Settore vinicolo - Misure di sostegno - Revoca dei contributi in caso di inadempimento procedurale - Bandi regionali per la concessione di contributi per la ristrutturazione e riconversione dei vigneti - Norme comunitarie - Partecipazione al bando di concessione aiuti denominato “Misura di Ristrutturazione e Riconversione vigneti” per la campagna 2012-2013 indetto dalla Regione Toscana - Realizzazione materiale dei progetti e rispetto degli oneri procedurali - Presentazione della domanda di accertamento finale - Mancato rispetto dei termini procedurali che, anche se i lavori sono stati completati, legittima la revoca del contributo ed il recupero delle somme già erogate in via anticipata - Ente che eroga il contributo avente il potere e il dovere di verificare che tutte le condizioni del bando siano rispettate - Previsione nei bandi regionali di termini perentori per la presentazione della domanda di accertamento finale - Adempimenti necessari per consentire all'amministrazione di effettuare i controlli dovuti e di garantire un uso efficiente e trasparente dei fondi pubblici.
SENTENZA
n. 1503/2025 pubbl. 01/09/2025
(Presidente: dott.ssa Isabella Mariani - Relatore: dott. Leonardo Scionti)
nella causa in grado di appello iscritta a ruolo il 24.06.2022 al n. 1200 del R.G. Affari Contenziosi dell’anno 2022 avverso la sentenza del Tribunale di Firenze n. 1144/2022 del 20.4.2022
promossa da
Parte_1 in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Firenze, Lungarno A. Vespucci n. 20, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente tra loro, dagli Avv.ti Alberto Benedetti e Luca Martini, come da mandato allegato;
- appellante -
contro
Controparte_1 [...] in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura Regionale in Firenze, Piazza dell’Unità Italiana n. 1, rappresentata e difesa dall’Avv. Maria Letizia Falsini, come da mandato allegato;
- appellata -
avente ad oggetto: revoca erogazioni pubbliche.
La causa era posta in decisione sulle seguenti conclusioni: per l’appellante:
“Piaccia all’Ecc.ma Corte d’Appello di Firenze, contrariis rejectis: in accoglimento dei suesposti motivi, annullare e/o riformare in toto -sulla base di quanto dedotto in narrativa- la sentenza del Tribunale di Firenze, G.O. Dr.ssa M. Picone del 19.04.2022 pubblicata in data 20.04.2022, nel giudizio RG nr. 2891/2019, e per l'effetto, a) disapplicare ai sensi degli artt. 4 e 5 della L.A.C. n. 2248/1865, all. E per violazione di legge, eccesso di potere ed incompetenza, i decreti direttoriali nr. 33 del 03.03.2012 e nr. 14 del 17.01.2013 ed il decreto dirigenziale 7/3/2018, n. 409 a firma del Dirigente Responsabile del Settore “Sostegno allo Sviluppo Rurale e Interventi Strutturali” di Artea ad oggetto: “Reg. EU n. 1308/2013 – OCM Vitivinicolo – Ristrutturazione e Riconversione vigneti – Campagna 2012-2013. Autorizzazione al recupero anticipo erogato con decreto n. 1450 del 29/7/2013”; b) accertare l’ammontare del contributo spettante alla in conseguenza della partecipazione al bando indetto coni decreti di cui sopra, sulla base della rendicontazione in atti e dei criteri di liquidazione previsti dal bando di concessione degli aiuti e, conseguentemente: c) dichiarare che il contributo spettante a favore dellaAmmonta ad euro 12.424,10 e che l'attrice non è tenuta alla restituzione di detta somma. Con vittoria di spese ed onorari tutti di entrambi i gradi di giudizio”;
per l’Agenzia appellata:
“Voglia l’Ecc. Ma Corte di Appello di Firenze, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, respingere, in quanto inammissibile e/o infondato sia in fatto che in diritto l’appello promosso da Parte_1 avverso la Sentenza del Tribunale di Firenze, G.O. Dott. ssa M. Picone, n.1144/2022 , del 19/4/2022, pubblicata il 20/04/2022, non notificata, emessa nel procedimento rg. 2891/2019, e per l’effetto confermare integralmente la sentenza n. 1144/2022 del Tribunale di Firenze e, di conseguenza: respingere tutte le domande dell’attrice formulate nel giudizio di primo grado. Con vittoria di spese e compensi professionali oltre oneri di legge, di entrambi i gradi di giudizio”.
