Settore vinicolo - Opere pubbliche - Localizzazione dell'opera - Variante semplificata al PRG - Riduzione della distanza legale - Pianificazione territoriale - Tutela delle attività produttive e agricole - Zone a vocazione vitivinicola - Coltivazioni di pregiati vitigni DOC "Falerno del Massico" - Strutture ricettive e di ristorazione connesse all'enoturismo - Omissione della ponderazione degli interessi contrapposti - Carenza istruttoria e difetto di motivazione - Bilanciamento degli interessi - Area prescelta per l'opera pubblica destinata ad impattare direttamente su fondi agricoli caratterizzati da colture specializzate di elevato pregio qualitativo e su connesse strutture ricettivo-ristorative dedicate alla valorizzazione del settore enogastronomico e vinicolo - Amministrazione tenuta ad esplicitare le ragioni di assoluta necessità pubblica che giustifichino il sacrificio del patrimonio vitivinicolo locale rispetto a siti alternativi.

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 605 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Carlo Zannini, C.D.S. S.r.l.s, rappresentati e difesi dall'avvocato Salvatore Zannini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Falciano del Massico, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Oronzo Caputo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pasquale Miano, non costituito in giudizio;
Aemme Appalti S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Caliendo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Fabio Sciacca, rappresentato e difeso dall'avvocato Donato Lettieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

A) della Delibera di Consiglio Comunale n. 21 del 6.11.2023 pubblicata il 7.11.2023 del Comune di Falciano del Massico ad oggetto: “realizzazione del nuovo cimitero di Falciano del Massico, aggiornamento ed approvazione del progetto di fattibilità tecnica economica ai sensi del D.LGS 36/23 ed adozione della variante semplificata al PRG con apposizione del vincolo preordinato all'esproprio ai sensi degli artt. 9 e 10 del DPR 327/2001 e dichiarazione di pubblica utilità”;

B) della Delibera di Consiglio Comunale n. 20 del 6.11.2023, pubblicata il 7.12.2023 del Comune di Falciano del Massico ad oggetto: “Piano cimiteriale del Comune di Falciano del Massico” (cfr. all. 2);

- di ogni altro atto pregresso, connesso e conseguenziale tra cui tutti quelli richiamati nelle succitate Delibere di Consiglio Comunale tra cui le Delibere di G.C. n. 15/21 e 41/23.

per quanto riguarda i motivi aggiunti:

C) della Delibera di Giunta Comunale n. 50 dell’11.7.2024 pubblicata il 23.07.2024, affissa all’albo pretorio fino a tutto il 07.08.2024, del Comune di Falciano del Massico ad oggetto: “realizzazione nuovo cimitero comunale - approvazione progetto esecutivo”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Falciano del Massico e della Aemme Appalti S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 il dott. Luca Cestaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

1.1. Con il ricorso introduttivo Carlo Zannini e C.D.S. s.r.l.s. hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Falciano del Massico n. 21 del 6 novembre 2023, pubblicata il 7 novembre 2023, avente ad oggetto la “realizzazione del nuovo cimitero di Falciano del Massico, aggiornamento ed approvazione del progetto di fattibilità tecnica economica ai sensi del D.LGS 36/23 ed adozione della variante semplificata al PRG con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ai sensi degli artt. 9 e 10 del DPR 327/2001 e dichiarazione di pubblica utilità”, nonché la deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 6 novembre 2023, pubblicata il 7 dicembre 2023, avente ad oggetto il “Piano cimiteriale del Comune di Falciano del Massico”. Sono stati altresì impugnati gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, tra cui le deliberazioni di Giunta comunale n. 15/2021 e n. 41/2023.

Il ricorrente Zannini espone di essere proprietario di un appezzamento di terreno sito in Falciano del Massico, alla via Provinciale per Casanova, sul quale insistono una struttura ricettiva e di ristorazione, nonché coltivazioni di olivo e vitigni D.O.C. “Falerno del Massico”; la struttura è gestita da C.D.S. s.r.l.s. Il fondo di parte ricorrente, distinto in catasto al foglio 52, particelle 5010, 5013, 5009, 5016 e 5011, è in parte fronteggiante, con interposizione della strada provinciale, il fondo distinto al foglio 51, particella 131, individuato dal Comune per la realizzazione del nuovo cimitero comunale.

Secondo la prospettazione del ricorso, l’area individuata dal Comune era stata già presa in considerazione, in sede di formazione del vigente PRG, per la destinazione cimiteriale, ma tale localizzazione sarebbe stata esclusa in sede di approvazione dello strumento urbanistico, con i decreti della Provincia di Caserta n. 153 del 1° marzo 1990 e n. 333 del 29 maggio 1991. Parte ricorrente rappresenta, inoltre, che il Comune, con deliberazioni del Consiglio comunale n. 32 del 9 novembre 2012 e n. 19 del 6 novembre 2013, aveva approvato la realizzazione del nuovo cimitero in località via Lago, e che con deliberazione di Giunta comunale n. 36 del 31 luglio 2014 era stato approvato il relativo progetto definitivo.

Con deliberazione di Giunta comunale n. 15 del 18 marzo 2021 il Comune approvava lo studio di fattibilità tecnica ed economica per la realizzazione del nuovo cimitero comunale sulla particella 131 del foglio 51. Parte ricorrente deduce di avere presentato osservazioni nell’ambito del procedimento di adozione del PUC, contestando la localizzazione dell’area cimiteriale, l’indicazione della fascia di rispetto in metri 100, anziché in metri 200, e la ricaduta dell’area in zona a rischio frana secondo le cartografie dell’Autorità di Bacino.

Parte ricorrente esponeva, inoltre, che erano intervenuti i pareri favorevoli dell’A.S.L., dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale e del Genio civile di Caserta, e che aveva instaurato con gli enti competenti un’interlocuzione critica rispetto al progetto.

Il parere favorevole dell’A.S.L. competente, peraltro, era condizionato all’osservanza della fascia di rispetto di metri 100.

Con deliberazione di Giunta comunale n. 41 del 30 ottobre 2023 il Comune aggiornava lo studio di fattibilità già approvato con deliberazione n. 15/2021, indicando l’importo dell’opera in euro 2.200.000,00; seguiva la deliberazione consiliare n. 21 del 6 novembre 2023 di approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica, di adozione della variante semplificata al PRG, di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e di dichiarazione di pubblica utilità.

Parte ricorrente afferma di avere avuto piena conoscenza degli atti in data 18 dicembre 2023, a seguito del rilascio degli stessi da parte dell’ufficio comunale competente, unitamente alla documentazione già trasmessa dall’Ufficio tecnico comunale in data 7 dicembre 2023.

1.2. Avverso i provvedimenti impugnati, parte ricorrente ha dedotto le censure descritte di seguito.

I) INAMMISSIBILITÀ ED ILLEGITTIMITÀ DELLA IMPUGNATA DELIBERA DI CONSIGLIO COMUNALE N. 21 DEL 6.11.2023 DI APPROVAZIONE DELLA VARIANTE SEMPLIFICATA AL PRG IN QUANTO CON LA STESSA IL NUOVO CIMITERO COMUNALE VIENE RIALLOCATO SU QUELL’AREA GIÀ’ BOCCIATA NEL VIGENTE PRG DEL COMUNE DI FALCIANO DEL MASSICO APPROVATO CON I DECRETI N. 153 DEL 1.3.90 E N. 333 DEL 29.5.91 DELLA PROVINCIA DI CASERTA ED ESPUNTA DA QUESTO CON TALE DESTINAZIONE PERCHÉ RITENUTA INIDONEA. ECCESSO DI POTERE. OMESSA ED INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE. SVIAMENTO DI POTERE ED ILLOGICITÀ MANIFESTA.

Parte ricorrente deduce che l’area interessata dalla variante semplificata era stata già individuata come area cimiteriale in sede di formazione del PRG, ma tale destinazione sarebbe stata esclusa in sede di approvazione definitiva dello strumento urbanistico da parte della Provincia e della Regione. Da ciò inferisce l’illegittimità della nuova localizzazione, in assenza di fatti nuovi idonei a giustificarla e di una motivazione rafforzata che tenga conto anche della presenza di almeno cinque siti maggiormente idonei alla collocazione del cimitero. Il vizio viene prospettato anche sotto il profilo dell’eccesso di potere, dello sviamento e dell’illogicità manifesta.

II) VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE ALL’ART.338, COMMI 1 E 4 DEL REGIO DECRETO 27 LUGLIO 1934, N. 1265 TESTO UNICO DELLE LEGGI SANITARIE. ECCESSO DI POTERE. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. SVIAMENTO E FALSA PROSPETTAZIONE. OMESSA MOTIVAZIONE. INGIUSTIZIA MANIFESTA.

Parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 338, commi 1 e 4, del r.d. n. 1265/1934, censurando la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale da metri 200 a metri 100. Secondo la prospettazione del ricorso, la distanza ordinaria di metri 200 dagli edifici esistenti avrebbe potuto essere derogata solo previa puntuale valutazione consiliare e con specifica motivazione circa l’impossibilità di provvedere diversamente. Tale motivazione, nella tesi di parte ricorrente, mancherebbe, poiché l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente considerato la disponibilità di siti alternativi idonei, indicati nella perizia del 28 luglio 2022, tra cui un’area lungo la provinciale Falciano-Mondragone, due aree lungo la via Direttissima e due aree lungo la via Lago; su una di queste ultime, peraltro, era già stato localizzato il nuovo cimitero con progetto definitivo approvato con deliberazione di Giunta comunale n. 36/2014.

La parte sostiene, inoltre, che la localizzazione prescelta penalizzerebbe i beni e l’attività dei ricorrenti, in quanto non rispetterebbe la distanza di metri 200 dai terreni, dalla struttura ricettiva e dall’attività di ristorazione insistenti sulla proprietà posta in prossimità dell’area destinata al nuovo cimitero. Secondo il ricorso, l’Amministrazione avrebbe dovuto esplicitare le ragioni per cui non era possibile mantenere la fascia ordinaria di rispetto o individuare una diversa collocazione dell’opera.

Parte ricorrente contesta, poi, il procedimento che ha condotto al parere favorevole della ASL di Caserta del 17 novembre 2022, con il quale è stata assentita la riduzione della fascia di rispetto a metri 100. Deduce che la stessa ASL, con precedente nota del 1° ottobre 2022, aveva espresso parere favorevole all’opera “ferma l’osservanza della fascia di rispetto di metri 200”, e che solo successivamente, sulla base della relazione integrativa dell’8 novembre 2022 trasmessa dal Comune, avrebbe modificato la propria valutazione, ammettendo la riduzione della fascia.

Secondo parte ricorrente, tale relazione integrativa conterrebbe plurime rappresentazioni non veritiere. In particolare, essa affermerebbe che il PRG vigente già individuava l’area come cimiteriale, mentre, nella prospettazione del ricorso, tale destinazione sarebbe stata esclusa in sede di approvazione del PRG, con invito all’Amministrazione a individuare una diversa localizzazione. La relazione, inoltre, descriverebbe il lotto come pressoché pianeggiante, con leggera pendenza verso il Monte Massico, mentre parte ricorrente sostiene che il dislivello tra la strada provinciale e il limite superiore del cimitero di progetto sarebbe di circa metri 20, come desumibile dalle curve di livello prodotte in atti.

La censura si salda, inoltre, con la contestazione delle valutazioni geologiche richiamate nel procedimento. Parte ricorrente deduce che la ASL sarebbe stata indotta a esprimere il parere favorevole anche sulla base della nota del geologo del 12 settembre 2022, trasmessa dal Responsabile dell’Area tecnica, nella quale si affermava che il terreno avesse le caratteristiche richieste dall’art. 57 del d.P.R. n. 285/1990. Tale assunto è contestato nel ricorso, che richiama il successivo motivo relativo alla natura del suolo e alla mancanza di terreno sciolto sino alla profondità di metri 2,50.

Ne consegue, nella prospettazione di parte ricorrente, l’illegittimità della deliberazione impugnata, poiché la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale sarebbe stata disposta senza una reale e autonoma valutazione delle condizioni previste dall’art. 338 del r.d. n. 1265/1934, sulla base di una motivazione ritenuta solo apparente e di presupposti fattuali contestati, con conseguente violazione del giusto procedimento, eccesso di potere, sviamento, falsa prospettazione e ingiustizia manifesta.

III) VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RIFERIMENTO ALL’ART. 9 COMMI 4, 5 E 6 DELLA L. R. DELLA CAMPANIA N. 12/2001 PER ILLEGITTIMITÀ DEL PIANO CIMITERIALE CON RIFERIMENTO AD ATTIVITÀ MERCANTILI. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE. OMESSA PONDERAZIONE.

Parte ricorrente deduce che l’approvazione del piano cimiteriale costituiva presupposto indefettibile dell’approvazione del progetto del nuovo cimitero. Il piano, tuttavia, sarebbe privo della relazione tecnico-sanitaria richiesta dall’art. 9, comma 5, della legge regionale Campania n. 12/2001, con particolare riguardo all’orografia, alla natura fisico-chimica del terreno, alla profondità e alla direzione della falda idrica. Mancherebbe, inoltre, la ponderazione richiesta dal comma 6 della medesima disposizione in relazione alle aree circostanti e alle attività anche produttive interessate dalla fascia di rispetto, tra cui quelle esercitate da parte ricorrente.

IV) VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE ALL’ART. 57 COMMI 1, 5, 6 E 7 ED ART. 68 COMMA 1, DEL DPR N.10 AGOSTO 1990, N. 285. (NUOVO REGOLAMENTO DI POLIZIA MORTUARIA). ECCESSO DI POTERE. OMESSA MOTIVAZIONE. SVIAMENTO E FALSA PROSPETTAZIONE.

Parte ricorrente deduce, oltre alla già denunciata violazione della fascia di rispetto di metri 200 richiamata dall’art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 285/1990, anche la violazione dei commi 5, 6 e 7 della medesima disposizione e dell’art. 68, comma 1, del regolamento di polizia mortuaria. In particolare, richiama il comma 5 dell’art. 57, secondo cui il terreno dell’area cimiteriale deve essere sciolto sino alla profondità di metri 2,50, o capace di essere reso tale con facili opere di scasso, asciutto e dotato di adeguato grado di porosità e capacità per l’acqua, così da favorire il processo di mineralizzazione dei cadaveri. Secondo la prospettazione del ricorso, il suolo individuato dal Comune per la realizzazione del nuovo cimitero non avrebbe tali caratteristiche.

La parte ricorrente collega tale censura alla pregressa vicenda pianificatoria dell’area, sostenendo che già in sede di approvazione del PRG vigente, nel 1990, il sito era stato ritenuto inidoneo alla destinazione cimiteriale ed escluso dallo strumento urbanistico, con invito all’Amministrazione a individuare diversi siti alternativi. A sostegno della dedotta inidoneità richiama la perizia geologica allora redatta, nonché la perizia del geologo Vincenzo Del Genio del luglio 2022, che, secondo la prospettazione di parte, avrebbe confermato l’inadeguatezza del suolo rispetto alla destinazione cimiteriale.

Parte ricorrente contesta, inoltre, le indagini geologiche svolte dal geologo Isidoro Perrotta e le indagini geognostiche dell’aprile 2022 commissionate alla INGE s.r.l. e allegate al PUC adottato. Secondo il ricorso, tali indagini sarebbero state condotte in modo non rappresentativo dell’effettiva conformazione dell’area destinata al cimitero. In particolare, il sondaggio S4 sarebbe stato eseguito a pochi metri dalla strada provinciale, in una porzione poco scoscesa e destinata a parcheggio, mentre la parte effettivamente destinata a campi di inumazione e loculi sarebbe collocata più a monte, come emergerebbe dalla sezione geotecnica richiamata nella relazione geologica del 17 maggio 2023.

La parte deduce che la stessa Regione Campania - Genio Civile di Caserta, in sede di parere sulla richiesta di variante al PRG, aveva richiesto al Comune la redazione di una nuova relazione geologica. A seguito di tale richiesta, il geologo incaricato redigeva la relazione del 17 maggio 2023. Tuttavia, secondo il ricorso, anche tale elaborato non smentirebbe, ma confermerebbe, l’inidoneità del sito, poiché nelle conclusioni, a pagina 97, affermerebbe la necessità di “eseguire le opportune opere di riporto di terreni sciolti idonei a favorire il processo di mineralizzazione dei cadaveri come prevede la norma”.

Parte ricorrente richiama, poi, le stratigrafie contenute negli elaborati geologici. In particolare, nella relazione geologica di supporto al PUC, il sondaggio S4 avrebbe evidenziato la presenza di terreno vegetale solo nei primi 30 centimetri, di limi argillosi con inclusi litici di natura calcarea sino a metri 2,10 e, oltre tale quota, di detriti calcarei intercalati con banchi e blocchi calcarei. Nella relazione del 17 maggio 2023, il sondaggio S3 avrebbe invece evidenziato, dopo i primi 40 centimetri di terreno vegetale limoso-argilloso, la presenza di detriti calcarei intercalati a banchi calcarei. Da tali risultanze, parte ricorrente inferisce che il terreno non sia sciolto sino alla profondità di metri 2,50, ma sia caratterizzato da materiale calcareo e roccioso.

