Settore vinicolo - Agevolazioni - Aiuti comunitari - Revoca del contributo - Inadempimento dei beneficiari - Giurisdizione del giudice ordinario - Aiuti comunitari per la ristrutturazione e riconversione dei vigneti - Giurisdizione spettante al giudice ordinario quando la controversia riguarda la fase di gestione del beneficio successiva alla concessione - Revoca del contributo disposta dall'amministrazione per il mancato rispetto delle scadenze e degli adempimenti previsti dal bando - Presentazione tardiva delle istanze di proroga dei termini per la fine dei lavori - Azione basata su un diritto soggettivo del beneficiario, non su un interesse legittimo - Atto di revoca non espressione di discrezionalità amministrativa essendo un provvedimento vincolato alla mera verifica dell'inadempimento del beneficiario agli obblighi contrattuali e regolamentari assunti.

Consiglio di Stato - Sezione Prima - Adunanza di Sezione del 18 giugno 2025 e del 10 settembre 2025

NUMERO AFFARE 00788/2022

NUMERO AFFARE 00077/2023

OGGETTO:

Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.

quanto al ricorso n. 77 del 2023: Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal signor Giuseppe Murgia, quale legale rappresentante della Ditta Azienda Agricola Murgia S.S. contro l’Argea Sardegna (Agenzia regionale per la gestione e l'erogazione degli aiuti in agricoltura) per l’annullamento del silenzio rigetto formatosi sul ricorso gerarchico in data 7 marzo 2020, proposto per l’annullamento della determinazione n. 527 del 6 febbraio 2020 di revoca della determinazione n. 3940 del 28 giugno 2018 e l’esclusione dalla misura di sostegno di cui alla domanda di finanziamento del progetto di ristrutturazione e conversione viticola – campagna 2017/2018 – n. 85380049081, nonché di ogni atto presupposto, compresi quelli già impugnati con il ricorso n. 788/2022;
quanto al ricorso n. 788 del 2022: Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal signor Giuseppe Murgia, quale legale rappresentante della Ditta Azienda Agricola Murgia S.S. contro l’Argea Sardegna (Agenzia regionale per la gestione e l'erogazione degli aiuti in agricoltura) per l’annullamento del silenzio rigetto formatosi sul ricorso gerarchico in data 28 agosto 2019, proposto avverso le determinazioni prot. 36162 del 14 giugno 2019 e prot. 46160 del 30 luglio 2019 di diniego della proroga del termine di fine dei lavori e rigetto dell’istanza di variante del cronoprogramma relativo alla domanda di finanziamento del progetto di ristrutturazione e conversione viticola – campagna 2017/2018 – n. 85380049081.

 

LA SEZIONE

Visti il ricorso straordinario spedito con raccomandata in data 23 marzo 2020 (ricorso n. 788/2022) e quello datato 9 dicembre 2020 (ricorso n. 77/2023);

Viste le relazioni, la prima trasmessa con nota 81237 del 26 novembre 2020, relativa al ricorso n. 788/2022, la seconda con nota 243447 del 30 marzo 2022, relativa al ricorso n. 77/2023, con cui il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sugli affari consultivi in oggetto;

Visto il parere interlocutorio n. 726/2024 del 29 maggio 2024;

Vista la ulteriore istruttoria del Ministero trasmessa con nota 677796 del 30 dicembre 2024;

Esaminati gli atti e udito il relatore, presidente Carlo Saltelli;

Premesso in fatto.

1.1.L’Azienda Agricola Murgia S.S. (d’ora in avanti anche solo l’Azienda), che con determina Agea n. 3940 del 28 giugno 2018 nell’ambito del Piano Nazionale di sostegno del vino – Misura della ristrutturazione e riconversione dei vigneti – annualità finanziaria 2018 - aveva ottenuto un contributo in conto capitale di €. 44.383,00 e un indennizzo per le perdite di reddito di €. 8.445,30, per un aiuto complessivo di €. 55.828,30, e un’anticipazione di €. 42.262,64, corrispondente all’80% del contributo concesso, con istanza del 16 aprile 2019 (protocollata al n 24836 del 18 aprile 2019) chiedeva ad Argea la proroga fino al 20 giugno 2020 del termine per la conclusione dei lavori relativi all’approvato progetto di ristrutturazione e riconversione viticola per la campagna 2017/2018, adducendo che, a causa dell’elevata piovosità verificatasi nell’autunno del 2018, i terreni individuati per l’impianto del vigneto in progetto erano stati sommersi per diversi mesi dall’acqua e solo dal maggio 2019 (quando il terreno era stato completamente asciutto) si era potuto procedere alla preparazione del terreno e all’impianto del vigneto, così che non era possibile rispettare la scadenza del 20 giugno 2019 prevista per il completamento delle opere e per la presentazione della domanda del saldo finale.