- FATTO E DIRITTO -
I. Fatto e giudizio di primo grado. Con atto di citazione ritualmente notificato, la società Parte_1 (d’ora in poi solo “ Pt_1) conveniva in giudizio [...] (d’ora in poi solo CP_1”) ai fini dell’accertamento del proprio diritto al contributo percepito in via anticipata, di € 12.424,10=, a seguito della partecipazione della medesima società al bando di concessione aiuti denominato “Misura di Ristrutturazione e Riconversione vigneti”, per la campagna 2012-2013 indetto dalla Regione Toscana, nonché l’insussistente diritto in capo ad di recuperare la suddetta somma. Parte attrice esponeva di essere la proprietaria di un compendio ad uso agricolo nel Comune di Terricciola, specializzato nel settore vitivinicolo, e di aver partecipato al suddetto bando aiuti all’interno del programma di sviluppo rurale indetto dalla Regione Toscana, in attuazione del Regolamento quadro CE 1234/07, art. 103-octodecies (ad oggi abrogato e sostituito dal Reg. CE 1308/2013, artt. 39 ss.), sull’organizzazione comune dei mercati agricoli in materia di ristrutturazione e riconversione dei vigneti. Finalità del Regolamento europeo era quella di aumentare la competitività nella produzione del vino, nonché di migliorare la produzione sostenibile del settore, in ragione di ciò la veva presentato all’ente allora competente, la Provincia di Pisa, il progetto di “riconversione reimpianto estirpazione contestuale”, per un importo di € 35.087,57=, che all’esito dell’istruttoria era risultato ammissibile e finanziabile. Presentata la necessaria garanzia fideiussoria, l’Organismo pagatore competente, , aveva autorizzato il pagamento anticipato della somma di € 12.424,10=. Nel corso del progetto aveva sempre provveduto a rendicontare le spese sostenute, allegando la documentazione giustificativa, tuttavia, la società riceveva la nota di n. 13939 del 30.1.2018, con cui si comunicava l’avvio del procedimento di recupero delle somme anticipate, oltre interessi, in ragione della mancata richiesta di accertamento finale e svincolo da parte dintro i termini previsti dal bando. Nonostante le contestazioni di emetteva il provvedimento di recupero Decreto n. 409 del 7.3.2018. Parte attrice chiedeva disapplicarsi il provvedimento amministrativo, accertata la corretta attuazione da parte della medesima del programma di cui al bando, dunque, l’insussistenza di alcun diritto al recupero delle somme anticipate non essendo ascrivibile alla società beneficiaria alcun inadempimento. Chiedeva inoltre di inibire ad il recupero coattivo mediante escussione della polizza fideiussoria stipulata con Si costituiva che contestava tutto quanto dedotto da controparte, in quanto infondato in fatto e in diritto. Secondo il bando in oggetto, il termine massimo entro cui presentare la domanda di accertamento finale – a garanzia dell’utilizzo ottimale dei fondi comunitari – era quello del 31 dicembre dell’anno successivo al termine ultimo per la conclusione dei lavori, fissato dalla stessa disciplina comunitaria. Nel caso di specie la società avrebbe dovuto terminare i lavori entro il 31.7.2016, dunque, il termine per presentare la domanda di accertamento finale e svincolo di garanzia, pena la decadenza dal beneficio, era il 31.12.2017. Dalle verifiche svolte da alla suddetta data non risultava presentata alcuna domanda da parte di ma solo la diversa dichiarazione relativa al monitoraggio sull’utilizzazione dell’anticipo erogato. Ogni valutazione sull’attuazione del progetto da parte della società e sulla rendicontazione delle spese sostenute doveva considerarsi del tutto estranea alla violazione rilevata. Pertanto, doveva considerarsi legittimo sia il provvedimento di recupero, sia l’eventuale escussione della polizza fideiussoria. La causa era istruita solo documentalmente.ichiarava di rinunciare alle conclusioni di cui alla lettera D) di cui alla prima memoria ex art. 183/6 c.p.c., ossia la richiesta di inibizione del recupero coattivo mediante escussione della polizza fideiussoria. La causa era quindi trattenuta in decisione.