La censura insiste anche sul profilo altimetrico dell’area. Parte ricorrente deduce che gli elaborati geologici ometterebbero di indicare correttamente le altimetrie e che l’area individuata, pur essendo già sopraelevata di oltre un metro rispetto alla strada provinciale Falciano-Casanova, salirebbe progressivamente verso monte sino a raggiungere un dislivello di circa metri 20 rispetto alla strada. Secondo il ricorso, i sondaggi S1, S2 e S3 sarebbero stati eseguiti nella zona meno rocciosa e a distanza contenuta dalla strada provinciale, rispettivamente metri 42,79 per S1 e metri 73,49 per S3, mentre l’area cimiteriale si estenderebbe sino a metri 161 dalla strada.

In questa prospettiva, parte ricorrente sostiene che, salendo verso monte, il suolo diverrebbe sempre più inidoneo, in quanto formato da detriti calcarei e banchi calcarei. La parte afferma che ulteriori carotaggi nella parte più alta dell’area avrebbero evidenziato la presenza di roccia, e richiama, sul punto, la sezione geotecnica della relazione del 17 maggio 2023, dalla quale emergerebbe che, procedendo verso monte, aumenterebbe la presenza di banchi rocciosi compatti.

Secondo il ricorso, da tali elementi deriverebbe l’incompatibilità dell’area con la disciplina regolamentare. Se il cimitero fosse realizzato in piano, occorrerebbe sbancare ingenti quantità di terreno e poi riempire gli scavi con terreno di riporto; se invece fosse realizzato a terrazzamenti, sarebbero necessarie rilevanti opere di contenimento in calcestruzzo e il riporto di consistenti quantità di terreno sciolto. In entrambi i casi, secondo la prospettazione di parte, il terreno non sarebbe idoneo ai sensi dell’art. 57, comma 5, del d.P.R. n. 285/1990, poiché non sarebbe naturalmente sciolto sino alla profondità prescritta né facilmente rendibile tale.

Parte ricorrente aggiunge che, dalla planimetria allegata al piano cimiteriale approvato con deliberazione consiliare n. 20 del 6 novembre 2023, i campi di inumazione risulterebbero pari ad almeno un quinto dell’intera superficie cimiteriale, per circa 2.000 metri quadrati. Ne conseguirebbe, secondo la sua prospettazione, la necessità di riportare almeno 6.000 metri cubi di terreno sciolto per formare i campi di inumazione, soluzione ritenuta irragionevole in un territorio comunale che parte ricorrente assume essere prevalentemente pianeggiante e dotato di molteplici siti alternativi idonei per qualità e caratteristiche del suolo.

La parte contesta, infine, che la previsione dell’art. 57, comma 6, del d.P.R. n. 285/1990, secondo cui le condizioni del terreno possono essere artificialmente realizzate con riporto di terreni estranei, possa legittimare la localizzazione prescelta. Secondo il ricorso, tale disposizione dovrebbe essere letta unitamente al precedente comma 5, che richiede che il terreno sia “capace di essere reso tale con facili opere”; diversamente, si finirebbe per ammettere la realizzazione di un intero cimitero mediante consistenti riporti artificiali anche in presenza, nel territorio comunale, di aree alternative ritenute naturalmente più idonee. Da ciò parte ricorrente fa discendere l’illegittimità degli atti impugnati per violazione della disciplina di polizia mortuaria, eccesso di potere, omessa motivazione, sviamento e falsa prospettazione.

V) VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE ALL’ART. 1, COMMA 1 DELLA LEGGE N. 241 DEL 1990 CIRCA LA MANCA OSSERVANZA DEGLI ATTI DELIBERATIVI APPROVATI DEI CRITERI DI ECONOMICITÀ, DI EFFICACIA, DI IMPARZIALITÀ E DI TRASPARENZA DELL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA, NONCHÉ ART. 3 STESSA LEGGE CIRCA LA MOTIVAZIONE DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI. ECCESSO DI POTERE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. SVIAMENTO E FALSA PROSPETTAZIONE. ILLEGITTIMITÀ DEL NULLA OSTA DELL’AUTORITÀ DI BACINO ALL’OPERA PER VIOLAZIONE DI LEGGE ED OMESSA MOTIVAZIONE.

Parte ricorrente deduce, anzitutto, la violazione del principio di economicità dell’azione amministrativa. Sostiene che il Comune aveva già approvato un progetto esecutivo, dotato di tutti i pareri e quindi, nella prospettazione del ricorso, cantierabile, relativo alla realizzazione del cimitero in località via Lago, in zona totalmente pianeggiante. L’Amministrazione subentrata avrebbe, invece, abbandonato tale progetto senza adeguata motivazione, optando per la nuova localizzazione oggetto degli atti impugnati, lungo la Provinciale per Casanova, in un’area che parte ricorrente assume essere collinare, non pianeggiante e già ritenuta inidonea in sede di approvazione del PRG.

La censura valorizza anche la dichiarazione allegata dalla minoranza consiliare “Viviamo Falciano” alla deliberazione consiliare n. 21/2023, nella quale, secondo il ricorso, sarebbero state evidenziate lacunosità progettuali. In particolare, parte ricorrente lamenta che il progetto di fattibilità tecnica non chiarisca se il cimitero debba essere realizzato “in piano” o “a gradoni”, nonostante il suolo sia descritto come prettamente collinare e ascendente, con differenze altimetriche che, nella parte più a monte dell’area cimiteriale, raggiungerebbero circa metri 20 rispetto alla strada provinciale sulla quale l’opera è allocata.

Secondo parte ricorrente, tale omissione inciderebbe direttamente sulla stima dei costi. Se il cimitero fosse realizzato in piano, sarebbe necessario procedere allo sbancamento di ingenti quantità di materiale calcareo, con conseguente formazione di pareti di roccia, anche alte sino a venti metri, e necessità di opere di contenimento per evitare movimenti franosi. Se, invece, fosse realizzato a gradoni, sarebbero necessari sistemi di contenimento dei terrazzamenti, strade, servizi e il riporto di migliaia di metri cubi di terreno sciolto. Il progetto, nella prospettazione del ricorso, non espliciterebbe tali alternative né i relativi costi, con conseguente approssimazione della spesa preventivata.

La parte deduce, ancora, che l’opera progettata, comprendente oltre 1.500 loculi, 27 aree per l’edificazione a cura delle confraternite, due campi di inumazione e tenuto conto del crescente ricorso alla cremazione, sarebbe sproporzionata rispetto alle dimensioni del Comune di Falciano del Massico. Da ciò inferisce la violazione dei principi di economicità ed efficacia di cui all’art. 1 della legge n. 241/1990, assumendo che la scelta amministrativa sarebbe irragionevole sia per le caratteristiche del sito prescelto, sia per la consistenza dell’intervento programmato.

La censura investe, inoltre, i principi di imparzialità e trasparenza. Parte ricorrente ribadisce che il progetto già approvato per la via Lago sarebbe stato immotivatamente abbandonato dalla nuova Amministrazione e sostiene che, in mancanza di plausibili giustificazioni, la ricollocazione del cimitero lascerebbe spazio a logiche non imparziali. Nella medesima prospettazione, sarebbe illogico localizzare l’area cimiteriale di fronte ad attività ricettive e di ristorazione, senza rispettare, quantomeno rispetto ai beni e ai manufatti dei ricorrenti, la distanza di metri 200, e ciò a fronte della dedotta esistenza di altri suoli comunali idonei.

Parte ricorrente contesta, infine, il nulla osta rilasciato dall’Autorità di Bacino alla variante. Sostiene che tale atto sarebbe sorretto da una motivazione incomprensibile e comunque contrastante con la circostanza che l’area cimiteriale ricadrebbe, per buona parte, in area a rischio frane R4. A sostegno di tale assunto richiama le osservazioni al PUC, la carta degli scenari di rischio dell’Autorità di Bacino e la relazione geologica del 17 maggio 2023, nella quale, secondo il ricorso, si dà atto che il sito ricade in parte in un’area cartografata come area di possibili ampliamenti di fenomeni franosi. Anche sotto tale profilo, la parte deduce la violazione dei principi di imparzialità e trasparenza, nonché il difetto di motivazione del nulla osta e degli atti comunali impugnati.

