Aceti - Consorzio di tutela - Aceto balsamico tradizionale di Modena (DOP) - Diritto di accesso - Tutela DOP/IGP - Imbottigliamento - Provvedimenti d'ufficio che incidono sull'attività del Consorzio di tutela - Intimazione di cessazione dell'attività di imbottigliamento per un prodotto a indicazione geografica protetta - Parere legale espresso dall'Avvocatura dello Stato posto a fondamento del provvedimento da considerarsi reso in relazione ad una lite potenziale - Parere che, se finalizzato a definire una strategia difensiva dell'Amministrazione in vista di un probabile contenzioso (in considerazione della potenziale grave incidenza sull'attività imprenditoriale del Consorzio), rientra tra i documenti esclusi dal diritto di accesso ai sensi dell'art. 24, co. 1, L. n. 241/1990 e dell'art. 2, co. 1, lett. a) del D.P.C.M. n. 200/1996, in quanto coperto da segreto professionale - Legittimità del diniego di ostensione.

 

ORDINANZA

 

sull’istanza incidentale ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm. contenuta nel giudizio di cui al ricorso numero di registro generale 7059 del 2025, proposto da

Consorzio Tutela aceto Balsamico Tradizionale di Modena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Giovanni Albisinni, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Ciro Menotti 4;

contro

Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Abtm Servizi S.r.l., Az.Agr. Pedroni di Pedroni Giuseppe, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- della nota del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste - Dipartimento della sovranità alimentare e dell’ippica - Direzione generale per la promozione della qualità agroalimentare, PQA I, prot. n. 268688 del 13 giugno 2025, avente ad oggetto “Istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. e del D.P.R. 12 agosto 2006, n. 184 - Diniego”, con cui “si esprime il proprio diniego all’istanza di accesso agli atti presentata con nota del 6 giugno 2025”, nonché di tutti gli ulteriori provvedimenti connessi, presupposti o consequenziali;

nonché per l’accertamento e la declaratoria

- del diritto di accesso del Consorzio ricorrente e del conseguente ordine all’esibizione, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., di tutti i documenti e delle informazioni inerenti al procedimento relativo alla decisione di intimare la cessazione dell’attività di imbottigliamento al Consorzio Tutela aceto Balsamico Tradizionale di Modena, secondo quanto richiesto con istanza di accesso agli atti del suddetto Consorzio di cui alla nota 6 giugno 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista l’istanza incidentale di accesso ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella Camera di Consiglio del giorno 24 settembre 2025 il dott. Marco Martone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato il 9 giugno 2025, tempestivamente depositato, il Consorzio Tutela aceto Balsamico Tradizionale di Modena (d’ora in poi, Consorzio ricorrente) impugnava - chiedendone l’annullamento - il provvedimento del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (d’ora in poi, M.A.S.A.F.), prot. 162637 del 9 aprile 2025, con il quale è stato intimato al predetto Consorzio di cessare, entro 60 giorni, l’attività di imbottigliamento per la D.O.P. aceto Balsamico Tradizionale di Modena, sulla base del parere CT 3689/2025 del 20 marzo 2025 espresso dall’Avvocatura dello Stato e di tutta l’ulteriore documentazione amministrativa istruttoria.

2. Il M.A.S.A.F. si costituiva in giudizio, insistendo per il rigetto del ricorso.

3. Nelle more, con nota del 6 giugno 2025 il Consorzio ricorrente chiedeva al M.A.S.A.F. l’ostensione del predetto parere dell’Avvocatura dello Stato e di tutta la documentazione istruttoria; il Ministero respingeva tuttavia la predetta istanza, con la nota del 13 giugno 2025, con la motivazione secondo cui “la documentazione richiesta dalla istanza di accesso, è inquadrabile tra i documenti inaccessibili ai sensi dell’art. 24 comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’articolo 2, comma 1, lett. a) del Decreto Presidente del Consiglio dei Ministri 26 gennaio 1996, n. 200, essendo il parere, come già comunicato con nota prot. n. 162628 del 9 aprile 2025, reso a seguito di “consultazione professionale relativa a potenziali conflitti”.”.

Ciò posto, con apposita istanza incidentale ex art. 116, comma 2, c.p.a., notificata in data 10 luglio 2025 in corso di causa, il Consorzio ricorrente ha chiesto l’accertamento e la declaratoria del proprio diritto all’accesso, ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990 e ss.mm., alla documentazione chiesta con la citata nota del 6 giugno 2025 e la conseguente condanna dell’Amministrazione alla relativa ostensione.

