Settore vinicolo - Finanziamenti pubblici - Accesso alle agevolazioni per il finanziamento di una cantina vinicola - Rigetto dell'istanza di "Contratto di Sviluppo" per carenze sulla sostenibilità finanziaria e tempistica del progetto - Esclusa violazione del soccorso istruttorio in procedure "a sportello" - Necessità di adeguata documentazione contabile - Sostenibilità finanziaria e coerenza temporale - Rigetto dell'istanza di "Contratto di Sviluppo" presentata da una casa vinicola per finanziare la realizzazione di una nuova cantina legittimo se l'Amministrazione (Invitalia) riscontra gravi e sostanziali carenze relative alla sostenibilità finanziaria del programma e alla non coerente tempistica di completamento.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 22 del 2024, proposto da
Casa vinicola Savaia Società Agricola a Responsabilità Limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Miracola, Antonino Araca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Invitalia-Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Vinti, Manuela Teoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- del provvedimento del 23.08.2023, trasmesso a mezzo p.e.c. in pari data, con cui Invitalia S.p.A. ha comunicato alla ricorrente il rigetto dell''istanza di “Contratto di Sviluppo” prot. n. CDS000829, con cui ha richiesto l'accesso alle agevolazioni di cui al D.M. 09.12.2014 e s.m.i. per finanziare la realizzazione di una cantina in Contrada “Petrasi” agro di Naro (AG), per un importo complessivo di oltre 11 milioni di euro;

- di ogni altro atto connesso, consequenziale e/o presupposto con quello impugnato, ancorché non conosciuto, che possa frapporsi al diritto fatto valere dalla ricorrente.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Invitalia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il dott. Bartolo Salone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO
 

Con atto notificato in data 30.10.2023, la Casa vinicola Savaia ha proposto ricorso dinanzi al T.A.R. Lazio (sez. IV, r.g.n. 15750/2023), chiedendo l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento del 23.08.2023, trasmesso a mezzo p.e.c. in pari data, con cui Invitalia S.p.A. ha comunicato alla ricorrente il rigetto dell'istanza di “Contratto di Sviluppo” prot. n. CDS000829, con cui ha richiesto l'accesso alle agevolazioni di cui al D.M. 09.12.2014 e s.m.i. per finanziare la realizzazione di una cantina in Contrada “Petrasi” agro di Naro (AG).

La parte ricorrente ha precisato di avere presentato all’Agenzia una domanda di contratto di sviluppo, per la realizzazione di un progetto di sviluppo del valore pari a €. 11.517.722,40 concernente il finanziamento di un impianto enologico in Contrada “Petrasi” agro di Naro (AG), e che, con il provvedimento impugnato, previa comunicazione dei motivi ostativi e produzione di note deduttive, Invitalia ha rigettato l’istanza di finanziamento, confermando due dei profili ostativi precedentemente comunicati alla proponente, precisamente la mancata sostenibilità finanziaria del programma di sviluppo (art. 9, comma 4, lett. d) del D.M. 9.12.2014) e la non coerente tempistica indicata per il completamento del programma come emergente dalla documentazione prodotta.

Ritualmente costituitasi, INVITALIA - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa s.p.a. ha evidenziato l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso.

Il T.A.R. Lazio-Roma, con ordinanza del 11.12.2023 n. 18598, ha declinato la competenza territoriale e indicato il T.A.R. Sicilia-Palermo quale Tribunale Amministrativo Regionale competente per territorio, davanti al quale, con atto notificato il 4.01.2024, la ricorrente ha riassunto la causa.

Contro il provvedimento impugnato, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di censura:

1). VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 9.12.2014. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA ED ILLEGITTIMITÀ MANIFESTA;

2). VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 10-BIS L. 7 AGOSTO 1990, N. 241. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. ECCESSO DI POTERE;