VI) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE ALL’ART. 41, COMMI 1 E SEGUENTI DEL D.L.VO 36/2023 (CODICE APPALTI) ED ARTT. 1, 2, 3, 4 E 5 DELLA SEZIONE I ALLEGATO I.7 NONCHÉ ARTT. 6, 7, 8, 9, 10, 11, E 12 DELLA SEZIONE II STESSO DECRETO LEGISLATIVO. ECCESSO DI POTERE. OMESSA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE.

Parte ricorrente deduce l’illegittimità della deliberazione consiliare n. 21/2023 anche sotto il profilo della violazione della disciplina dettata dall’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023 e dall’allegato I.7 al medesimo codice, sostenendo che il progetto approvato dal Comune, pur qualificato come progetto di fattibilità tecnico-economica, non possiederebbe i contenuti minimi prescritti dalla normativa di settore.

In particolare, la parte richiama l’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023, nella parte in cui richiede che il progetto di fattibilità tecnico-economica assicuri la conformità alle norme ambientali, urbanistiche e di tutela dei beni culturali e paesaggistici, il rispetto dei principi di sostenibilità economica, territoriale, ambientale e sociale dell’intervento, nonché la compatibilità geologica e geomorfologica dell’opera. Secondo la prospettazione del ricorso, tali verifiche sarebbero carenti o comunque non adeguatamente esplicitate negli elaborati progettuali posti a fondamento della variante e dell’approvazione dell’opera.

Parte ricorrente evidenzia, inoltre, che il comma 2 dell’art. 41 rinvia all’allegato I.7, mentre il comma 6 richiede che il progetto di fattibilità tecnico-economica individui, tra più soluzioni possibili, quella che esprime il miglior rapporto tra costi e benefici, nonché che contenga il piano preliminare di manutenzione dell’opera. Nella tesi del ricorso, il Comune non avrebbe svolto alcuna effettiva comparazione tra soluzioni alternative, nonostante l’esistenza di diversi siti che, secondo parte ricorrente, sarebbero stati più idonei sotto il profilo morfologico, geologico, economico e localizzativo.

La censura si concentra, poi, sulla mancanza degli atti programmatori e progettuali preliminari richiesti dall’allegato I.7. Parte ricorrente deduce, in particolare, l’assenza del “quadro esigenziale” previsto dall’art. 1 della sezione I, nonché del “documento di fattibilità delle alternative progettuali” — DOCFAP — previsto dall’art. 2, e del successivo documento di indirizzo alla progettazione — DIP — disciplinato dall’art. 3. Tali documenti sono ritenuti dalla parte necessari al fine di individuare le esigenze pubbliche da soddisfare, di valutare le possibili alternative e di fondare la successiva progettazione su un percorso istruttorio completo.

Secondo parte ricorrente, il DOCFAP avrebbe dovuto individuare e analizzare le possibili soluzioni progettuali, includendo anche l’ipotesi di non realizzazione dell’intervento e le principali incidenze delle alternative sul contesto territoriale, ambientale, paesaggistico, culturale e archeologico. Avrebbe inoltre dovuto contenere l’analisi dello stato di fatto dell’area di intervento, l’individuazione delle alternative progettuali, gli schemi grafici descrittivi delle caratteristiche essenziali delle alternative esaminate e il confronto comparato tra le stesse, sino all’individuazione della soluzione con il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività e per l’ambiente.

Nella prospettazione del ricorso, tali passaggi sarebbero stati omessi. La scelta dell’area lungo la Provinciale per Casanova sarebbe stata effettuata senza un reale confronto con le ulteriori soluzioni localizzative indicate dalla parte, tra cui quelle pianeggianti già richiamate nei precedenti motivi e l’area di via Lago, sulla quale il Comune aveva in passato approvato un progetto definitivo del nuovo cimitero. Da ciò parte ricorrente fa discendere la violazione dei principi di economicità, efficacia, imparzialità e trasparenza, nonché l’illogicità della scelta progettuale, in quanto assunta senza la previa valutazione comparativa imposta dalla disciplina del PFTE.

Parte ricorrente richiama anche l’art. 6 della sezione II dell’allegato I.7, sostenendo che il progetto di fattibilità tecnico-economica deve costituire lo sviluppo progettuale della soluzione che, tra le alternative possibili poste a confronto nel DOCFAP, presenti il miglior rapporto tra costi complessivi da sostenere e benefici attesi per la collettività. Deduce, quindi, che, in assenza del DOCFAP e della comparazione tra alternative, verrebbe meno lo stesso presupposto logico e procedimentale del PFTE approvato con la deliberazione n. 21/2023.

La parte deduce, inoltre, che il PFTE avrebbe dovuto essere elaborato sulla base delle caratteristiche del contesto in cui l’opera sarebbe stata inserita, tenendo conto delle preesistenze anche ambientali, paesaggistiche e archeologiche. Avrebbe altresì dovuto contenere una preventiva diagnostica del terreno e una valutazione degli aspetti funzionali dell’opera, delle tipologie strutturali, delle interferenze con il patrimonio culturale e archeologico, delle misure di mitigazione e compensazione dell’impatto ambientale e di una previsione di spesa attendibile. Secondo il ricorso, gli elaborati progettuali approvati non fornirebbero un’adeguata rappresentazione di tali profili, specie con riferimento alla conformazione collinare e rocciosa dell’area, alla necessità di eventuali sbancamenti o terrazzamenti, al riporto di terreno sciolto per i campi di inumazione e ai conseguenti costi dell’intervento.

Parte ricorrente lamenta, ancora, la mancanza di diversi elaborati che assume richiesti dalla sezione II dell’allegato I.7, tra cui la relazione di verifica preventiva dell’interesse archeologico, lo studio di impatto ambientale, la relazione di sostenibilità dell’opera, i rilievi plano-altimetrici, gli elaborati grafici delle opere in scala adeguata, il piano di sicurezza e coordinamento finalizzato alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e il piano preliminare di manutenzione. La parte collega tali carenze sia alla dedotta necessità di tutela del contesto archeologico dell’Ager Falernus, sia alla mancata rappresentazione dell’effettiva conformazione plano-altimetrica e geologica dell’area.

In definitiva, secondo parte ricorrente, il progetto approvato non costituirebbe un effettivo progetto di fattibilità tecnico-economica conforme all’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023 e all’allegato I.7, ma un elaborato incompleto, non preceduto dagli atti propedeutici richiesti, privo della comparazione tra alternative, carente nell’analisi del contesto e non sorretto da una previsione attendibile dei costi. Da ciò deriverebbe, nella prospettazione del ricorso, l’illegittimità della deliberazione consiliare n. 21/2023 e degli atti connessi per violazione di legge, eccesso di potere, omessa motivazione e violazione del giusto procedimento.

VII) VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE AGLI ARTT. 1 E 2 DEL DPCM 14.2.2022, NONCHÉ ART. 41 COMMA 4 DEL D.L.VO N. 36/2023 (CODICE APPALTI) CIRCA L’OMESSA VERIFICA PREVENTIVA DELL’INTERESSE ARCHEOLOGICO NONCHÉ DELL’ALLEGATO I.8 COMMA 1 E SEGUENTI. ECCESSO DI POTERE. OMESSA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE.

Parte ricorrente deduce l’omissione della verifica preventiva dell’interesse archeologico. Richiama l’art. 1 del d.P.C.M. 14 febbraio 2022, secondo cui la verifica preventiva dell’interesse archeologico è finalizzata a valutare l’impatto della realizzazione di un’opera pubblica o di interesse pubblico rispetto alle esigenze di tutela del patrimonio archeologico, anche al fine di riorientare eventualmente le scelte progettuali.

Il ricorso richiama altresì l’art. 2 del medesimo d.P.C.M., secondo cui la procedura si applica a tutti i progetti di opere pubbliche o di interesse pubblico, con esclusione degli interventi che non comportano nuova edificazione, scavi a quote diverse da quelle già impegnate dai manufatti esistenti, mutamenti nell’aspetto esteriore o nello stato dei luoghi, oppure movimentazioni di terreno. Secondo parte ricorrente, l’opera in contestazione comporta nuova edificazione e movimentazione di terreno, sicché non rientrerebbe tra le ipotesi escluse.