II. La sentenza di primo grado. Con la sentenza in epigrafe indicata, il Tribunale di Firenze così concludeva: “…- rigetta la domanda; - condanna parte ricorrente a rifondere le spese di lite alla parte convenuta che si quantificano in € 1.618.00 oltre spese generali ed accessori di legge…”. In particolare, il Giudice di prime cure rilevava che, in base a quanto disposto dal Regolamento CE n. 555/2008, richiamato dalla delibera della Giunta Regionale toscana n. 1152 del 19 dicembre 2011, “…Gli Stati membri stabiliscono a) i limiti temporali per la realizzazione delle operazioni di ristrutturazione, che non possono superare cinque anni…” (art. 7) e che “…gli Stati membri possono disporre il versamento anticipato dell’aiuto ai produttori prima della realizzazione delle operazioni, per una singola operazione, o per tutte le operazioni contemplate da una domanda di aiuto, a condizione che l’esecuzione delle operazioni medesime sia iniziata e che il beneficiario abbia costituito una cauzione. Ai fini del regolamento (CEE) n. 2220/85 (1), l’obbligo è costituito dall’esecuzione delle operazioni entro la fine della seconda campagna viticola successiva al pagamento dell’anticipo…” (art. 9.2). Sulla base di ciò, i decreti n. 33 del 02/03/2012 e n. 14 del 17/1/2013 di approvavano le procedure attuative per la presentazione delle domande di aiuto e di accertamento finale per la misura di ristrutturazione e riconversione vigneti; nello specifico, stabilivano i termini entro cui effettuare i lavori e presentare la domanda di accertamento finale volto a verificare l’avvenuta conclusione della realizzazione del vigneto, per cui era stata richiesta l’erogazione anticipata del contributo. Considerata la liquidazione anticipata a del contributo pari ad € 12.424,10= in data 8.8.2013, nonché il termine entro cui la medesima doveva effettuare i lavori, in data 31.7.2016, e il termine del 31.12.2017 entro cui far domanda di “accertamento finale e svincolo garanzia”, attesa la mancata presentazione della suddetta domanda, correttamente aveva disposto il recupero del contributo elargito, come da disposizioni normative primarie e secondarie alla base del provvedimento impugnato. A nulla rilevavano i richiami in punto di esecuzione dei lavori e inerenza al progetto degli investimenti sostenuti dalla stessa estranei alla violazione del termine oggetto del provvedimento.
Pt_1 mpugnava la suddetta sentenza.
III. L’appello. In questa sede, si costituiva resistendo.
III.1. In particolare, l’appellante lamentava i seguenti specifici motivi: 1) error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 punto 1 e 9.2. del Regolamento CE n. 555/2008. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990 nr. 241 e dei principi generali in tema di termini del procedimento amministrativo. Erroneità e contraddittorietà della motivazione: applicando il combinato disposto di cui agli art. 7 e 9.2 del Reg. n. 555/2008, il termine perentorio entro cui vrebbe dovuto terminare i lavori era individuato alla data del 31.7.2016, termine che veva rispettato, non risultando pertanto, in alcun modo inadempiente secondo la normativa comunitaria. Infatti, il Giudice di prime cure avrebbe dovuto in primo luogo rilevare l’illegittimità dell’ulteriore termine perentorio disposto dal bando, in quanto in contrasto con la normativa comunitaria richiamata, dunque, di conseguenza l’illegittimità del provvedimento di revoca del contributo; 2) error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 46 Reg. CE 1308/2013. Erroneità ed illogicità della motivazione. Ingiustizia manifesta: secondo un’interpretazione teleologica delle clausole del bando, in ogni caso non sussisteva alcuna legittima causa di revoca del finanziamento concesso. Infatti, ravvisandosi una finalità di aumento della concorrenza tra i produttori di vino e il miglioramento dei sistemi di produzione sostenibile, l’effettivo reimpianto dei vigneti aveva soddisfatto l’interesse pubblico perseguito. Doveva pertanto valorizzarsi il raggiungimento dello scopo e non la violazione formale riscontrata, rispetto alla quale la decadenza dall’intero finanziamento rappresentava una misura ingiustamente afflittiva.
III.2. Si costituiva che, come anticipato, chiedeva respingersi l’appello in quanto infondato in fatto e in diritto. In primo luogo, rilevava l’infondatezza del primo motivo di gravame, non sussistendo alcun contrasto tra la normativa comunitaria richiamata e la lex specialis, considerato che la stessa disciplina unionale prevedeva la competenza degli Stati membri in ordine alle procedure di presentazione e approvazione delle domande relative ai contributi, nonché i relativi termini; il decreto del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali n. 2553 dell’8.8.2008, che dava attuazione al Regolamento CE 555/2008, stabiliva la competenza delle Regioni sul punto. La domanda di accertamento prevista nel bando, e il relativo termine perentorio, non avevano natura meramente formale: difatti, non essendo stata presentata la domanda di accertamento finale e svincolo e la relativa documentazione, non aveva potuto procedere alla verifica della corretta e completa esecuzione delle opere. Quanto alla dedotta interpretazione del bando nel secondo motivo d’appello, anche tale censura doveva ritenersi infondata, in quanto contrastante con quanto espressamente previsto, ossia la decadenza dai benefici e la revoca del contributo in caso di omessa presentazione della domanda di accertamento finale.
III.3. In assenza di ulteriore istruttoria, la causa era trattenuta in decisione sulle conclusioni come in epigrafe trascritte, previa concessione dei termini di legge per lo scambio di comparse conclusionali e memorie di replica.