3). VIOLAZIONE DI LEGGE PER FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, DELL’ART. 6 E DELL’ART. 10BIS DELLA L. N° 241/90 SS.MM.II. RISPETTIVAMENTE IN TEMA GIUSTO PROCEDIMENTO EX ART. 3 DELLA L. N. 241/90, PER MANCATO AVVIO DEL CONTRADDITTORIO PROCEDIMENTALE FINALIZZATO A CHIEDERE CHIARIMENTI ED INTEGRAZIONI ALLA PROPONENTE ED IN TEMA DI INOLTRO DI SPECIFICA COMUNICAZIONE RECANTE I MOTIVI OSTATIVI ALL’ACCOGLIMENTO DELLA ISTANZA – VIOLAZIONE PER FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21OCTIES L. N° 241/90 SS.MM.II. – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL FAVOR PARTECIPATIONIS E DEI PRINCIPI IN TEMA DI PARITÀ DI TRATTAMENTO COME COSTITUZIONALMENTE SANCITI EX ART. 3 COST - ECCESSO DI POTERE NELLA FIGURA SINTOMATICA DEL DIFETTO DI ATTIVITÀ ISTRUTTORIA PER MANCATA ACQUISIZIONE DI DATI NECESSARI E SUFFICIENTI A CHIARIRE IL POSSESSO, IN CAPO ALLA PROPONENTE, DI TUTTI I REQUISITI E TRAVISAMENTO DEI FATTI IN RELAZIONE ALLA VALUTAZIONE DELLA DICHIARAZIONE SOSTITUTIVA DI ATTO DI NOTORIETÀ.

Con l’ordinanza n. 35/2024 il Collegio ha respinto l’istanza cautelare per mancanza di fumus boni iuris.

All’udienza pubblica del 25 settembre 2025, previo deposito di memorie difensive e di replica a opera delle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Tanto premesso in fatto, si può prescindere dallo scrutinare l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso (il quale sarebbe diretto in tesi di parte resistente a censurare il merito delle valutazioni tecniche operate da Invitalia dopo avere istruito la domanda di agevolazione), poiché i motivi di ricorso sono manifestamente infondati.

Con il primo motivo, la società ricorrente si duole in primo luogo dell’eccessiva durata dei tempi dell’istruttoria, il cui ritardo avrebbe determinato il mancato accoglimento della domanda di finanziamento per gli effetti pregiudizievoli che la crisi pandemica da Covid-19 avrebbe provocato sulla capacità produttiva dell’azienda, avendo Invitalia, a suo dire, tenuto indebitamente in considerazione “dati e documenti successivi alla presentazione della domanda – emersi solo a seguito di ulteriori approfondimenti eseguiti dopo la presentazione delle osservazioni, relativi a eventi verificatisi successivamente della domanda e delle stesse osservazioni”.

La deduzione è infondata.

Non consta, invero, alcun ritardo antigiuridico imputabile a Invitalia nella decisione della domanda di parte ricorrente, essendo prevista dalla normativa di riferimento la possibilità di disporre la sospensione della procedura di finanziamento in caso di indisponibilità dei fondi e di riattivarla in seguito al reperimento di nuove risorse, come accaduto nel caso di specie mediante richiesta, rivolta alla società ricorrente, di aggiornare la propria domanda e la documentazione a corredo, di cui Invitalia non poteva non tener conto a fini istruttori nel prosieguo dello svolgimento della procedura.

A ogni modo, in nessun passaggio degli atti istruttori si fa riferimento al periodo Covid ed al fatto che il giudizio negativo di Invitalia si sarebbe basato sul deficit di bilancio relativo a tale periodo, asseritamente non ascrivibile alla ricorrente. Piuttosto, le motivazioni finali del diniego risiedono in una valutazione insufficiente del parametro della “sostenibilità finanziaria del programma di sviluppo, con riferimento alla capacità delle imprese di sostenere la quota parte dei costi delle immobilizzazioni previste dal programma di sviluppo non coperte da aiuto pubblico” descritto dall’art. 9, comma 4, lett. d) del D.M. 9/12/2014 (punto 1 dei motivi ostativi) e nella incoerenza e conseguente incertezza della tempistica indicata dall’istante per il completamento del programma (punto 4 dei motivi ostativi).

Nel provvedimento finale, l’amministrazione dà atto che, in seguito alla comunicazione dei motivi ostativi, la società ricorrente ha rivisto e rimodulato le fonti di finanziamento del programma inizialmente indicate, chiarendo che esse consistono: a) nell’indebitamento bancario dell’importo di € 2.875.000,00 a supporto del quale è stata trasmessa una lettera bancaria dell’Istituto Banca Carige, datata 26.02.2020, non esibita in sede di presentazione della domanda, che attesta la disponibilità della stessa a valutare la concessione del suddetto finanziamento; b) nella disponibilità economica derivante dalla cessione di crediti esigibili, per € 2.883.861,20; c) nel risparmio dell’IVA per € 2.533.898,93 motivato con il ricorso all’acquisto mediante leasing o da fornitori esteri.