La parte collega tale disciplina all’art. 41, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, che richiede, nella fase della progettazione preliminare ovvero dello studio di fattibilità, la verifica preventiva dell’interesse archeologico con le modalità previste dall’allegato I.8. Tale verifica, nella prospettazione del ricorso, avrebbe natura di atto propedeutico e necessario, la cui omissione comporterebbe la violazione del corretto procedimento di legge e l’illegittimità dello studio di fattibilità approvato con la deliberazione n. 21/2023.

Parte ricorrente sostiene che gli atti progettuali omettano integralmente tale verifica, pur riguardando un’area ricompresa nell’Ager Falernus, che viene descritta nel ricorso come zona ricca di insediamenti di età romana. La censura è quindi prospettata sia come violazione della normativa sulla verifica preventiva dell’interesse archeologico, sia come difetto di istruttoria, poiché l’Amministrazione non avrebbe acquisito un elemento conoscitivo ritenuto essenziale prima dell’approvazione del progetto e della variante.

Secondo la parte, l’omissione non sarebbe sanabile mediante valutazioni successive, poiché la verifica preventiva è volta proprio a orientare le scelte progettuali prima dell’approvazione dell’intervento. Di qui l’illegittimità della deliberazione n. 21/2023, degli atti presupposti e di quelli consequenziali per violazione di legge, eccesso di potere, omessa motivazione e violazione del giusto procedimento.

VIII) VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE ALL’ART. 15 DEL D.L.VO 36/2023 (CODICE DEGLI APPALTI) ED ALL’ALLEGATO I.2, ART. 4 DELLO STESSO, RELATIVAMENTE ALLA COINCIDENZA DELLA FIGURA DEL PROGETTISTA E RUP NELLA PERSONA DEL RESPONSABILE DELL’UTC DEL COMUNE DI FALCIANO DEL MASSICO VIETATA PER SUPERAMENTO DELLA SOGLIA ECONOMICA DI EURO 1.000.000,00 DELL’INTERVENTO PREVISTO. ECCESSO DI POTERE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE.

Parte ricorrente deduce l’illegittima coincidenza, in capo al Responsabile dell’Area tecnica comunale, della funzione di progettista e di RUP. Richiama la deliberazione di Giunta comunale n. 15 del 18 marzo 2021, nella quale si afferma che il Responsabile del settore tecnico-urbanistica aveva presentato lo studio di fattibilità tecnico-economica relativo alla realizzazione del nuovo cimitero comunale e, al contempo, veniva nominato responsabile del procedimento dell’opera pubblica.

La parte richiama anche la deliberazione di Giunta comunale n. 41/2023, che, nel confermare e aggiornare la precedente deliberazione n. 15/2021, dà atto che il responsabile del procedimento dell’opera pubblica è il Responsabile dell’Area tecnica comunale e determina l’importo dell’opera in euro 2.200.000,00. Secondo il ricorso, da tali atti emergerebbe la coincidenza tra progettista e RUP in relazione a un intervento di valore superiore alla soglia di euro 1.000.000,00.

Parte ricorrente richiama l’art. 15 del d.lgs. n. 36/2023 e l’allegato I.2, sostenendo che il RUP svolge attività di verifica dei progetti solo per lavori di importo inferiore a un milione di euro e assicura il rispetto del procedimento di verifica della progettazione ai sensi dell’art. 42 del codice. Secondo la parte, nel caso di opere di importo superiore a tale soglia, come quella in contestazione, le figure del progettista e del RUP non avrebbero potuto coincidere.

La ratio dell’incompatibilità viene individuata nella necessità di evitare che lo stesso soggetto svolga contemporaneamente funzioni di predisposizione del progetto e funzioni di verifica e controllo del medesimo. In tale prospettiva, il Responsabile dell’Area tecnica comunale, essendo al contempo autore dello studio di fattibilità e RUP, finirebbe, secondo parte ricorrente, per essere “controllore di sé stesso”, con conseguente violazione delle regole di separazione tra progettazione e controllo.

Da tale coincidenza parte ricorrente fa discendere l’illegittimità e la nullità del progetto, della deliberazione di approvazione e degli atti connessi, deducendo violazione di legge, difetto di motivazione e violazione del giusto procedimento.

IX) VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE AGLI ARTT. 14 E 42 COMMI 1, 2 E 5 DEL D.L.VO N.36/2023 (CODICE APPALTI) IN RELAZIONE ALL’ALLEGATO I.7, ART. 34, COMMA 2 LETT. C) DELLO STESSO. ECCESSO DI POTERE. OMESSA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE.

Parte ricorrente deduce la violazione della disciplina sulla verifica della progettazione. Richiama l’art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023, secondo cui la stazione appaltante è tenuta alla verifica della progettazione durante lo sviluppo della stessa. Richiama, inoltre, il comma 2 della medesima disposizione, nella parte in cui prevede che il RUP segua lo sviluppo della progettazione, garantendo il contraddittorio tra il soggetto che esegue la verifica e il progettista.

Secondo parte ricorrente, il medesimo art. 42 stabilisce l’incompatibilità, per lo stesso soggetto, tra l’attività di verifica e l’attività di progettazione. Il ricorso richiama poi il comma 5 dell’art. 42 e l’art. 34 dell’allegato I.7, sostenendo che la verifica, per lavori di importo inferiore alla soglia di cui all’art. 14 del codice e fino a euro 1.000.000,00, può essere effettuata dagli uffici tecnici della stazione appaltante nei casi previsti, ma che, per lavori superiori a tale importo, la disciplina non consente la verifica da parte del medesimo soggetto che abbia redatto il progetto.

La censura muove dall’assunto secondo cui il progetto di fattibilità tecnico-economica doveva essere verificato prima della sua approvazione da parte della stazione appaltante. Parte ricorrente sostiene che tale verifica preventiva sia sempre obbligatoria nella specie, tenuto conto dell’importo dell’intervento, superiore a euro 1.000.000,00 e inferiore alla soglia comunitaria di euro 5.382.000,00 richiamata nel ricorso.

Secondo il ricorso, se i lavori sono inferiori a euro 1.000.000,00 il RUP può svolgere anche la funzione di verifica, oltre alla funzione di progettazione; se invece i lavori superano tale importo e restano inferiori alla soglia comunitaria, la verifica può essere demandata al RUP solo se il progetto sia stato redatto da un professionista esterno. Nel caso di specie, invece, parte ricorrente deduce che il progetto sarebbe stato redatto internamente e che mancherebbe l’obbligatoria verifica preventiva della progettazione.

La parte afferma, pertanto, che non solo la verifica della progettazione sarebbe stata omessa, ma che, anche ove fosse stata svolta dal RUP, essa sarebbe comunque illegittima per superamento della soglia di euro 1.000.000,00 e per l’incompatibilità con l’attività di progettazione. Da ciò deriverebbe l’illegittimità del progetto e della deliberazione n. 21/2023, per violazione degli artt. 14 e 42 del d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 34 dell’allegato I.7, oltre che per omessa motivazione e violazione del giusto procedimento.

In via istruttoria, parte ricorrente ha chiesto l’ammissione di consulenza tecnica, al fine di verificare le caratteristiche rocciose e collinari del sito, le altimetrie, la necessità di rilevanti opere di sbancamento, terrazzamento o riporto, l’idoneità del suolo ai fini dei campi di inumazione e l’antieconomicità dell’opera rispetto a siti alternativi pianeggianti e, secondo la sua prospettazione, conformi alle distanze di legge.

1.3. Il Comune si è costituito in giudizio, eccependo l’irricevibilità, l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, con riserva di articolare le difese in successiva memoria.

1.4. Con ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha, poi, impugnato la deliberazione di Giunta comunale n. 50 dell’11 luglio 2024, pubblicata il 23 luglio 2024 e affissa all’albo pretorio fino al 7 agosto 2024, avente ad oggetto “realizzazione nuovo cimitero comunale - approvazione progetto esecutivo”, nonché ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale.

Nel ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha richiamato il fatto già esposto nel ricorso introduttivo, evidenziando che l’opera fronteggerebbe la struttura ricettiva e di ristorazione e che la fascia di rispetto di metri 100 ingloberebbe la parte a verde antistante la struttura, con dedotte conseguenze sull’ampliamento del preesistente e sull’amenità del luogo. Ha inoltre ribadito che l’area sarebbe già stata esclusa, in sede di approvazione del PRG, per inidoneità del suolo.

Parte ricorrente ha altresì dedotto che il costo dell’opera sarebbe progressivamente aumentato, passando dall’importo iniziale di euro 1.250.000,00, all’importo di euro 2.200.000,00 indicato negli atti approvati nel 2023, sino all’importo di euro 3.000.000,00 previsto con la deliberazione n. 50/2024. Secondo parte ricorrente, l’importo da ultimo indicato riguarderebbe la sola prima “corte” e non l’intero intervento.

