Settore vitivinicolo - Programma nazionale di sostegno del vino - Misura investimenti - Cantina enologica - Progetto di ristrutturazione - Variazioni progettuali sostanziali - Costruzione ex novo in sito diverso - Difformità rispetto al titolo di ammissione - Giurisdizione - Fase esecutiva del rapporto di sovvenzione - Inadempimento del beneficiario - Revoca del contributo vitivinicolo - Competenza del giudice ordinario nel caso di revoca del finanziamento e contestuale richiesta di restituzione delle somme (maggiorate di sanzione) qualora il provvedimento di ritiro sia fondato sull'inadempimento degli obblighi gravanti sul beneficiario durante la fase esecutiva, come la mancata presentazione della domanda di saldo o il mancato completamento delle opere entro i termini fissati dalla normativa (anche emergenziale) - Esercizio del diritto potestativo dell'Amministrativo a fronte di un'inottemperanza del privato a condizioni già accettate e cristallizzate nel decreto di concessione.

 

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 335 del 2024, proposto da Soc. Agr. Tenimenti Kapuhala S.S. Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Cavaleri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Assessorato agricoltura sviluppo rurale e pesca mediterranea della Regione Siciliana, il Servizio 14 IPA – Ispettorato provinciale agricoltura di Siracusa, e AGEA – Agenzia per le erogazioni in agricoltura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, presso i cui uffici sono domiciliati;

per l’annullamento

- della nota prot. 194295 del 7 dicembre 2023, con cui l’Assessorato agricoltura sviluppo rurale e pesca mediterranea della Regione Siciliana ha rigettato il ricorso gerarchico proposto dalla società ricorrente;

- del DDS 6656 dell’11 dicembre 2023, con cui l’IPA di Siracusa ha disposto la revoca del decreto di concessione n. 2964 del 3 agosto 2021;

- della nota prot. 518 del 15 gennaio 2024, di notifica del predetto DDS e di richiesta di restituzione dell’anticipazione ricevuta;

- del provvedimento implicito di rigetto delle istanze di variante e proroga formulate in data 21 e 25 luglio 2023;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto e non comunicato, ivi compreso il rapporto motivato prot. 17650 del 21 novembre 2023 fornito dall’IPA di Siracusa.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato agricoltura sviluppo rurale e pesca mediterranea della Regione Siciliana, dell’IPA di Siracusa, e di AGEA;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

 

FATTO

Parte ricorrente, sul presupposto della revoca di un contributo agricolo, impugna gli atti in epigrafe, affidando il ricorso ai seguenti motivi.

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50 del regolamento UE 1308/2013, dell’articolo 2 regolamento (UE) n. 1306/2013, dell’art. 53 regolamento delegato (UE) 2016/1149 come modificato dai regolamenti delegati n. 2020/884 e n.2021/2027, del DM n. 911 del 14 febbraio 2017 e del DM n. 1411 del 3 marzo 2017, dell’art. 7 del bando pubblico, delle istruzioni operative AGEA n. 53/2020, dell’art. 1, c. 3 e 3 c. 1 del DM 249006/2021 come successivamente modificato ed integrato dal DM 93924/2022; eccesso di potere per carenza ed erronea valutazione dei presupposti e per illogicità ed ingiustizia manifesta. Il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico presentato non avrebbe riesaminato le istanze inoltrate il 21 luglio 2023 all’Ispettorato Agrario e in data 25 luglio 2023 al Dipartimento, con cui sarebbe stata riproposta la richiesta di variante, avallando invece le conclusioni raggiunte con nota prot. 11551 del 3 luglio 2023 dall’IPA di Siracusa; sussisterebbe inoltre violazione del generale principio di parità di trattamento con gli altri beneficiari in relazione agli adempimenti possibili tenuto conto del nuovo termine stabilito al 31 agosto 2023 avvalendosi della proroga ex lege sopravvenuta.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50 del regolamento UE 1308/2013, dell’art. 53 regolamento delegato (UE) 2016/1149 come modificato dai regolamenti delegati n. 2020/884 e n. 2021/2027, del DM n. 1411 del 3 marzo 2017, dell’art. 7 del bando pubblico, del DDG 2150 del 9 giugno 2021, delle istruzioni operative AGEA n. 53/2020, dell’art. 1, c. 3 e 3 c. 2 del DM 249006/2021 come successivamente modificato ed integrato dal DM 93924/2022; eccesso di potere per carenza ed erronea valutazione dei presupposti e per illogicità ed ingiustizia manifesta.

