Quesito in merito all’applicazione dell’art. 78, comma 4, della Legge 238/2016 in materia di obblighi relativi ai documenti di accompagnamento, alla tenuta dei registri ed alla documentazione ufficiale nel comparto vitivinicolo.

Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste

UFFICIO LEGISLATIVO LEGISLATIVO

E' stato chiesto il parere dello scrivente Ufficio sulla corretta interpretazione dell'art. 78, comma 4, L. 238/2016 (che così recita: "4. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque viola gli t) obblighi relativi ai documenti di accompagnamento, alla tenuta dei registri e alla documentazione, prevista come ufficiale dalla vigente normativa è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da 500 euro a 15.000 euro. Si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 150 euro a 4.000 a euro nel caso di indicazioni non essenziali ai fini dell'identificazione dei soggetti interessati, della quantità e qualità del prodotto o nel caso in cui il quantitativo di prodotto, oggetto di irregolarità, R. sia inferiore a 100 ettolitri o a 10 tonnellate o, per i prodotti confezionati, a 10 ettolitri.") con specifico riguardo alla condotta di violazione degli obblighi relativi alla tenuta dei registri.

In particolare, si chiede di chiarire se la condotta di "violazione (...) degli obblighi relativi alla tenuta dei registri", qualora sia consistita in una pluralità di violazioni, sia da ritenersi unica e, dunque, suscettibile di essere punita con l'irrogazione di una sola sanzione (da graduarsi in base alla gravità ed al numero degli inadempimenti), ovvero plurima, ossia integrata tante volte quante siano le violazioni commesse.

Il tema posto dalla questione interpretativa sottoposta all'esame di questo ufficio presuppone la soluzione di una tematica più frequentemente affrontata in sede penale, ossia la questione relativa alla unità e pluralità del reato, a fronte di condotte suscettibili di reiterazione in arco temporale non definito dalla norma.

In quella sede, è stato precisato in modo unanime da dottrina e giurisprudenza che, benché in linea astratta la pluralità di condotte tipiche realizzate in tempi diversi integri una pluralità di reati, tuttavia, rientra nelle prerogative del legislatore la scelta di unificare all'interno di un'unica fattispecie e assoggettare ad un'unica sanzione l'esecuzione di più condotte realizzate in tempi diversi, anche se autonomamente illecite.

Dunque, tale qualificazione costituisce un tema da risolversi sul piano strettamente normativo, a seguito di un'interpretazione rivolta ad individuare l'effettiva voluntas legis.

Al fine di dirimere la questione interpretativa occorre, dunque, procedere all'interpretazione della norma.

Ad una attenta lettura della disposizione sanzionatoria, appaiono prevalenti gli elementi che depongono per un'interpretazione della previsione come volta a sanzionare l'irregolare tenuta dei registri piuttosto che le singole violazioni.

Il legislatore, infatti, riferendosi agli "obblighi" di corretta compilazione e tenuta dei documenti di accompagnamento, dei registri e della documentazione prevista dalla normativa vigente, intende sanzionare il negligente assolvimento degli oneri imposti unitariamente considerati, così assumendo come condotta unitaria quel che, nella realtà, è frazionato in una pluralità di azioni, ed assegnando all'una e non all'altra, il disvalore che giustifica la qualificazione come illecito amministrativo.

Conforta la conclusione raggiunta l'esame dell'art. 7 D.Lgs. 103/2016 che disciplina le sanzioni relative alla tenuta del registro telematico degli oli d'oliva, il quale, riferisce la sanzione alla violazione delle "modalità di tenuta" del registro degli oli d'oliva ("1. (...) Si applica la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da euro 300 a euro 1.200 a chiunque non rispetti le modalità di tenuta telematica del predetto registro stabilite nell'ambito dei servizi informativi del sistema informativo agricolo nazionale.") senza far riferimento alle singole violazioni.

Non v'è dubbio che entrambe le previsioni sanzionatorie abbiano quale identica finalità quella di garantire la regolare tenuta dei registri.