1.5. Con il ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha dedotto le seguenti censure.

Ia) NULLITÀ ED ANNULLABILITÀ DELLA IMPUGNATA DELIBERA DI G.C. N. 50/2024 IN RELAZIONE ALLA SOTTESA DETERMINA DEL SETTORE TECNICO URBANISTICO N. 511/2023 DELL’1.12.2023 DI NOMINA DELL’ARCH. PASQUALE MIANO A PROGETTISTA ESECUTIVO E COORDINATORE DELLA SICUREZZA PER LA REALIZZAZIONE DEL CIMITERO COMUNALE IN VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 14, COMMA 6, ED ART. 50 COMMA 1 LETT. B) DEL D.L.VO N. 36 DEL 31.3.2023 (CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI IN ATTUAZIONE DELL’ART. 1 DELLA L. 21.6.2022 N. 78). VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. ABUSO DI POTERE.

Parte ricorrente censura la deliberazione di Giunta comunale n. 50/2024 nella parte in cui approva il progetto esecutivo, deducendo l’illegittimità derivante dalla sottesa determinazione del settore tecnico urbanistico n. 511/2023, avente ad oggetto l’affidamento dell’incarico di progettazione esecutiva e coordinamento della sicurezza per la realizzazione del nuovo cimitero comunale. Secondo la prospettazione di parte, l’atto impugnato avrebbe determinato i costi tecnici in euro 39.000,00 per progettazione definitiva-esecutiva e coordinamento della sicurezza, indicati al punto b6 del quadro economico, e in euro 100.000,00 per direzione lavori, direzione operativa, ispettore di cantiere e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, indicati al punto b7.1, per un importo complessivo di euro 139.000,00, inferiore di poco alla soglia di euro 140.000,00 prevista dall’art. 50, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 36/2023.

La parte deduce che tale impostazione avrebbe consentito di procedere mediante affidamento diretto, anziché mediante procedura negoziata ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 36/2023. La censura si fonda sul raffronto tra le voci b6 e b7.1 del quadro economico della deliberazione n. 50/2024 e la determinazione n. 511/2023, dalla quale risulterebbe, per la sola progettazione esecutiva e il coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, un importo pari a euro 80.207,93. Sommando tale importo alla voce di euro 100.000,00 relativa alla fase esecutiva, secondo parte ricorrente, si supererebbe la soglia di euro 140.000,00.

Parte ricorrente richiama anche gli schemi di parcella allegati al ricorso per motivi aggiunti, sostenendo che il valore di euro 80.207,93 sarebbe sostanzialmente conforme al calcolo dei compensi per la progettazione dell’opera ai sensi del d.m. 17 giugno 2016, come modificato dal d.lgs. n. 36/2023 e dall’allegato I.13, mentre per le prestazioni relative all’esecuzione dei lavori la somma minima sarebbe pari, secondo la parte, a euro 118.756,44. Da tali elementi la parte inferisce l’aggiramento della disciplina sugli affidamenti e il divieto di frazionamento artificioso dell’appalto di cui all’art. 14, comma 6, del d.lgs. n. 36/2023.

Parte ricorrente aggiunge che non potrebbe rilevare, in senso contrario, la circostanza che, al momento, fosse stata affidata la sola progettazione, poiché le norme invocate mirerebbero a evitare il frazionamento artificioso degli affidamenti relativi a servizi di ingegneria e architettura afferenti al medesimo progetto. A sostegno richiama il parere MIT 18 luglio 2024 n. 2633 e Cons. Stato, 12 maggio 2023, n. 4792. La parte deduce, infine, un ulteriore profilo di illegittimità per asserita alterazione del quadro economico e mancanza di copertura, in quanto al professionista incaricato spetterebbe, in forza della determinazione n. 511/2023, la maggiore somma di euro 80.207,97, a fronte dell’importo di euro 39.000,00 indicato al punto b6 del quadro economico.

IIa) NULLITÀ ED ANNULLABILITÀ DELLA IMPUGNATA DELIBERA DI G.C. N. 50/2024 IN UNO ALLA DETERMINA DEL SETTORE TECNICO URBANISTICO N. 511/2023 DELL’1.12.2023 DI NOMINA DELL’ARCH. PASQUALE MIANO A PROGETTISTA ESECUTIVO E COORDINATORE DELLA SICUREZZA PER LA REALIZZAZIONE DEL CIMITERO COMUNALE IN VIOLAZIONE DELL’ART. 6, COMMA 9 DELLA L. N. 240 DEL 30.12.2010. OBBLIGO DI ANNULLAMENTO IN AUTOTUTELA DELL’ATTO IMPUGNATO E DELLA DETERMINA N. 511/2023 DA PARTE DEL COMUNE DI FALCIANO DEL MASSICO AI SENSI DELL’ART. 21 NONIES DELLA L. 241/90. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. ABUSO DI POTERE.

Con il secondo motivo, parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’incarico conferito al progettista del progetto esecutivo, sostenendo che questi rivestirebbe la qualità di professore ordinario in Composizione architettonica e urbana presso il Dipartimento di Architettura dell’Università degli Studi di Napoli Federico II, come risulterebbe dal curriculum prodotto in atti.

Secondo parte ricorrente, l’art. 6, commi 9 e 10, della legge n. 240/2010 renderebbe tale status incompatibile con l’incarico professionale conferito dal Comune. A sostegno della censura sono richiamate Corte dei conti, Regione Lombardia, sentenza n. 11 del 3 febbraio 2020; TAR Catania, sentenza n. 251/2024; TAR Lazio, sez. III, sentenza n. 9028/2004. La dedotta incompatibilità, nella prospettazione della parte, si riverbererebbe sulla legittimità dell’affidamento dell’incarico e, conseguentemente, sulla deliberazione di approvazione del progetto esecutivo.

Parte ricorrente deduce, inoltre, che l’Amministrazione comunale avrebbe avuto l’obbligo di procedere all’annullamento in autotutela della determinazione n. 511/2023 e degli atti conseguenti, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, in quanto l’incarico di progettazione sarebbe stato conferito in violazione del dedotto regime di incompatibilità.

Con le censure da IIIa) a XIa) si reiterano, nella sostanza, le censure del ricorso principale da I a IX.

XIIa) VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE AGLI ARTT. 14 E 42 COMMI 1, 2 E 5 DEL D.L.VO N.36/2023 (CODICE APPALTI) IN RELAZIONE ALL’ALLEGATO I.7, ART. 34, COMMA 3 DELLO STESSO. ECCESSO DI POTERE. OMESSA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE.

Con il dodicesimo motivo parte ricorrente deduce un ulteriore profilo di illegittimità della deliberazione n. 50/2024, distinto da quello precedente. Richiama l’art. 34, comma 3, dell’allegato I.7 al d.lgs. n. 36/2023, secondo cui lo svolgimento dell’attività di verifica sarebbe incompatibile, per il medesimo progetto, con l’attività di progettazione, con il coordinamento della sicurezza, con la direzione lavori e con il collaudo.

Secondo parte ricorrente, tale previsione sarebbe stata violata nel caso di specie, poiché l’attività di verifica risulterebbe svolta dal soggetto già incaricato dell’attività di progettazione e del coordinamento della sicurezza. Tale circostanza sarebbe desumibile dal verbale di verifica e validazione prot. n. 6537 dell’11 luglio 2024, richiamato nella deliberazione n. 50/2024. Da ciò la parte fa discendere l’illegittimità degli atti impugnati e del progetto esecutivo.

1.6. Il Comune, con memoria difensiva, ha rappresentato che il territorio comunale, istituito nel 1964, è tuttora sprovvisto di cimitero e che i cittadini sono costretti a utilizzare il camposanto di San Lorenzo, nel Comune di Carinola, con la necessità per l’Amministrazione di ricercare posti disponibili anche nei Comuni limitrofi. Ha sostenuto che la deliberazione n. 21/2023 è stata adottata dopo l’acquisizione dei necessari pareri favorevoli e che l’area prescelta, estesa per circa mq 9.680 e distinta al foglio 51, particella 131, era già individuata dal PUC adottato con deliberazione di Giunta comunale n. 24 del 14 marzo 2022 come “Cimitero di progetto e come parcheggio del cimitero da progetto”.

Il Comune eccepisce, in via preliminare, l’irricevibilità del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti, sul presupposto che entrambi sarebbero stati depositati oltre il termine processuale applicabile.

