolamento comunitario - regolamento (CE) 834 del 2007 presenterebbe un campo applicativo più ampio e finalità ulteriori di tutela della concorrenza e della fiducia dei consumatori.

6. Suggerisce, dunque, il Ministero che sia valutata la possibilità di considerare che in tale materia gli interessi dei diversi livelli di governo si intersecano e, a tratti, si sovrappongono, venendo a presentarsi un tipico caso di intreccio inestricabile di materie appartenenti alla competenza statale e regionale, dinanzi al quale la Consulta (sentenze. n. 337 del 1989, n. 21 del 1991, n. 220 del 1990, n. 747 del 1988, n. 116 del 1994) ha sempre indicato, quale soluzione conforme al principio della leale collaborazione, la ricerca di un’intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le province di Trento e di Bolzano

7. Evidenzia, infine, il Ministero che il decreto legislativo 20 del 2018 è stato emanato a seguito di intesa con la Conferenza Unificata, raggiunta, dopo adeguata concertazione, su un testo normativo che ha recepito tutte le osservazioni formulate dalle regioni. Poiché, argomenta il Ministero, agli accordi e alle intese va riconosciuta la capacità di produrre impegni e vincoli giuridici, oltre che valenza politica, nel caso in cui una Regione, dopo avere partecipato alla Conferenza unificata, non accetti la volontà collegialmente espressa e rivendichi attribuzioni tendenti a demolire quella volontà, tale istanza dovrebbe essere riconosciuta inammissibile. L'approvazione in Conferenza Unificata, a giudizio del Ministero, avrebbe già delineato il confine delle competenze tra Stato e regioni nell'ottica della leale collaborazione, in linea con quanto statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 303 del 2003.

Considerato:

1. Il decreto legislativo 23 febbraio 2018, n. 20 reca Disposizioni di armonizzazione e razionalizzazione della normativa sui controlli in materia di produzione agricola e agroalimentare biologica, predisposto ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lett. g), della legge 28 luglio 2016, n. 154, e ai sensi dell'articolo 2 della legge 12 agosto 2016, n. 170. Nelle premesse del decreto si dà atto che è stata “Acquisita l'intesa della Conferenza unificata nella seduta del 26 ottobre 2017”.

Non risulta dagli atti se – e se sì, in che modo – la Provincia autonoma di Bolzano abbia partecipato alla fase preparatoria della concertazione tecnica che di solito precede la riunione conclusiva della Conferenza unificata, né se abbia presentato o prodotto in quella sede obiezioni e contestazioni sul punto della applicabilità o non applicabilità nel suo ambito territoriale delle nuove disposizioni introdotte dal decreto legislativo.

In ogni caso, stante la non disponibilità in capo allo Stato o a ciascuna Regione o Provincia autonoma del proprio ambito di competenza costituzionalmente definito, e attesa la non negoziabilità di tali attribuzioni costituzionali, resta sostanzialmente irrilevante, ai fini della soluzione del quesito, l’accertamento di quale sia stato in concreto il comportamento della Provincia autonoma nella fase elaborativa dell’intesa in seno alla Conferenza.

2. In ogni caso il quesito posto dal Ministero, che pure evidenzia profili problematici di non poco rilievo e coglie aspetti che appaiono oggettivamente meritevoli di adeguato approfondimento - anche a livello normativo, sia nazionale che eurounitario - sembra in realtà risolto expressis verbis già nel testo della norma contenuta nel comma 2 dell’art. 1 (Ambito di applicazione) del decreto n. 20 del 2018, secondo la quale “2. Restano ferme le competenze delle regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, nell'ambito dei rispettivi territori, per lo svolgimento delle attività tecnico-scientifiche e amministrative in materia di produzione agricola, agroalimentare e dell'acquacoltura, effettuata con il metodo biologico”.