La più chiara formulazione dell'art. 7 del D.Lgs. 103/2016 può fungere da parametro per lumeggiare ancor meglio il significato da attribuire al più anodino disposto dell'art. 78, comma 4, L. 238/2016, non ravvisandosi ragioni per attribuire alle violazioni dei medesimi obblighi strumentali trattamenti sanzionatori tanto differenziati.

Disposizioni analoghe si rinvengono anche in altri settori dell'ordinamento nei quali pure è prevista l'istituzione di registri per il tracciamento delle materie trattate negli stabilimenti. Si prenda ad esempio, l'art. 258 D.Lgs. 152/2006 che contiene le previsioni sanzionatorie in materia tenuta dei registri obbligatori e dei formulari relativi alla gestione dei rifiuti. La norma così recita: "Chiunque omette di tenere ovvero tiene in modo incompleto il registro di carico e scarico di cui all'articolo 190, comma 1, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da duemila a diecimila euro.". La tenuta in modo incompleto del registro e, dunque, la violazione reiterata —anche in tempi diversi - delle disposizioni che ne disciplinano la redazione è punita con un'unica sanzione.

In conclusione, dall'interpretazione della disposizione in esame, come pure dal confronto con le sopra richiamate disposizioni, stante la comunanza di ratio, è possibile desumersi che la sanzione prevista dall'art. 78, comma 4, L. 238/2016 sia riferita al complesso delle violazioni degli obblighi di tenuta del registro accertate. La sanzione, dunque, sarà unica e da graduare in base al numero e alla rilevanza delle violazioni, entro l'ampia cornice edittale predisposta dal Legislatore (da 500 a 15.000 euro).

Sempre sotto il profilo sistematico, infatti, va osservato che la sanzione prevista dall'art. 78, comma 4, L. 238/2016 (da 500 a 15.000 euro), appare proporzionata alle altre previsioni sanzionatorie contenute nell'art. 78 concernenti la violazione di altri obblighi strumentali (omessa o irregolare dichiarazione di raccolta produzione e giacenza, da 100 a 3.000 euro, dichiarazione di quantitativi superiori a quelli effettivi nella dichiarazione di vendemmia e produzione vitivinicola da 2.000 a 10.000, ritardo nella presentazione della dichiarazione di giacenza, di vendemmia e di produzione vitivinicola 1000 euro se superiore a 30 giorni) e a quelle concernenti violazioni della normativa sostanziale (cfr. ad es. art. 70).

D'altra parte, la scelta operata dal legislatore di unificare entro un'unica fattispecie di illecito amministrativo la reiterazione di più condotte illecite, sotto il profilo teologico ben può rinvenire la propria ratio nell'esigenza di attenuare il rigore sanzionatorio che deriverebbe dal cumulo delle sanzioni applicabili per ciascuna singola violazione, a fronte della considerazione della natura strumentale degli obblighi violati e dell'esito finale del cumulo delle violazioni sull'attendibilità complessiva delle registrazioni.

Vale qui quanto si afferma per le norme penali che prevedono "reati abituali", per le quali, si è osservato, l'unificazione all'interno di un'unica fattispecie di una pluralità di condotte realizzate in tempi diversi può avvenire per due diverse ragioni: la ritenuta inidoneità di singole condotte a ledere il bene giuridico protetto, ovvero l'attenuazione del rigore sanzionatorio che deriverebbe dalla punizione di singole condotte, allorché secondo l'id quod plerumque accidit la reiterazione abituale di condotte omogenee corrisponda ad una manifestazione statisticamente frequente della condotta illecita ed è, dunque, suscettibile di arrecare al bene giuridico protetto una lesione complessivamente inferiore alla somma dei singoli atti illeciti.

L'interpretazione della norma fornita dal Dipartimento, dunque, non si pone in contrasto con il tenore letterale della disposizione, riguardata all'interno del quadro sistematico in cui s'inserisce, né risulta palesemente inidonea a produrre effetti dissuasivi avuto riguardo alla cornice edittale prevista.

Cordiali saluti.

Il Capo Ufficio Legislativo 

Cons. Federico Di Matteo