1.2. Agea con nota prot. 36162 del 14 giugno 2019 ha respinto la domanda di proroga, ricordando le puntuali modalità di presentazione delle domande di proroga previste dal bando e non rispettate, nonché le prescrizioni di cui all’allegato B al provvedimento di concessione dell’aiuto, secondo cui la variazione del termine fissato per il completamento delle opere di cui al progetto approvato, pur ammissibile, andava presentata novanta giorni prima della scadenza del termine per la presentazione della domanda on line di pagamento del saldo, che nel caso di specie scadeva il 20 giugno 2019.

1.3. Con successiva nota prot. 46140 del 30 luglio 2019 Argea respingeva anche l’altra nota in data 20 giugno 2019 (con cui l’Azienda aveva inteso integrare la motivazione della precedente istanza di proroga dei termini), confermando integralmente il proprio precedente avviso anche quanto alla richiesta riapertura dei termini della domanda di variante volta ad ottenere la possibilità di inserire nella piattaforma la modifica del cronoprogramma dei lavori.

1.4. Rimasto privo di esito il ricorso gerarchico tempestivamente esperito, di tali atti l’Azienda ha chiesto l’annullamento con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (n. 788/2022), lamentandone l’illegittimità alla stregua di tre motivi di censura, riproduttivi di quelli già avanzati in sede di ricorso gerarchico, rubricati rispettivamente, il primo “Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione del bando e delle “Istruzioni operative AGEA - Violazione e falsa applicazione dei Regolamenti (UE) n. 1308/2013, n. 1306/2013, n. 1305/2013 e n. 640/2014 – Erroneità dei presupposti - Difetto di istruttoria - Illogicità ed irragionevolezza – Violazione del principio di buona amministrazione”; il secondo “Violazione e falsa applicazione del bando e del regolamento - Erroneità dei presupposti - Violazione dei Regolamenti UE n. 1306/2013, n. 1308/2013 e n. 640/2014 – Difetto di istruttoria, illogicità e violazione del principio di buona amministrazione” e il terzo “Sulle modalità di inoltro delle domande - Violazione dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza - Violazione del dovere dell’Amministrazione di soccorso istruttorio e di ascoltare i privati prima di assumere decisioni – Violazione del principio di buona amministrazione”.

1.5. Il Ministero con la relazione di rito, acquisite le controdeduzioni di Arge e la replica del ricorrente, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto.

2.1. Con altri ricorso straordinario del 7 dicembre 2020 (n. 77/2003) l’Azienda chiedeva l’annullamento del silenzio rigetto formatosi sul ricorso gerarchico presentato il 7 marzo 2020, per l’annullamento della determinazione n. 527 del 6 febbraio 2020, recante la revoca della originaria determinazione n. 3940 del 28 giugno 2018 di concessione dell’aiuto, l’esclusione dalla misura di sostegno richiesta e la richiesta di restituzione della somma di euro 42.262, 64, percepita quale anticipazione, maggiorata della sanzione di euro 4.226, 26.

A sostegno del gravame la ricorrente riproponeva, adattate ai nuovi provvedimenti, le medesime censure sollevate con il primo ricorso.

2.2. Anche con riferimento a tale ricorso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ha trasmesso la relazione di rito, dopo aver acquisito le controdeduzioni di Argea e quelle della ricorrente, chiedendo il rigetto del gravame.

3. Con il parere interlocutorio n. 726/2024 del 29 maggio 2024 la Sezione, dopo aver disposto la riunione dei due ricorsi per evidente connessione soggettiva ed oggettiva, ha ritenuto indispensabile ai fini della decisione chiedere al Ministero, in uno ad ogni pertinente documentazione giustificativa, un’articolata relazione integrativa di controdeduzioni analitiche alle argomentazioni svolte dal ricorrente con il primo di censura circa la ritenuta impossibilità di modificare la data di fine dei lavori e a quelle sollevate in ordine alla violazione dei Regolamenti UE citati nel gravame.