La disposizione non consente dubbi interpretativi, poiché afferma in modo inequivoco che le competenze, come, evidentemente, cristallizzatesi a seguito della citata pronuncia della Corte costituzionale n. 126 del 1996, che ha annullato il decreto legislativo n. 220 del 1995 nella parte in cui violava le attribuzioni statutariamente riconosciute alle Province di Trento e di Bolzano, restano ferme, ossia non sono in nulla modificate dal nuovo testo normativo, cui è dunque inibita la possibilità di introdurre mutamenti negli assetti distributivi delle competenze come definitisi nel previgente regime del decreto legislativo n. 220 del 1995, come inciso dalla richiamata pronuncia della Consulta, nonché della vigente legge provinciale n. 3 del 2003.

3. Né la formula adoperata nella citata disposizione del comma 2 dell’art. 1 si presta a un’interpretazione restrittiva volta a distinguere e a enucleare al suo interno, allo scopo di escluderle dalla sua portata di conferma, le competenze di vigilanza, di controllo e sanzionatorie.

Ed invero, l’enunciato “le competenze . . . per lo svolgimento delle attività tecnico-scientifiche e amministrative”, nella sua genericità e conseguente ampiezza di campo di denotazione, è oggettivamente idoneo ad abbracciare (e a includere, dunque, nell’ambito della conferma del regime previgente) tutte indistintamente le funzioni e le attività amministrative, sia quelle autorizzative e di controllo, sia quelle di vigilanza e sanzionatorie. Dove la legge non ha distinto (e non ha, dunque, delimitato), non può distinguere (e delimitare) neppure l’interprete in sede applicativa.

4. Neppure appare sostenibile l’argomento per cui, non comprendendo il previgente decreto legislativo n. 220 del 1995 norme in materia sanzionatoria (solo ora introdotte dal nuovo decreto legislativo n. 20 del 2018), il regime sanzionatorio – e le conseguenti competenze – sfuggirebbero alla portata di riparto della citata sentenza della Consulta n. 126 del 1996 e dovrebbero essere autonomamente regolati, oggi, in base al diritto europeo e alla legge statale.

È infatti agevole replicare che tali previsioni in tema di sanzioni amministrative – e annesse competenze – erano già contenute e disciplinate dalla legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 3 del 2003, mai sotto questo profilo contestata, né impugnata dinanzi al Giudice delle leggi. Sicché – deve altrettanto agevolmente concludersi sul piano interpretativo – la norma del 2018 (il citato comma 2 dell’art. 1 del nuovo decreto legislativo), lì dove ha confermato “le competenze delle regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, nell'ambito dei rispettivi territori, per lo svolgimento delle attività tecnico-scientifiche e amministrative in materia di produzione agricola, agroalimentare e dell'acquacoltura, effettuata con il metodo biologico”, non può non aver confermato (volente o nolente) anche la vigente legge provinciale di Bolzano n. 3 del 2003 ora citata, da considerarsi evidentemente in tutta la sua portata e in tutti i suoi contenuti (titolo II: Sistema di controllo; art. 12: Vigilanza sull'attività di controllo; art. 13: Misure in caso di inadempienza; art. 14: Sanzioni; art. 15 Vigilanza).

5. Il dato testuale della disposizione ora esaminata spiega le ragioni per le quali la Provincia autonoma di Bolzano non ha (probabilmente) fatto pervenire formali atti di opposizione all’intesa in sede di attività preparatoria della Conferenza unificata e perché – conseguentemente – non ha ritenuto (a quel che consta) di agire in via di azione dinanzi alla Consulta nei termini di legge.

In realtà il testo della norma contenuta nell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 20 del 2018 è pienamente soddisfacente dal punto di vista della Provincia autonoma, poiché conferma appieno il riparto delle competenze antevigente.

Di conseguenza la nota n. 806705 del 18 dicembre 2018, con la quale la Provincia autonoma di Bolzano ha comunicato di confermare la propria competenza sanzionatoria nella materia dei controlli sulla produzione agricola ed agroalimentare con il metodo biologico, non costituisce altro che un ribadimento, a fini di chiarificazione preventiva, della portata normativa propria del più volte citato art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 20 del 2018.