A sostegno dell’istanza, sono state articolate le seguenti censure sinteticamente enunciate.

4.1. Con il primo motivo, è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 24, comma 1, della Legge n. 241/1990 e ss.mm. e dell’art. 2, comma 1, lett. a) del D.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200 - eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza dei presupposti, in quanto non sussisterebbero, nel caso di specie, i presupposti per denegare l’accesso agli atti, tenuto conto che il parere espresso dall’Avvocatura dello Stato avrebbe natura di atto endoprocedimentale e non sarebbe invece un parere reso nell’ambito di un contenzioso (ancorché potenziale).

4.2. Con il secondo motivo, è stata censurata la violazione dell’art. 24, comma 7, della Legge n. 241/1990 e ss.mm. - sussistenza di un’ipotesi di accesso a documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere gli interessi giuridici del Consorzio istante; secondo la prospettazione del Consorzio ricorrente, l’Amministrazione avrebbe errato nel denegare l’accesso, poiché si tratterebbe di documentazione necessaria per tutelare i propri interessi in giudizio.

4.3. Con il terzo motivo, è stata lamentata la violazione dell’art. 3, della Legge n. 241/1990 e ss.mm. - violazione dell’art. 24, della Legge n. 241/1990 e ss.mm. e dell’art. 3, del D.P.R. n. 184/2006 - eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza dei presupposti - inesistenza di una motivazione relativa al diniego di accesso in relazione agli ulteriori approfondimenti istruttori, considerato che l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente spiegato le ragioni sottese al proprio diniego.

4.4. Per tali motivi, il Consorzio ricorrente ha chiesto accogliersi le conclusioni indicate in premessa e, per l’effetto, condannarsi il M.A.S.A.F. all’ostensione, previo accertamento e declaratoria del proprio diritto, all’ostensione del parere espresso dall’Avvocatura dello Stato e comunque di tutta l’ulteriore documentazione istruttoria.

5. Con memoria depositata il 4 settembre 2025, la difesa erariale ha eccepito, in sintesi, l’infondatezza dell’istanza, evidenziando come, in realtà, il proprio parere espresso in favore del Ministero sarebbe stato finalizzato alla tutela della posizione giuridica in vista di un potenziale contenzioso e che, inoltre, non vi sarebbe alcuna ulteriore documentazione da poter ostendere ad eccezione di un parere espresso sul punto dal Consiglio di Stato.

6. Con memoria depositata il 12 settembre 2025, il Consorzio ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha concluso per l’accoglimento del ricorso e per l’ostensione (anche) del citato parere del Consiglio di Stato.

7. Alla Camera di Consiglio del 24 settembre 2025, fissata con il rito speciale per la trattazione dell’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., all’esito di ampia discussione, la causa è stata infine introitata per la decisione.

8. Il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere respinto alla stregua delle seguenti ragioni.

8.1. Quanto all’ulteriore documentazione istruttoria (pure) chiesta dal Consorzio ricorrente con l’istanza di accesso, l’Avvocatura dello Stato ha chiarito, nelle proprie difese, che non vi sarebbero altri documenti da ostendere ad eccezione di un parere del Consiglio di Stato; occorre evidenziare tuttavia che tale parere non può essere oggetto di accesso, ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge. n. 241/1990 e ss.mm., dal momento che la difesa erariale ha precisato nel corso della Camera di Consiglio odierna che quest’ultimo è stato pubblicato e risulta, quindi, accessibile a chiunque (vedi: Consiglio di Stato, Sez. I, parere del 13 gennaio 2025, n. 20).

8.2. Ciò posto, con i tre motivi di gravame, congiuntamente sindacabili, in quanto strettamente collegati sotto il profilo logico, il Consorzio ricorrente si duole del diniego opposto dall’Amministrazione avverso la propria istanza di accesso documentale, formulata ex artt. 22 e ss.mm. della Legge n. 241/1990 e ss.mm., in relazione al parere CT 3689/2025 del 20 marzo 2025, espresso dall’Avvocatura dello Stato, posto a fondamento del provvedimento impugnato con il ricorso principale, e di tutta l’ulteriore documentazione istruttoria.