Sul diniego di variante: nel caso di specie, la modifica si sarebbe sostanziata nella realizzazione di un manufatto che mantenesse la stessa volumetria e la stessa superficie utile e l’articolazione degli spazi, ma di nuova realizzazione ed ubicato all’interno delle particelle nn. 253 e 254 del foglio di mappa n. 408 in luogo quindi della limitrofa particella 286 (c.f.r. doc. 13, 14, 15), così concretandosi in uno spostamento di circa m. 100 più a monte verso nord-est del nuovo manufatto in luogo della ristrutturazione e riattamento dell’edifico esistente, mantenendo inalterato lo scopo funzionale nell’ambito dell’iniziativa complessiva ammessa, modifica che sarebbe stata consentita dal bando e dall’Allegato1 al DM 911 del 14 febbraio 2017 e D.D. 239 del 11/01/2019; l’esigenza della variante richiesta dalla ricorrente non sarebbe stata occasionata dall’insorgenza della pandemia, ma da un evento imprevisto e/o imprevedibile al momento della progettazione, scoperto in occasione delle indagini geognostiche propedeutiche al rilascio del parere del genio civile, che non pregiudicherebbe gli obiettivi dell’operazione nel suo insieme, né comporterebbe aumenti di spese rispetto agli interventi ammessi; la decisione dell’IPA di rigettare la richiesta di variante in ragione della scadenza del termine del 15 ottobre 2022, avallata in sede gerarchica sarebbe quindi erronea, trattandosi di variante ordinaria ed applicandosi il termine del 15 ottobre 2022 alle ipotesi di deroga dettate dalle esigenze collegate alla pandemia, ed avendo la ricorrente presentato domanda di variante in data 30 giugno 2023, poi riproposta in data 21 e 25 luglio, entro quindi il termine di 30 giorni precedenti il termine di scadenza previsto per il completamento e realizzazione dell’intervento, come risultante dalla proroga disposta con nota Agea prot. 54538 del 13 luglio 2023 su richiesta dell’Assessorato regionale, termine entro il quale, peraltro, si sarebbe dovuto procedere alla richiesta di pagamento finale.

3. Violazione e falsa applicazione dell’art.50 del regolamento UE 1308/2013; violazione e falsa applicazione dell’articolo 2 regolamento (UE) n. 1306/2013, violazione e falsa applicazione dell’art.53 regolamento delegato (UE) 2016/1149 come modificato dai regolamenti delegati n. 2020/884 e n. 2021/2027; violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale n. 911 del 14 febbraio 2017 e del decreto ministeriale n.1411 del 3 marzo 2017; violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del bando pubblico, violazione e falsa applicazione delle istruzioni operative AGEA n. 53/2020, violazione e falsa applicazione dell’art.1, c. 3 e 3.c.1 del DM 249006/2021 come successivamente modificato ed integrato dal DM 93924/2022; eccesso di potere per carenza ed erronea valutazione dei presupposti; eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta.

3.1 La variante presentata dalla ricorrente in data 30 giugno 2023 tramite il sistema SIAN sarebbe stata riproposta il 21 ed il 25 luglio 2023, così essendo tempestiva in relazione al nuovo termine previsto per il completamento dei lavori al 31 agosto 2023. L’ispettorato di Siracusa non ha istruito la variante per come riproposta in data 21 luglio 2023, ciò che avrebbe dovuto fare in quanto l’istanza sarebbe stata tempestivamente presentata rispetto al nuovo termine.

3.2. L’Assessorato in sede gerarchica avrebbe ritenuto che il nuovo progetto si ponesse in totale difformità rispetto al progetto di riattamento struttura proposto in origine e su cui si sarebbe basata l’istruttoria iniziale e la successiva approvazione del finanziamento: lamenta parte ricorrente che il nuovo progetto non potrebbe considerarsi una modifica in variante non consentita a termini della lex specialis. dovendo essere valutata la coerenza progettuale e gli obiettivi dell’operazione nel suo insieme, la realizzazione del medesimo opificio come struttura nuova e non come fabbricato da riattare mantiene inalterato lo scopo dell’operazione e la funzionalità della struttura rispetto all’iniziativa; né tale variante modificherebbe l’aspetto strategico o l’obiettivo generale del progetto, essendo quindi ammissibile alla luce della disciplina complessiva che ne regola l’approvazione in via ordinaria ai sensi dell’art.53 del Reg. Ue 2016/1149.