6. Le pur apprezzabili esigenze di unitarietà di disciplina e di gestione dei controlli e delle sanzioni in materia di produzione agricola ed agroalimentare con il metodo biologico, così come le pur non implausibili argomentazioni svolte nella relazione ministeriale a sostegno di una possibile ricostruzione sistematica rivolta a valorizzare e sottolineare i possibili titoli di competenza unitaria statale in subiecta materia, avrebbero dovuto essere spesi e fatti valere nelle appropriate sedi della elaborazione governativa del decreto delegato e del confronto con le autonomie territoriali, in seno alla Conferenza unificata, onde pervenire all’approvazione di un testo che facesse chiarezza sul punto a livello normativo o che, quanto meno, non recasse l’esplicita conservazione nel regime quo anteriguardo alle autonomie speciali delle Province di Trento e di Bolzano.

7. L’esigenza di una diversa chiarificazione a livello di norma primaria è vieppiù evidente ove si voglia sostenere che il nuovo regolamento eurounitario, a differenza di quello precedente (preso a riferimento dalla Consulta nella richiamata sentenza n. 126 del 1996), richieda un'attività unitaria a livello nazionale degli Stati membri e introduca dunque un sistema accentrato in materia di controlli, vigilanza e sanzioni, tale da giustificare la deroga alla competenza esclusiva provinciale e l’elevazione della competenza amministrativa a livello statale.

Una tale disamina andava svolta e approfondita in sede di adozione del decreto legislativo e non si presta a essere compiuta, in funzione eventualmente disapplicativa, in sede interpretativa.

E ciò tanto più e a maggior ragione a fronte della pronuncia della Corte costituzionale n. 126 del 1996, che aveva espressamente esaminato (tra l’altro) proprio il punto della declinazione dell’attuazione delle norme comunitarie negli Stati membri in coerenza con la struttura (accentrata, decentrata, federale) di ciascuno di essi (paragrafo 5 della motivazione in diritto), ammettendo, in questo specifico settore, o una competenza "in prima istanza" delle Regioni e delle Province autonome e una competenza solo "di seconda istanza" dello Stato “vòlta a consentire a esso di non trovarsi impotente di fronte a violazioni del diritto comunitario determinate da attività positive o omissive dei soggetti dotati di autonomia costituzionale”, oppure (lettera c) del paragrafo 5 citato), prevedendo una competenza in deroga al quadro costituzionale interno delle competenze, ove le norme comunitarie prevedano, “per esigenze organizzative proprie dell'Unione europea, forme attuative di sé medesime, e quindi normative statali derogatrici di tale quadro della normale distribuzione costituzionale delle competenze”.

8. Esclusa, per quanto sopra evidenziato ai parr. 2 e 3, in ragione del chiaro tenore testuale della lettera della legge, la praticabilità di un’interpretazione adeguatrice conforme (in tesi) all’art. 117 Cost. e al diritto dell’Unione sotto il profilo della emersione, in subiecta materia, di titoli di competenza legislativa statale (tutela della concorrenza, della salute, del consumatore, etc.), non è consentito a questo Consiglio di procedere in questa sede a una sorta di pronuncia “manipolativa” della legge, potere che resta evidentemente riservato al Giudice delle leggi.

9. Il parere di questo Consiglio è dunque nel senso che la disciplina dei poteri sanzionatori e di controllo contenuta nel d.lgs. n. 20 del 2018, oggetto del quesito, non trova applicazione nella Provincia autonoma di Bolzano, nella quale continua a trovare applicazione la legge provinciale 20 gennaio 2003, n. 3.

P.Q.M.

Nei suesposti termini è il parere della Sezione.

L'ESTENSORE

Paolo Carpentieri

IL PRESIDENTE

Mario Luigi Torsello

IL SEGRETARIO

Cinzia Giglio