A sostegno dell’istanza incidentale di accesso, la parte ricorrente evidenzia che si tratterebbe di un parere endoprocedimentale, pacificamente accessibile, e non di un parere legale reso nell’ambito di una controversia, ancorché potenziale, sottratto all’accesso per espressa previsione dell’art. 2, comma 1, lett. a) del D.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200; infatti, il predetto parere non potrebbe in alcun modo essere inquadrato nell’ambito di un’attività professionale difensiva, in quanto, al momento in cui è stato emesso il provvedimento impugnato (con il ricorso introduttivo) non poteva presumersi la sussistenza di alcuna controversia, anche potenziale.

Peraltro, tale limitazione pregiudicherebbe il diritto di difesa in giudizio del Consorzio ricorrente, in violazione dell’art. 24, comma 7, della Legge n. 241/1990 e ss.mm., che garantisce, per l’appunto, il diritto di accesso qualora ciò sia finalizzato alla tutela giurisdizionale della propria posizione giuridica.

Inoltre, il provvedimento, in questa sede impugnato, sarebbe immotivato, avendo l’Amministrazione tautologicamente eccepito di non poter ostendere il parere dell’Avvocatura dello Stato senza tuttavia esplicitarne le ragioni.

L’Amministrazione ha replicato in giudizio a quanto dedotto dal Consorzio ricorrente, eccependo che, nel caso di specie, il parere era stato espresso proprio al fine di definire una strategia difensiva in vista di un possibile contenzioso, per cui l’accesso era stato legittimamente denegato.

Quanto, poi, all’ulteriore parere espresso dal Consiglio di Stato in materia, rientrante tra la documentazione istruttoria posta a fondamento del provvedimento impugnato con il ricorso principale, si tratterebbe, a ben vedere, di un atto già reso pubblico, sicché l’accesso sarebbe sostanzialmente inutile.

8.2. Ritiene il Collegio che le doglianze prospettate dal Consorzio ricorrente non colgano nel segno.

In via generale, il rimedio previsto degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990 e ss.mm. - con il quale l’Amministrazione è tenuta ad ostendere la documentazione in proprio possesso a fronte dell’istanza presentata dal privato - è subordinato alla sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale: diretto, in quanto il documento deve riguardare una posizione, anche di fatto, giuridicamente tutelata dall’ordinamento; concreto, nel senso che l’utilità che la parte deve poter trarre deve essere effettiva e reale, quindi non vaga ed astratta; ed attuale, inteso nell’accezione secondo cui il vantaggio deve attenere ad un beneficio presente, ossia in grado di produrre la sua utilità nell’immediatezza. La carenza (originaria o sopravvenuta) di tali elementi comporterà inevitabilmente che l’istanza di accesso dovrà essere negata dall’Amministrazione, in sede amministrativa, ovvero dal Giudice, in sede giudiziale. (vedi: T.A.R. Lazio, Sez. IV quater, sentenza del 21 luglio 2025, n. 14506).

Il diritto di accesso non è senza limiti, avendo l’art. 24 della Legge n. 241/1990 e ss.mm. previsto, da un lato, una serie di cause di esclusione legali tassativamente indicate, laddove sussistano particolari esigenze di riservatezza ricollegate ad interessi di natura generale (comma 1), dall’altro lato, ulteriori ipotesi specificamente individuate dall’Amministrazione sulla base di norme secondarie (comma 6). Qualora non sia configurabile una causa di esclusione, l’accesso deve essere quindi garantito per curare o per difendere i propri interessi giuridici sempre che sussista l’interesse del privato; nel caso poi di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale (comma 7).

Ebbene, l’art. 2, comma 1, lett. a) del D.P.C.M. 26 gennaio 1996 n. 200 - richiamato dall’Amministrazione nel proprio provvedimento di diniego - ha indicato, tra i documenti oggetto di esclusione del diritto di accesso, ai sensi dell’art. 24, comma 1, della Legge n. 241/1990 e ss.mm., al fine di salvaguardare la riservatezza nei rapporti fra difensore e difeso, i “pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza”.

Tale divieto, tuttavia, non deve essere considerato assoluto, dovendosi distinguere l’ipotesi in cui il parere legale sia finalizzato alla difesa dell’Amministrazione, in relazione ad una situazione di conflitto attuale o potenziale, sottratto all’accesso sulla base del predetto art. 2, comma 1, lett. a) del D.P.C.M. citato, proprio perché si tratta di un’attività professionale coperta da segreto professionale, non avente natura di documento amministrativo, e le ipotesi in cui, invece, il parere legale venga reso in ambito procedimentale per fini istruttori, finalizzato alla risoluzione di una questione pratica, pacificamente ostendibile.