In particolare, l’Amministrazione deduce che la controversia rientrerebbe nell’ambito applicativo dell’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a., relativo ai provvedimenti concernenti le procedure di occupazione e di espropriazione di aree destinate all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità. In tale ipotesi, ai sensi del comma 2 della medesima disposizione, tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati, fatta eccezione, nei giudizi di primo grado, per quelli relativi alla notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonché per quelli espressamente esclusi dalla norma.

Secondo il Comune, la deliberazione consiliare n. 21/2023, impugnata con il ricorso introduttivo, rientrerebbe pienamente in tale categoria, poiché ha ad oggetto l’approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica del nuovo cimitero comunale, l’adozione della variante semplificata al PRG, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ai sensi degli artt. 9 e 10 del d.P.R. n. 327/2001 e la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. L’Amministrazione richiama, altresì, l’art. 12, comma 1, lett. a), del testo unico espropriazioni, secondo cui la dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta quando l’autorità espropriante approva a tal fine il progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità.

Il Comune sostiene, pertanto, che gli atti impugnati non sarebbero meri atti urbanistici o progettuali, ma provvedimenti relativi alla procedura espropriativa, poiché recanti l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità. Da ciò farebbe seguito l’applicazione del rito abbreviato di cui all’art. 119 c.p.a. e, conseguentemente, del termine dimezzato di quindici giorni per il deposito del ricorso e dei motivi aggiunti.

A sostegno dell’eccezione, l’Amministrazione richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il rito abbreviato si applica non soltanto al decreto di esproprio in senso stretto, ma a tutti gli atti che si inseriscono nella procedura espropriativa o che sono comunque ad essa relativi, compresi l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità. Secondo tale impostazione, anche ove si qualificassero tali atti come meramente propedeutici alla procedura ablativa, essi resterebbero comunque “relativi” alla procedura espropriativa, ai sensi dell’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

Il Comune aggiunge che la dimidiazione dei termini processuali prevista dall’art. 119, comma 2, c.p.a. si applica anche al termine per il deposito del ricorso. Ne conseguirebbe, nella sua prospettazione, l’irricevibilità delle impugnative, poiché il ricorso introduttivo, notificato in data 20 gennaio 2024, avrebbe dovuto essere depositato entro il 4 febbraio 2024, mentre è stato depositato il 6 febbraio 2024; analogamente, il ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 29 ottobre 2024, avrebbe dovuto essere depositato entro il 13 novembre 2024, mentre è stato depositato il 27 novembre 2024.

In via subordinata, il Comune eccepisce l’inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti per mancata impugnazione degli atti sopravvenuti alla variante, alla dichiarazione di pubblica utilità e all’approvazione dei progetti.

In particolare, l’Amministrazione deduce che i ricorrenti non avrebbero esteso l’impugnazione agli atti successivi con i quali il Comune avrebbe espropriato le aree di proprietà di terzi, inserito l’opera nella programmazione triennale dei lavori pubblici, indetto la gara e affidato i lavori di costruzione dell’opera pubblica alla ditta aggiudicataria.

Secondo il Comune, l’eventuale invalidità della variante e dei progetti approvati non determinerebbe, nella fattispecie, un effetto automaticamente caducante sugli atti successivi, ma soltanto un effetto viziante. L’Amministrazione richiama, sul punto, l’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’invalidità caducante presuppone, da un lato, l’appartenenza dell’atto annullato e dell’atto consequenziale alla medesima serie procedimentale e, dall’altro, un rapporto di derivazione necessaria, immediata e inevitabile del secondo dal primo, senza necessità di nuove valutazioni di interessi, specie quando siano coinvolte posizioni di soggetti terzi.

Il Comune sostiene che tali presupposti non ricorrerebbero nel caso in esame, poiché gli atti successivi alla variante e alla dichiarazione di pubblica utilità avrebbero prodotto effetti autonomi e attribuito utilità a soggetti terzi. In particolare, l’Amministrazione richiama la cessione bonaria delle aree da parte del proprietario espropriato e l’affidamento dei lavori all’aggiudicataria della gara.

Alla luce di ciò, il Comune deduce che non potrebbe applicarsi il principio secondo cui la tempestiva impugnazione dell’atto presupposto esonera dall’onere di impugnare l’atto consequenziale. Tale principio, secondo l’Amministrazione, non opererebbe quando l’atto successivo incida direttamente sulla posizione di soggetti terzi, i quali devono essere posti in condizione di difendersi mediante la notificazione del ricorso avverso l’atto che attribuisce loro una utilità.

Ne consegue, nella prospettazione comunale, che i ricorrenti avrebbero avuto l’onere di impugnare anche gli atti sopravvenuti relativi all’espropriazione delle aree, alla programmazione dell’opera, alla gara e all’affidamento dei lavori, notificando il ricorso ai soggetti controinteressati incisi da tali atti, tra cui il proprietario espropriato e l’aggiudicatario. La mancata estensione dell’impugnazione a tali provvedimenti determinerebbe, pertanto, l’inammissibilità delle impugnative.

Il Comune ha inoltre dedotto che, con deliberazione del Consiglio comunale n. 2 del 19 febbraio 2024, preso atto della mancata presentazione di osservazioni e della dichiarazione di coerenza con il PTCP espressa dalla Provincia di Caserta con determinazione n. 65 del 18 gennaio 2024, è stata approvata la variante urbanistica semplificata, e che tale deliberazione non sarebbe stata impugnata.

1.7. Con riferimento alla fase successiva, il Comune ha rappresentato che la deliberazione di Giunta comunale n. 50 dell’11 luglio 2024 ha approvato il progetto esecutivo, che le aree sono state acquisite e che, all’esito della gara, la ditta affidataria ha iniziato i lavori in data 1° ottobre 2025, poi sospesi per effetto del decreto cautelare monocratico del 9 ottobre 2025.

1.8. Aemme Appalti s.r.l., costituitasi quale società esecutrice dei lavori, ha chiesto il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti, sostenendo la piena legittimità degli atti e delle procedure adottate dalla stazione appaltante. Ha dedotto che le doglianze relative all’aggiornamento del quadro economico non dimostrerebbero alcuna illegittimità, trattandosi, nella sua prospettazione, di adeguamento fisiologico dei costi e di corretta attuazione progettuale.

La medesima società ha contestato anche le doglianze concernenti la morfologia del sito, affermando che il progetto approvato tiene conto della relazione geologica del 17 maggio 2023, delle indagini geognostiche dell’aprile 2022 e del nulla osta dell’Autorità di Bacino n. 1502 del 24 febbraio 2023. Ha sostenuto che la pendenza e la natura rocciosa del suolo sarebbero state esaminate e gestite mediante le opere progettuali previste.

Aemme Appalti s.r.l. ha inoltre eccepito la carenza di interesse concreto e attuale di parte ricorrente, sostenendo che i ricorrenti agirebbero a tutela di una struttura adiacente estranea alle espropriazioni e che non subirebbero un pregiudizio diretto, reale e imminente dall’adeguamento dei costi, essendo terzi rispetto al rapporto tra stazione appaltante ed esecutore dei lavori.

1.9. In vista della fase cautelare, parte ricorrente ha insistito per la sospensione degli atti impugnati e dei lavori, allegando il danno grave e irreparabile derivante dall’irreversibilità dell’opera, dalla permanenza degli obblighi connessi al perimetro di inedificabilità di metri 100 e dalla perdita dell’amenità del luogo ove si svolge l’attività ricettiva e di ristorazione.

Inoltre, replicando alle difese del Comune, la parte contesta l’eccezione di inammissibilità fondata sull’art. 119, comma 1, lett. f), e comma 2, c.p.a.

In particolare, sostiene che la disciplina richiamata dall’Amministrazione riguardi i provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione e che gli atti impugnati non potrebbero essere automaticamente ricondotti a tale categoria. Ciò varrebbe, in particolare, per la deliberazione di Giunta comunale n. 50 dell’11 luglio 2024, che, secondo parte ricorrente, attiene anche a una variante dello strumento urbanistico. La parte aggiunge che le norme sul rito abbreviato, in quanto incidenti sui termini processuali, sarebbero di stretta interpretazione e non potrebbero essere estese oltre i casi espressamente previsti.

Parte ricorrente contesta, inoltre, la lettura della sentenza del Consiglio di Stato n. 2726/2019 proposta dal Comune, sostenendo che tale pronuncia avrebbe riguardato la dichiarazione di pubblica utilità e non l’intero complesso degli atti oggetto del presente giudizio, tra i quali vi sarebbero anche atti inerenti alla variante urbanistica.