4. Violazione e falsa applicazione dell’art.50 del regolamento UE 1308/2013, dell’articolo 2 regolamento (UE) n. 1306/2013, dell’art.53 regolamento delegato (UE) 2016/1149 come modificato dai regolamenti delegati n. 2020/884 e n. 2021/2027, del DM n. 911 del 14 febbraio 2017 e del DM n. 1411 del 3 marzo 2017, dell’art. 7 del bando pubblico, delle istruzioni operative AGEA n. 53/2020, dell’art.1, c. 3 e 3¸ c.1 del DM 249006/2021 come successivamente modificato ed integrato dal DM 93924/2022; eccesso di potere per carenza ed erronea valutazione dei presupposti e per illogicità ed ingiustizia manifesta;

4.1. La fattura n. 20/2022 del 9 agosto 2022, emessa dalla ditta PIEMME COSTRUZIONI, non riguarderebbe in alcun modo lavori di scavo all’interno della particelle nn. 253 e 254 (nuovo sito), riferendosi a lavori realizzati all’interno della particella 286 (vecchio sito) quali lavori preparatori alla successiva demolizione in parte qua del manufatto esistente, coerentemente con il progetto di ristrutturazione presentato.

4.2. Sotto altro aspetto, la decisione di procedere alla realizzazione del nuovo manufatto in luogo del riattamento di quello esistente non avrebbe potuto essere formalmente presentata prima del 15 maggio 2023, poiché a quella data non sarebbe ancora stato rilasciato definitivamente il permesso di costruire poi intervenuto in data 30 maggio 2023.

4.3. Apodittica e fuorviante sarebbe poi l’affermazione secondo cui “la ditta sceglieva, arbitrariamente” di realizzare la nuova struttura, “senza preventiva autorizzazione da parte dell’ente istruttorie”, atteso che l’autorizzazione preventiva non sarebbe stata necessaria per eseguire i lavori, avendo la ricorrente avviato l’iter per l’approvazione comunale del nuovo progetto in ragione di un fattore imprevedibile ed imprevisto.

5. Illegittimità derivata; violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del bando pubblico, degli artt. 17 e 25 delle disposizioni operative AGEA n. 53/2020, eccesso di potere per carenza ed erronea valutazione dei presupposti, per illogicità e perplessità dell’azione amministrativa e per sviamento. Sul mancato rilascio della domanda a saldo. Il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico avrebbe infine significato l’inadempienza rispetto al rilascio della domanda a saldo, violazione poi posta a base del provvedimento di revoca costituendone, in realtà, l’unica motivazione.

L’Amministrazione regionale ha spiegato difese così sintetizzabili: La società ricorrente sarebbe stata tenuta a presentare apposita istanza di variante onde consentire alla Amministrazione di valutare la conformità della modifica proposta al progetto autorizzato, trattandosi non di un mero riadattamento tecnico del progetto, ma di una realizzazione “ex novo” in evidente discontinuità con quanto precedentemente approvato e ammesso dall’Amministrazione, determinando così una violazione sostanziale delle prescrizioni del bando e delle norme di settore; inoltre, ogni istanza di varianti avrebbe dovuto essere valutata e approvata dalla Amministrazione concedente per mezzo del portale del SIAN (come da Istruzioni operative AGEA n. 53 e art. 7 del Bando Regionale), mentre la presentazione in via cartacea all’Ente Istruttore senza la preventiva istanza rilasciata attraverso il portale SIAN, renderebbe la richiesta di variante irricevibile. Inoltre, la società ricorrente non avrebbe presentato la domanda di saldo prevista dal Bando Regionale e dalle circolari AGEA e MASAF, e come previsto dall’art. 13 del Bando Regionale, tale inadempienza già da sola rappresentando motivo di revoca del contributo.

All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattata e trattenuta in decisione; in tale sede, in particolare, è stato dato alle parti avviso ai sensi dell’art. 73 cpa, circa la sussistenza di profili di inammissibilità: a) del motivo 1 perché censura il provvedimento di decisione del ricorso gerarchico per non aver deciso su fatti successivi (21 e 25 luglio 2023) al provvedimento impugnato in via gerarchica (3 luglio 2023); b) delle censure inerenti il provvedimento di revoca dell’aiuto per difetto di giurisdizione, fondandosi la revoca su fatti intervenuti in fase esecutiva del progetto.