Ed invero, il Consiglio di Stato ha recentemente affermato che “l’accesso ai pareri legali deve essere negato qualora il parere venga espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio. Gli stessi pareri devono invece considerarsi soggetti all'accesso allorché abbiano una funzione endoprocedimentale e siano quindi correlati ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad essi collegato anche solo in termini sostanziali (Consiglio di Stato, sez. III, 15 maggio 2018, n. 2890)” (vedi: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza del 10 febbraio 2025, n. 1049).

Il punto dirimente, ai fini dell’ostensione (o meno) del documento, deve essere individuato nella connessione del legale parere rispetto a una lite, anche potenziale, fermo restando che - almeno in astratto - ogni parere risulta comunque suscettibile di sfociare in un contenzioso giurisdizionale. Per tale motivo, osserva questo Collegio che debba essere rifuggita ogni soluzione aprioristica che conduca sempre all’accoglimento ovvero al diniego dell’istanza di accesso per il solo fatto che il provvedimento finale sia (o meno) oggetto di una successiva impugnazione, dovendosi, infatti, verificare le specificità del caso concreto e la rilevanza del parere legale nell’ambito del procedimento amministrativo.

A tal proposito, questo Tribunale ha avuto modo di affermare che “Affinché… possa ritenersi sussistente una lite “potenziale”, deve sussistere una condizione di probabilità adeguata e circostanziata, non scaturente da una mera opinabilità o possibilità astratta che il parere sia da utilizzare in un ambito contenzioso; lo stesso parere, inoltre, deve essere redatto in vista dell’esercizio in giudizio del diritto di difesa, condizione che è da escludersi quando il parere attenga ad una questione giuridica sottesa all’espletamento del procedimento amministrativo su una istanza di parte, posto che, in tal caso, qualunque parere interno sarebbe sempre da escludersi dall’accesso. (vedi: T.A.R. Lazio, Sez. II bis, sentenza del 14 febbraio 2021, n. 12934).

Tanto chiarito, ritiene questo Collegio, in ragione delle specificità del caso concreto, che il parere legale de quo deve essere qualificato alla stregua di un parere legale finalizzato alla difesa del Ministero in un (potenziale) contenzioso.

Ed invero, il provvedimento del M.A.S.A.F. prot. n. 162637 del 9 aprile 2025, impugnato con il ricorso principale - con il quale è stato intimato al Consorzio ricorrente di cessare entro 60 giorni la propria attività di imbottigliamento riconosciuta - è stato emanato d’ufficio (e non su istanza di parte), successivamente a quanto emerso nell’ambito della riunione del 21 settembre 2023, come indicato nella nota prot. n. 529483 del 28 settembre 2023, per cui appare evidente che l’Amministrazione fosse (verosimilmente) consapevole che la propria decisione avrebbe sicuramente inciso negativamente sull’attività imprenditoriale svolta dal Consorzio ricorrente da tanti anni con inevitabili ricadute imprenditoriali e sarebbe stata poi (con ogni probabilità) oggetto di contestazione in giudizio.

In assenza di ulteriori elementi - questo Collegio, infatti, ignora il contenuto del parere legale della cui ostensione si chiede - non è possibile attribuire a tale atto una valenza istruttoria, ciò non potendosi desumere neanche dalla motivazione del provvedimento impugnato. In particolare, il predetto parere legale risulta esplicitamente menzionato nella motivazione del provvedimento impugnato per giustificare il proprio diniego (evidentemente) al fine di indirizzare l’Amministrazione in vista di un possibile contenzioso - poi effettivamente insorto con il Consorzio ricorrente - quale conseguenza di quanto emerso nella riunione del 21 settembre 2023; ne consegue, pertanto, che il diniego opposto dall’Amministrazione rispetto all’istanza di accesso del 6 giugno 2025 è legittimo.

Per le ragioni sopra brevemente illustrate, l’istanza incidentale formulata dal Consorzio ricorrente, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., è infondata e deve, pertanto, essere respinta.

Quanto alle spese, la regolamentazione delle stesse viene riservata alla decisione definitiva.

PER QUESTI MOTIVI

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater) respinge l’istanza incidentale di accesso contenuta nel giudizio di cui al ricorso come in epigrafe proposto.

Spese al definitivo.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 24 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

Marco Martone, Referendario, Estensore