Settore vinicolo - Urbanistica - Varianti - Azienda agricola e complesso vinicolo - Ambito di riqualificazione - Salvaguardia della continuità produttiva - Sindacato di proporzionalità - Non sussistente il lamentato vincolo espropriativo o la paralisi funzionale dell'azienda vinicola qualora il regolamento urbanistico edilizio (RUE) ammetta esplicitamente gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché quelli necessari alla prosecuzione dell'attività produttiva (es. vitivinicola) e alla riduzione degli impatti ambientali - Esigenze di razionalizzazione e sviluppo dell'impresa vinicola soddisfatte anche attraverso gli strumenti di deroga e in variante previsti dall'ordinamento per le attività produttive già insediate (es. D.P.R. n. 160/2001).

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 481 del 2019, proposto da
Martino Medri, rappresentato e difeso dall'avvocato Marzio Dallari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni della Bassa Romagna e Comune di Bagnara di Romagna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via dei Mille 7/2;

per l'annullamento

- della delibera del Consiglio Comunale del Comune di Bagnara di Romagna n.13 del 27/03/2019 di approvazione della variante al Piano strutturale comunale (PSC) dei Comuni dell'Unione dei comuni della Bassa Romagna, pubblicata sul BURER 17-4-2019 n.120;

- della delibera del Consiglio Comunale del Comune di Bagnara di Romagna 27-3-2019 n. 15 di Approvazione della modifica al Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) dei Comuni dell'Unione della Bassa Romagna ai sensi della l.r. 20/2000 e s.m.i., Prot. n. 2019/1843, pubblicata sul BURER 17-4-2019 n.120;

nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e collegati, tra cui anche in particolare:

- delle delibere C.C. di adozione delle varianti al PSC e RUE (avviso di avvenuta adozione sul BURER 13-12-2017 n. 332);

- dell'atto di “risposta alle osservazioni” presentate da fa parte integrante della delibera di approvazione;

- della delibera di Giunta dell'Unione della Bassa Romagna n. 178 del 2-11-2017 che ha approvato l'indirizzo da proporre ai Comuni finalizzato all'adozione della modifica al RUE;

- della delibera di Giunta dell'Unione della Bassa Romagna n. 41 del 13-3-2019 che ha approvato l'indirizzo da proporre ai Comuni finalizzato all'approvazione della modifica al RUE.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna e del Comune di Bagnara di Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 luglio 2025 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente, proprietario di un complesso immobiliare sito nel Comune di Bagnara di Romagna, ha impugnato le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 13 e n. 15 del 27 marzo 2019, con le quali sono state approvate varianti al Piano Strutturale Comunale (PSC) e al Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE). Le varianti hanno inciso sulla destinazione urbanistica delle aree di proprietà del ricorrente, determinando – secondo la prospettazione attorea – una sostanziale declassificazione delle stesse e compromettendo la possibilità di razionalizzare e sviluppare il complesso aziendale vinicolo, attivo dal 1950, nonché di valorizzare l’area residenziale.

Il ricorrente deduce plurimi motivi di illegittimità, tra cui la violazione dell’art. 42 Cost., dell’art. 15 d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 3 e 4 l.r. n. 20/2000 e dell’art. 39 l.r. n. 19/2012, assumendo che gli strumenti urbanistici non possono imporre la dismissione di impianti produttivi legittimamente autorizzati senza congruo indennizzo, né impedire interventi necessari alla funzionalità degli stessi. Lamenta altresì la violazione dei principi di legittimo affidamento e proporzionalità, sostenendo che le prescrizioni introdotte dalle varianti sono sproporzionate e penalizzanti, in assenza di ragioni imperative di interesse pubblico.

Si sono costituiti l’Unione dei Comuni della Bassa Romagna e il Comune di Bagnara di Romagna, che hanno concluso per la inammissibilità e, comunque, pere la reiezione del ricorso.

Il ricorso, che per certi versi non sfugge financo ad un giudizio di inammissibilità -impingendo nel “merito” delle scelte pianificatorie delle resistenti Amministrazione e della lata discrezionalità di cui esse sono espressione, non merita accoglimento.

Si deve preliminarmente osservare che la classificazione delle aree come “Ambiti di Riqualificazione” (AR) era già prevista nel PSC del 2008 e non è stata modificata dalle varianti impugnate. Ne consegue che l’annullamento delle deliberazioni non determinerebbe alcun effetto utile per il ricorrente, difettando l’interesse concreto ed attuale all’azione. Inoltre, la destinazione AR non preclude interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, né opere necessarie alla prosecuzione dell’attività produttiva in condizioni di sicurezza e per la riduzione degli impatti ambientali. Va aggiunto che il ricorrente ha già beneficiato di strumenti normativi che consentono interventi edilizi in deroga alla pianificazione generale.

Nel merito, il ricorso non è, comunque, fondato.

a) Sui pretesi vincoli di matrice espropriativa e sulla prospettata “dismissione” coattiva dell’impianto.

Dalla documentazione di piano non emerge alcuna prescrizione che imponga la cessazione dell’attività produttiva o la rimozione degli impianti; al contrario, per gli ambiti AR il RUE consente espressamente gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, nonché “ogni altro intervento necessario alla prosecuzione dell’attività produttiva in condizioni di sicurezza e per la riduzione degli impatti ambientali”. Ne discende che la variante non determina, né direttamente né indirettamente, la paralisi funzionale dell’azienda, né realizza un vincolo sostanzialmente espropriativo in assenza di indennizzo.