DIRITTO

Giova, ai fini del decidere, tratteggiare sinteticamente la vicenda sottesa alla controversia.

La società ricorrente ha partecipato al bando 2020-2021 per l’ammissione ai finanziamenti previsti dal programma nazionale di sostegno del settore vino, ottenendo la concessione di un contributo in suo favore per un progetto che prevedeva, tra l’altro, la ristrutturazione edilizia con parziale demolizione e ricostruzione di una cantina enologica, insistente sulla particella 286 del foglio 408 del catasto del Comune di Noto.

Dopo l’ammissione al finanziamento e la concessione di un’anticipazione, la società si è avvalsa della proroga da biennale a triennale prevista dalla normativa emergenziale Covid, che fissava il nuovo termine per la conclusione dei lavori al 15 luglio 2023.

La ricorrente espone che, nel corso dei lavori, indagini geologiche avrebbero rivelato l’inidoneità del terreno a sopportare il carico del manufatto ristrutturato, rendendo necessaria una modifica del progetto, consistente nella realizzazione di un nuovo edificio, con medesime volumetrie e funzioni, ma su particelle catastali adiacenti, distanti circa 100 metri dal sito originario (ricorso, pag. 3).

In data 15 maggio 2023, la società ha chiesto un’ulteriore proroga per il completamento dei lavori, che veniva negata dall’IPA di Siracusa con nota n. prot. 10976 del 19 giugno 2023 (depositata dalla difesa pubblica il 24 ottobre 2025 sub 5); successivamente, in data 30 giugno 2023, la società ha presentato istanza di variante progettuale unitamente a una nuova richiesta di proroga (ricorso, doc. 19); entrambe le istanze venivano rigettate con nota dell’IPA di Siracusa n. prot. 11551 del 3 luglio 2023 (ricorso, doc. 20).

La ricorrente ha impugnato tali dinieghi con ricorso gerarchico (ricorso, doc. 21), evidenziando altresì la sopravvenienza di una nota AGEA che aveva ulteriormente differito per tutti i beneficiari il termine di conclusione dei lavori al 31 agosto 2023.

L’Assessorato, con l’impugnato decreto n. prot. 194295 del 7 dicembre 2023 (ricorso, doc. 22), ha respinto il ricorso gerarchico, confermando la legittimità dei dinieghi opposti dall’IPA.

Conseguentemente, l’IPA di Siracusa, con l’impugnato DDS n. 6656 del giorno 11 dicembre 2023, ha revocato il contributo concesso, motivando con la mancata presentazione della domanda di pagamento del saldo entro i termini, e – con nota n. prot. 518 del 15 gennaio 2024 (ricorso, doc. 27) – ha richiesto la restituzione dell’anticipo percepito, maggiorato del 10%.

Tanto premesso, preliminarmente dev’essere dichiarata l’inammissibilità per difetto di giurisdizione delle censure inerenti il provvedimento di revoca dell’aiuto, fondandosi la revoca sul presupposto di un inadempimento del beneficiario alle condizioni stabilite in sede di erogazione, attenendo tale parte della controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (al riguardo, ex plurimis, anche per richiami di giurisprudenza, Cass. civ., SS.UU. civ., ord. 16 luglio 2024, n. 19484).

Per tale parte, il giudizio ricade quindi nell’ambito della giurisdizione del Giudice Ordinario competente per territorio, avanti al quale, ai sensi dell’art. 11, comma 2, cpa, è consentito riproporre il giudizio entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

Nel merito, il punto nodale della questione risiede nella qualificazione della modifica apportata dalla società ricorrente al progetto originario e nelle conseguenti procedure da seguire.

Il progetto ammesso a finanziamento prevedeva la ristrutturazione edilizia di un fabbricato esistente (come da progetto iniziale: ricorso, doc. 4). La ricorrente, a fronte di asserite difficoltà geotecniche, ha invece proceduto alla realizzazione di un manufatto di nuova realizzazione su particelle catastali diverse da quelle originariamente previste: «…La modifica, tuttavia, si è sostanziata, semplicemente, nella realizzazione di un manufatto, che mantenesse la stessa volumetria e la stessa superficie utile e l’articolazione degli spazi, ma di nuova realizzazione ed ubicato all’interno delle part.lle nn. 253 e 254 del foglio di mappa n.408 in luogo quindi della limitrofa part.lla 286 (c.f.r. doc. 13, 14, 15). Si trattava, quindi, di un mero spostamento di circa ml 100 più a monte verso nord-est del nuovo manufatto in luogo della ristrutturazione e riattamento dell’edifico esistente…» (ricorso, pag. 3).