La parte deduce, ancora, che i ricorrenti sono soggetti terzi rispetto alle procedure di occupazione e di espropriazione e non risultano direttamente coinvolti nelle stesse.

Infine, i ricorrenti negano di avere avuto l’obbligo di estendere l’impugnazione ad atti diversi da quelli già gravati, riservandosi ulteriori deduzioni sul punto.

1.10. È intervenuto ad adiuvandum Fabio Sciacca, il quale dichiara di essere titolare di un terreno posto di fronte all’area destinata alla realizzazione del nuovo cimitero. L’interveniente espone di avere interesse all’accoglimento del ricorso in quanto la realizzazione dell’opera pregiudicherebbe la prosecuzione dell’attività agricola esercitata sul fondo, con particolare riferimento alla produzione di frutta e vigne, anche durante la fase esecutiva dei lavori.

L’intervento aderisce alle censure dei ricorrenti principali, richiamando, in sintesi, la dedotta violazione delle distanze cimiteriali, l’omessa valutazione di siti alternativi, il pregiudizio per le attività produttive e ricettive limitrofe, l’asserita inidoneità geologica e morfologica del terreno prescelto e le contestazioni relative all’affidamento dell’incarico tecnico. L’interveniente conclude per l’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare.

1.11. Con ordinanza n. 2553/2025, pubblicata il 24 ottobre 2025, il Tribunale ha respinto la domanda cautelare, ritenendo insussistenti i presupposti per l’accoglimento della tutela richiesta. Nell’ordinanza si è altresì dato atto che non appariva infondata l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardivo deposito, con riferimento all’art. 119, comma 1, lettera f), e comma 2, c.p.a.; il Tribunale ha quindi disposto la conversione del rito da ordinario ad abbreviato ai sensi dell’art. 119, comma 1, lettera f), c.p.a., compensando le spese della fase cautelare. Tale ordinanza non è stata impugnata.

1.12. All’esito della trattazione, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.1. In via assolutamente preliminare, va esaminata l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Comune intimato.

Il Comune, come illustrato poc’anzi (v. supra, capo 1.6) eccepisce l’irricevibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, sostenendo che gli atti impugnati rientrino nel campo di applicazione del rito abbreviato di cui agli artt. 119 e ss. in relazione a quanto disposto dal medesimo art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.; tanto poiché si tratta di atti relativi a una procedura espropriativa che hanno dato corpo all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

Da ciò deriverebbe il dimezzamento anche del termine di deposito: il ricorso introduttivo, notificato il 20 gennaio 2024, sarebbe stato depositato tardivamente il 6 febbraio 2024; i motivi aggiunti, notificati il 29 ottobre 2024, sarebbero stati depositati tardivamente il 27 novembre 2024.

2.2. L’eccezione merita accoglimento.

La delibera n. 21/2023, impugnata sub A) è rubricata, inequivocamente “realizzazione del nuovo cimitero di Falciano del Massico, aggiornamento ed approvazione del progetto di fattibilità tecnica economica ai sensi del d.lgs. 36/23 ed adozione della variante semplificata al p.r.g. con apposizione del vincolo preordinato all'esproprio ai sensi degli articoli 9 e 10 del d.p.r. n. 327/2001 e dichiarazione di pubblica utilità”.

L’adozione della variante urbanistica semplificata, in particolare, equivale ad apposizione del vincolo preordinato all’esproprio (artt. 9 e 10 del D.P.R. n. 327/2001), mentre l’approvazione del progetto equivale a dichiarazione di pubblica utilità (art. 12 del medesimo D.P.R. n. 327/2001).

2.3. La circostanza che i ricorrenti non contestino gli atti quanto all’esproprio dei fondi (altrui) non muta la natura dell’atto in questione che è indubbiamente “relativo” alla procedura espropriativa sicché non v’è dubbio che rientri nel perimetro applicativo dell’art. 119 co. 1 lett. f) del c.p.a. (che riserva il rito “abbreviato”, fra l’altro a «f) i provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità e i provvedimenti di espropriazione delle invenzioni adottati ai sensi del codice della proprietà industriale»). Ragionare diversamente equivarrebbe a definire l’applicazione di una norma processuale in relazione all’interesse della parte, il che è evidentemente inammissibile in quanto renderebbe oltremodo incerto l’ambito di applicazione del rito di cui agli artt. 119 e ss.; occorre, invece, definire tale ambito con riferimento alla portata applicativa e al contenuto dell’atto che, nel caso di specie, è evidentemente un atto che, pur avendo una specifica valenza urbanistica, si inserisce nella procedura espropriativa secondo quanto descritto (v., nello stesso senso, C.d.S., sez. IV, Sent. n. 1570/2023).

2.4. Va aggiunto, ma sul punto si tornerà a breve, che l’aspetto della localizzazione dell’area cimiteriale di nuova istituzione è centrale nel radicare l’interesse al ricorso della parte ricorrente (oltre che dell’interveniente ad adiuvandum) poiché si assume la lesività, appunto, della collocazione dell’area cimiteriale nei pressi dei propri terreni dov’è, in atto, svolta un’attività imprenditoriale di tipo ricettivo. Ciò viepiù conferma la centralità dell’aspetto relativo all’espropriazione dei terreni che è strettamente funzionale alla localizzazione dell’area cimiteriale.

2.5. Non può dubitarsi, quindi, dell’applicazione del rito abbreviato al presente ricorso poiché rivolto avverso un atto che si inserisce nella procedura espropriativa (nello stesso senso, v. T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 1628/2022 e T.A.R. Emilia Romagna, Parma, Sent. n. 29/2026).

3. Occorre, poi, considerare che il rito abbreviato di cui agli artt. 119 e ss. assume una vis espansiva ai sensi dell’art. 32 c.p.a. a mente del quale «…se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV…» (il riferimento è, appunto, al rito abbreviato).

In presenza di domande plurime ma connesse, soggette a riti diversi, si applica, quindi, il rito abbreviato (v., in senso conforme: Cons. Stato, Sez. VII, Sentenza, 12/05/2025, n. 4043; Cons. giust. amm. Sicilia, Sentenza, 13/04/2026, n. 237; T.A.R. Lazio Latina, Sez. I, Sentenza, 17/02/2026, n. 136).

4. Alla luce delle considerazioni che precedono, trova applicazione, nel presente processo, il termine per il deposito del ricorso di cui all’art. 45 c.p.a. («il ricorso e gli altri atti processuali soggetti a preventiva notificazione sono depositati nella segreteria del giudice nel termine perentorio di trenta giorni, decorrente dal momento in cui l’ultima notificazione dell’atto stesso si è perfezionata anche per il destinatario») di tal che il termine per il deposito del ricorso dopo la notifica è dimidiato ai sensi dell’art. 119 co. 2 c.p.a. ed è, quindi, di quindici giorni.

Nel caso di specie, tale termine è stato violato sia per il ricorso principale, notificato il 20 gennaio e depositato solo in data 6 febbraio 2024, sia per il ricorso per motivi aggiunti, notificato il 29 ottobre e depositato solo il 27 novembre 2024.

Va precisato che il termine in questione è, come di solito per i termini processuali, perentorio (v., ex multis, Cons. giust. amm. Sicilia, Sentenza, 13/02/2026, n. 93; T.A.R. Campania Napoli, Sez. VIII, Sentenza, 19/12/2025, n. 8240).

Pertanto, la violazione del termine per il deposito del ricorso comporta l’irricevibilità dei gravami per il tardivo deposito del ricorso e del ricorso per motivi aggiunti.

5. Giova aggiungere che, in ogni caso, l’irricevibilità del ricorso principale, con conseguente consolidamento del provvedimento sub ‘A’ dell’epigrafe (variante con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità), comporta il venir meno dell’interesse all’impugnativa degli atti impugnati sub ‘B’ (piano cimiteriale) e, con il ricorso per motivi aggiunti, sub ‘C’ (progetto esecutivo) in quanto l’interesse della parte ricorrente si radica in relazione alla localizzazione dell’area cimiteriale nei pressi dei propri fondi, disposta, appunto, con la delibera di variante n. 21/2023, impugnata sub ‘A’.

6. Alla luce di tutto quanto precede, il ricorso principale così come il ricorso per motivi aggiunti si palesano irricevibili. La natura della decisione, la qualità della materia del contendere e il contegno delle parti inducono alla integrale compensazione delle spese di lite.

PER QUESTI MOTIVI

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara irricevibili.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Luca Cestaro, Consigliere, Estensore

Rita Luce, Consigliere