Tuttavia, Invitalia ha ritenuto che le criticità riscontrate con riferimento alla sostenibilità finanziaria del programma di sviluppo non potessero essere superate, tenuto conto che, in merito alle aggiornate fonti di copertura, non è stata fornita alcuna documentazione contabile idonea ad attestare la presenza dei crediti esigibili previsti e che, quanto alla dichiarata assenza dell’IVA (che determinerebbe, rispetto ai fabbisogni previsti in sede di presentazione della domanda, minori coperture finanziarie per € 2.533.898,93), non è stata prodotta “idonea documentazione a supporto (nuovi preventivi, perizie, etc.), necessaria per confermare l’effettiva assenza dell’IVA sul programma, oltre che per individuare l’eventuale nuovo ammontare dello stesso programma di investimento”.

Le censure mosse a questo riguardo nel primo motivo di ricorso non appaiono risolutive.

La valutazione negativa della p.a. risulterebbe smentita, secondo parte ricorrente, “dai Bilanci allegati al presente ricorso, dai quali emerge nitidamente come l’attivo del bilancio 2022 ammonta a €. 3.208.329, con crediti pari a €. 2.928.896, tutti esigibili nell’esercizio 2023”. Si tratta, non di meno, di documentazione formatasi successivamente all’adozione del provvedimento impugnato, di cui Invitalia non poteva naturalmente tener conto nell’istruttoria alla base dell’impugnato provvedimento. Né altra documentazione atta a dimostrare l’esistenza di crediti esigibili oggetto di cessione è stata a suo tempo prodotta dall’istante in sede procedimentale.

Per quanto riguarda la carenza di documentazione relativa al preteso risparmio dell’IVA, la ricorrente sostiene di non averla prodotta, perché non richiesta da Invitalia nel preavviso di rigetto.

Il rilievo è pretestuoso, poiché, originariamente, la proponente non aveva fatto in domanda alcun riferimento al risparmio sull’IVA tra le possibili fonti di finanziamento del programma di investimento: piuttosto, è stata la ricorrente a indicare per la prima volta il risparmio sull’IVA tra le fonti di finanziamento nelle proprie osservazioni successive al preavviso di rigetto, per cui sarebbe stato suo preciso onere giustificare documentalmente tale asserzione in ossequio all’art. 10 bis, L. 241/1990 che consente appunto al privato di corredare, ove occorra, con eventuali documenti le osservazioni proposte.

È un dato di fatto che il preteso risparmio dell’IVA sia stato affidato a generiche affermazioni, non accompagnate da precisa giustificazione documentale e contabile, pertanto inidonee a sovvertire le valutazioni di merito cui è pervenuta l’amministrazione in seguito a puntuale istruttoria condotta legittimamente nel contraddittorio con l’istante.

La società ricorrente, nel secondo motivo di censura, nel dedurre la violazione degli artt. 3 e 10 bis, L. 241/1990, ha affermato che “Il diniego gravato nulla aggiunge rispetto al preavviso di rigetto e nemmeno motiva, compiutamente, in ordine alle valutazioni che avrebbero condotto Invitalia a ritenere le osservazioni rese inidonee a superare i motivi ostativi rilevati”.

Tale censura appare destituita di ogni fondamento.

Infatti, il provvedimento di diniego motiva chiaramente e puntualmente non solo i motivi ostativi comunicati con la PEC del 06.04.2023 ex art. 10-bis L. 241/90, ma anche le ragioni del loro mancato superamento, rendendo così comprensibili i presupposti di fatto e di diritto del mancato accoglimento della domanda.

Col terzo motivo, la ricorrente ha contestato “la violazione del principio del c.d. favor partecipationis, sotteso ad ogni procedura comparativa indetta dalla P.A.”, con riferimento al mancato esperimento del soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della L. 241/90.

La censura non è meritevole di accoglimento.

Sul punto occorre premettere che la vicenda in esame non riguarda una semplice procedura comparativa di selezione, bensì l’erogazione di finanziamenti pubblici secondo una procedura valutativa che segue l’ordine di presentazione delle domande fino all’esaurimento delle risorse disponibili (c.d. procedura a sportello), ove gli spazi di operatività del principio del soccorso istruttorio sono già in partenza molto limitati.