4. Il Ministero ha adempiuto a tanto con la nota n. 677796 del 30 dicembre 2024.

5. All’adunanza del 18 giugno 2024 e del 10 settembre 2024 i ricorsi sono stati esaminati.

Considerato in diritto.

1.Deve essere innanzitutto confermata la riunione dei ricorsi, già disposta con il parere 726/2024 del 29 maggio 2024.

2. Sempre in linea preliminare occorre dare atto che le relazioni istruttorie predisposte dal Ministero risultano tutte regolarmente partecipate alla ricorrente, così che deve ritenersi sicuramente rispettato il principio del contraddittorio.

3. Ciò premesso, la Sezione osserva che il rigetto delle istanze dell’Azienda, rispettivamente del 16 aprile 2019, di proroga di un anno del termine di fine lavori, e del 20 giugno 2019, di riapertura dei termini di variante per consentire l’inserimento della modifica del cronoprogramma, oggetto rispettivamente dei provvedimenti dell’Argea di cui alle note n. 36162 del 14 giugno 2019 e n. 30 luglio 2019, impugnate unitamente al silenzio rigetto formatosi sul relativo ricorso gerarchico, è in effetti motivato sul mancato rispetto delle prescrizioni di cui all’allegato B del provvedimento di concessione dell’aiuto ed in particolare di quella secondo cui, quanto al termine di attività (dei lavori) era previsto che la relativa domanda doveva essere presentata ed autorizzata prima dell’intervento e che “inoltre essa non può essere presentata nei novanta giorni antecedenti la scadenza del termine per la presentazione della domanda di pagamento di pagamento a saldo”.

In relazione a tale previsione Argea ha ritenuto non accoglibile le predette istanze, in quanto in tempestive rispetto al termine dei lavori scadente il 20 giugno 2019.

Pertanto nella fattispecie in esame Argea non ha esercitato alcun potere discrezionale di valutazione delle domande, essendosi limitata a riscontrare il mancato rispetto delle prescrizioni, pacificamente costituenti parte integrante del provvedimento di concessione del beneficio, con la conseguenza che la posizione vantata dalla ricorrente non può essere qualificata di interesse legittimo, essendo piuttosto di diritto soggettivo, con conseguente spettanza della relativa cognizione al giudice ordinario e non al giudice amministrativo.

Del resto, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo di discostarsi, in materia di aiuti comunitari all'agricoltura e benefici analoghi e con riferimento al problema della giurisdizione si deve distinguere tra la fase amministrativa della concessione del contributo e la fase successiva durante la quale le due parti debbono adempiere i rispettivi obblighi: la Pubblica amministrazione l'obbligo di erogare il contributo stabilito, il beneficiario l'obbligo di eseguire integralmente gli impegni assunti a pena di decadenza dal beneficio e di restituzione di tutto quanto già percepito. Mentre nella prima fase la posizione giuridica del beneficiario è di interesse legittimo, nella seconda di diritto soggettivo, con la conseguenza che quando l'Amministrazione contesta all'interessato l'inadempimento degli obblighi, e di conseguenza lo dichiara decaduto dal beneficio con obbligo di restituzione, il rimedio a disposizione dell'interessato è un'azione davanti al giudice ordinario, non l'impugnazione davanti al giudice amministrativo (Cons. Stato, sez. III, 11 novembre 2021, n.7520).

Pertanto il ricorso n. 788/2022 va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

4. Ad analoghe conclusioni, per le stesse osservazioni e in virtù dello stesso principio giurisdizionale, va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo anche il ricorso n. 77/2023, rivolto avverso il provvedimento di Argea che, sulla scorta del mancato rispetto dei termini di conclusioni dei lavori (quale conseguenza della tardiva presentazione della relativa domanda) ha disposto in danno dell’Azienda la revoca del beneficio concesso, la sua esclusione dalla misura di sostegno e la restituzione della somma anticipata.

5. Resta in ogni caso ferma la possibilità per la ricorrente di riassumere nei termini e nei modi fissati dal c.p.a. i giudizi de quo innanzi al competente giudice ordinario.

PER QUESTI MOTIVI

La Sezione esprime l’avviso che i ricorsi in epigrafe, riuniti, debbano essere dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione, ferma la possibilità della loro riassunzione nei modi e nei termini e con gli effetti fissati dal codice del processo amministrativo.

IL PRESIDENTE ED ESTENSORE

Carlo Saltelli