Tale modifica non può essere considerata, come sostenuto dalla difesa di parte ricorrente, un “mero spostamento”: la transizione da un intervento di ristrutturazione su un edificio esistente a una costruzione ex novo su un’area differente costituisce una trasformazione radicale che incide sulla natura stessa dell’opera finanziata. Come correttamente evidenziato dalla difesa erariale, si tratta infatti di un «…progetto completamente difforme nella componente edile da quello presentato, approvato e finanziato in origine…» (così il citato decreto n. 194295 del 7 dicembre 2023, di rigetto del ricorso gerarchico).

In materia di contributi pubblici, vige il principio generale secondo cui le attività realizzate e le spese rendicontate devono essere pienamente conformi al progetto preventivamente approvato dall’Amministrazione concedente; la giurisprudenza ha infatti chiarito come non si possano «…giustificare esborsi pubblici – a carico della collettività – che non traggano la propria giustificazione nel titolo amministrativo di ammissione al finanziamento. Tale necessaria correlazione tra provvedimento di ammissione al finanziamento e verifica dei risultati, discende, del resto, oltre che dalla stessa natura dell’attività di controllo, deputata a verificare la conformità tra quanto concretamente realizzato rispetto a quanto previamente assentito o concesso…» (Cons. Stato, Sez. VI, 27 giugno 2022, n. 5253), ciò che implica che non possano essere valutate positivamente attività incoerenti rispetto a quanto previsto in sede di autorizzazione al finanziamento del progetto e che le varianti debbano essere preventivamente richieste e autorizzate.

Né possono essere condivise le argomentazioni di parte ricorrente secondo cui la normativa di settore preveda un meccanismo di valutazione delle varianti che consentirebbe un’autorizzazione ex post in punto di ammissibilità delle spese, o che la normativa UE farebbe riferimento all’operazione nel suo insieme, consentendo la variante laddove la finalità dell’opera non fosse snaturata.

Tali argomentazioni non possono infatti legittimare una modifica così sostanziale del progetto da integrare la realizzazione di un’opera del tutto diversa da quella approvata; ciò infatti impedirebbe il controllo dell’Amministrazione sulla realizzazione delle attività ammesse a contributo e vanificherebbe la funzione stessa dell’istruttoria iniziale.

Ciò risulta confermato dalle stesse disposizioni dell’art. 7 dell’allegato A al bando, su cui parte ricorrente fonda le proprie argomentazioni, secondo cui «…Le varianti eventualmente proposte non dovranno stravolgere l’impianto originario del progetto…».

L’infondatezza delle doglianze rivolte a censurare la natura del nuovo progetto come completamente difforme nella componente edile da quello presentato, approvato e finanziato in origine, consente di assorbire le ulteriori censure, inerenti la tempistica delle proroghe, atteso che comunque il nuovo progetto non potrebbe essere ammesso a finanziamento, richiamata la condivisibile giurisprudenza secondo cui «…quando un provvedimento è sorretto da più ragioni giustificatrici, fra loro autonome, è sufficiente la fondatezza di anche una sola di esse perché l'atto rimanga legittimo (giurisprudenza consolidata: cfr., fra le tante, Cons. St., sez. VI., 7 gennaio 2014, n. 12, 18 maggio 2012, n. 2894; Cons. St., sez. V, 25 febbraio 2015, n. 927)…» Cons. Stato, Sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2123.

Le spese seguono la soccombenza, venendo liquidate in dispositivo.

PER QUESTI MOTIVI

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione IV), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: a) in parte lo dichiara inammissibile ed in parte lo rigetta, secondo quanto in motivazione; b) condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di lite, in favore delle Amministrazioni resistenti in solido fra loro, che liquida in via equitativa in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppa Leggio, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere, Estensore

Manuela Bucca, Primo Referendario

L'ESTENSORE

Diego Spampinato

IL PRESIDENTE

Giuseppa Leggio