A ciò si aggiunge che l’ordinamento consente, per le attività produttive già insediate, il ricorso agli strumenti di cui agli artt. 810 del d.P.R. n. 160/2001 (conferenza di servizi e recepimento in variante), idonei a rendere praticabili – ove sussistano i presupposti – interventi in deroga alla pianificazione generale anche sulle aree di pertinenza. Proprio l’impresa ricorrente, secondo quanto dedotto dall’Amministrazione, ha attivato in tempi recenti tale percorso per un progetto di miglioramento della logistica interna, salvo poi non darvi seguito per scelta propria: circostanza che conferma in concreto il carattere non preclusivo della disciplina di zona.

La citazione, da parte del ricorrente, di un passo della relazione illustrativa ove si richiamano, tra gli AR, edifici “fatiscenti, dismessi o da dismettere”, non muta detta conclusione: si tratta di una motivazione generale e descrittiva degli obiettivi del piano, che non assume valenza precettiva puntuale per la specifica area Medri, tanto più in presenza di una norma regolamentare (art. 4.3.1 RUE) che ammette interventi funzionali alla prosecuzione dell’attività. Difetta, quindi, il presupposto del lamentato sviamento verso una “dismissione” imposta.

b) Sulle censure di difetto di motivazione, ragionevolezza e proporzionalità (mappali 212, 213, 413 e 6).

Le scelte di pianificazione, per consolidato indirizzo, sono espressione di ampia discrezionalità tecnica ed amministrativa e sono sindacabili solo in presenza di travisamento del fatto, manifesta illogicità o violazione delle regole procedimentali. Nel caso di specie, gli elementi istruttori offerti dall’Ente danno conto della coerenza sistemica degli interventi adottati: (i) il mantenimento dell’AR sul sedime produttivo, collocato a ridosso del centro storico e delle scuole, risponde all’esigenza di non incentivare espansioni in un contesto sensibile sotto i profili della rumorosità, degli odori e del traffico pesante; (ii) la rimodulazione delle pertinenze e l’inquadramento di porzioni a verde privato (AUC7) attualizzano lo strumento all’uso effettivo e alle risultanze di recenti titoli in sanatoria; (iii) la riclassificazione della porzione libera del mappale 413 da ANS1 ad “ambito agricolo” s’inserisce in una scelta pianificatoria diffusa di riduzione delle aree di espansione residenziale, anche in ragione del rischio di potenziale liquefazione dei suoli richiamato dall’Amministrazione. Tali opzioni non appaiono abnormi né sproporzionate rispetto agli scopi dichiarati.

Peraltro, la collocazione dei mappali 212 e 213 in AR/AUC7 e del mappale 413 in ambito agricolo non preclude – alla luce dell’art. 4.3.1 RUE e della disciplina del d.P.R. n. 160/2001 – interventi a supporto della gestione aziendale (ivi compresi quelli diretti alla razionalizzazione della viabilità interna e alla mitigazione degli impatti), quando istruiti nei modi di legge: in ciò si rinviene la ragionevole proporzione tra gli obiettivi pubblici di contenimento delle pressioni insediative e la salvaguardia della continuità produttiva dell’impresa.

Quanto all’area residenziale (mappale 6), l’attribuzione della sola area di sedime all’AUC4, con qualificazione a verde privato (AUC7) delle rimanenti porzioni pertinenziali, recepisce l’assetto d’uso effettivo, senza introdurre vincoli eccedenti: anche sotto tale profilo non è dimostrata la denunciata “svalutazione” né l’impedimento di interventi coerenti con la destinazione abitativa.

c) Sull’affidamento e sulla pretesa violazione del principio di proporzionalità.

Non è ravvisabile una posizione di affidamento qualificato alla permanenza di una destinazione espansiva o comunque più favorevole: l’area produttiva è da sempre in AR e le varianti contestate – lungi dall’introdurre un divieto di manutenzione o di adeguamento – mantengono aperti canali procedimentali per gli interventi necessari al buon funzionamento dell’impianto. Le ricordate disposizioni proconcorrenziali e di rigenerazione urbana, invocate dal ricorrente, non si traducono in un diritto soggettivo all’espansione in loco, ma impongono un bilanciamento con le esigenze ordinanti del governo del territorio, che nel caso di specie l’Amministrazione ha operato in modo non irragionevole.

In definitiva, le prescrizioni introdotte non determinano una sostanziale limitazione dell’attività economica, né impediscono gli interventi edilizi a supporto dell’azienda vinicola; le relative scelte urbanistiche, espressione di discrezionalità pianificatoria, non sono inficiate da travisamenti, illogicità manifeste o sproporzioni tali da giustificare l’intervento demolitorio del giudice.

Ne consegue che le esigenze di razionalizzazione e sviluppo del complesso potranno – se del caso – essere coltivate nei percorsi partecipativi e in variante previsti dall’ordinamento (anche tramite gli strumenti di cui al d.P.R. n. 160/2001), non già per il tramite dell’annullamento giurisdizionale delle deliberazioni impugnate.

Per quanto precede, il ricorso deve essere, dunque, respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite, avuto riguardo alla peculiarità della controversia.

PER QUESTI MOTIVI

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rocco Vampa, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE

Nicola Bardino

IL PRESIDENTE 

Rocco Vampa