Come chiarito in giurisprudenza, le opportunità di regolarizzazione, chiarimento o integrazione documentale non possono tradursi in occasione di aggiustamento postumo, cioè in un espediente per eludere le conseguenze associate dalla legge o dal bando o per ovviare alle irregolarità non sanabili conseguenti alla negligente inosservanza di prescrizioni tassative imposte a tutti i concorrenti, pena la violazione del principio della par condicio. Tali principi sono particolarmente pregnanti nelle procedure, come quella in esame, “a sportello”, nelle quali l'erogazione di finanziamenti e contributi pubblici avviene in base al criterio cronologico della presentazione della domanda. In questo tipo di procedure, difatti, un’eccessiva dilatazione del soccorso istruttorio consentirebbe ai concorrenti di affrettarsi a depositare una domanda anche incompleta per acquisire il vantaggio temporale per ottenere il finanziamento (tra tante, T.A.R. Lazio-Roma, sez. IV, 31/01/2025, n. 2220).

Più in generale, come è noto, la ratio del soccorso procedimentale disciplinato dall’art. 6, co.1, lett d), L. 241/1990 è quella di attenuare la rigidità delle forme ed evitare che le domande indirizzate ad un’amministrazione possano essere respinte per ragioni meramente “formali” (quali, ad esempio, l’irregolarità e/o l’incompletezza di alcune dichiarazioni) qualora l’istante possieda effettivamente tutti i requisiti “sostanziali” per il conseguimento del bene della vita auspicato. Cosa che non è verificabile nel caso che ci occupa. Le plurime criticità che hanno portato al rigetto della domanda proposta dalla società, come chiaramente indicate nella relazione finale depositata, non riguardano invero mere irregolarità formali o procedimentali facilmente emendabili, idonee a far attivare il meccanismo del soccorso istruttorio, ma costituiscono carenze gravi e sostanziali dei requisiti di erogazione dei finanziamenti pubblici oggetto della domanda.

In altre parole, le lacune da colmare in questo caso non attenevano a carenze formali della domanda o di documentazione attestante requisiti generali o speciali di partecipazione, sanabili a mezzo di soccorso istruttorio, ma alla valutazione tecnico-discrezionale di parametri valutativi, quale è appunto quello della sostenibilità economica del programma di investimento, rispetto alle quali il contraddittorio procedimentale è stato garantito attraverso la preventiva comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis, L. 241/1990, e il deposito di osservazioni e documenti da parte della proponente. A seguito del preavviso di rigetto, l’Agenzia ha d’altra parte consentito la regolarizzazione di alcune discrepanze che aveva rilevato, statuendo espressamente nella comunicazione finale di esito negativo: “in dettaglio, risultano sanate le criticità contestate relativamente all’incompletezza della DSAN requisiti generali (punto 2 dei MO) e al rispetto dei requisiti previsti dall’art. 19 bis del DM 09.12.2014 (punto 3 dei MO), essendo state prodotte le relative dichiarazioni a firma del L.R.”. La p.a. ha quindi consentito alla proponente di sanare le carenze dichiarative e documentali precedentemente segnalate con i motivi ostativi, agendo nelle forme ammesse dalla normativa di riferimento e nel rispetto del principio della par condicio.

Il ricorso, pertanto, è rigettato.

Le spese del giudizio, ai sensi degli artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c., seguono la soccombenza nei confronti di Invitalia e si liquidano, ai sensi del d.m. n. 55/2014, nella misura quantificata in dispositivo, tenuto conto del valore indeterminato della controversia, della media complessità delle questioni giuridiche affrontate, avendo riguardo ai minimi tariffari in ragione della concreta attività difensiva svolta limitata alla fase studio, alla fase introduttiva e alla fase decisionale; non si procede alla liquidazione della fase istruttoria/trattazione, in quanto nessuna attività difensiva rilevante è stata concretamente spesa.

PER QUESTI MOTIVI

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore di Invitalia - Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A., che si liquidano in € 3.500,00 (euro tremilacinquecento/00), oltre al rimborso delle spese forfettarie ex art. 2, comma 2, del d.m. n. 55/2014, alla C.P.A. e all’I.V.A., come per legge, se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario, Estensore

Andrea Illuminati, Referendario