IV. Il merito. L’appello è infondato e deve, pertanto, essere respinto. I motivi di gravame meritano trattazione congiunta in ragione della loro stretta connessione logica. In primo luogo, deve osservarsi che l’oggetto della controversia verte in materia di erogazione di contributi pubblici all’interno di un rapporto nel quale la revoca disposta dall’ente erogatore si qualifica quale risoluzione per inadempimento (cfr. sul punto, ex multis, Cass. civ., sez. I, ord. n. 1899/2018, 25/01/2018; Cass. civ., SS.UU., sent. n. 5617/2003, 10/04/2003). Ciò detto, pare opportuno un breve inquadramento normativo della disciplina applicabile alla fattispecie concreta. Con l’adozione del Regolamento CE n. 1234/2007 il legislatore comunitario costituisce un’organizzazione comune dei mercati (OCM) agricoli e detta disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli, tra cui anche il settore vitivinicolo all’art. 103 octodecies; nello specifico il settore viene disciplinato dal successivo Regolamento CE n. 479/2008, relativo al solo OCM vitivinicolo. Quest’ultima normativa viene attuata mediante l’adozione del Regolamento CE n. 555/2008, recante le modalità di applicazione della disciplina del settore, prevedendo in particolare programmi di sostegno, scambi con paesi terzi, la regolazione del potenziale produttivo e i controlli da realizzare nel campo vitivinicolo. Al titolo II, capo II, sezione II del Reg. n. 555/2008 erano stabilite le modalità attuative della misura di sostegno relativa alla ristrutturazione e riconversione dei vigneti che, con Decreto Ministeriale del 8.8.2008, sono recepite e demandate alle Regioni. Dunque, con delibera della Giunta Regionale Toscana n. 1152/2011 vengono dettate le disposizioni attuative della misura di sostegno, di cui al programma nazionale per le campagne viticole, attribuendo ad , Organismo pagatore, la competenza rispetto alla definizione della procedura di presentazione delle domande, di controllo e di erogazione dei contributi pubblici. Pertanto, con i decreti n. 33 del 2.3.2012 e n. 14 del 17.1.2013 viene deliberata l’approvazione del suddetto bando aiuti. Svolta tale necessaria premessa, deve sottolinearsi quanto riportato al punto 3.1.2.1 di cui all’allegato A dei decreti richiamati: “…Accertamento finale con svincolo garanzia per i soggetti che hanno concluso la realizzazione del vigneto e che, a fronte di un anticipo già erogato, richiedono lo svincolo della garanzia. Tali domande possono essere presentate in qualsiasi momento dell’anno dopo l’esecuzione dei lavori e l’iscrizione del vigneto a schedario che deve obbligatoriamente avvenire entro la fine della seconda campagna viticola successiva al pagamento dell’anticipo (tale data è quella indicata sul provvedimento di autorizzazione al pagamento emesso dall’Organismo Pagatore ). Le due campagne decorrono dal 1° agosto successivo alla data del provvedimento di cui al precedente punto…Il termine ultimo per la presentazione delle domande di accertamento finale per svincolo della garanzia è il 31 dicembre dell’anno successivo alla conclusione dei lavori. Il mancato rispetto del termine per la presentazione delle domande di accertamento finale comporta la decadenza dai benefici e la revoca del contributo…”. È pacifico tra le Parti il mancato rispetto per del termine (al 31.12.2017) di presentazione della suddetta domanda di accertamento finale. Orbene, la previsione nel procedimento di un termine ulteriore al fine di effettuare i dovuti controlli e attribuire definitivamente il contributo non può ritenersi contrastante con la disciplina europea direttamente applicabile al caso di specie, in particolare, il Regolamento CE n. 555/2008, recante le modalità di applicazione del Regolamento CE n. 479/2008. All’art. 7 del Regolamento n. 555/2008, nella sezione II relativa alla “Ristrutturazione e riconversione dei vigneti”, si prevede rispetto alla procedura relativa alla presentazione delle domande dei contributi che: “…Gli Stati membri stabiliscono: a) i limiti temporali per la realizzazione delle operazioni di ristrutturazione, che non possono superare cinque anni; b) gli organismi o le persone autorizzate a presentare progetti di domanda; c) criteri oggettivi per la classificazione delle domande in ordine di priorità, in particolare in conformità all’articolo 104, paragrafo 9, del regolamento (CE) n. 479/2008; d) il contenuto della domanda, che comprende una descrizione dettagliata delle misure e dei termini di esecuzione proposti; e) la procedura di presentazione e di approvazione delle domande, che precisa in particolare i termini di presentazione delle stesse e criteri oggettivi per la loro classificazione in una graduatoria; f) l’obbligo di indicare in tutte le domande, per ogni esercizio finanziario, le misure da attuare in tale esercizio finanziario e la superficie interessata da ogni misura, nonché le procedure di sorveglianza dell’attuazione…”. Dalla lettura della disposizione emerge che, non solo la ratio sottostante la disciplina europea in materia di programmi di sostegno ai produttori vitivinicoli è volta a rafforzare la concorrenza e l’armonizzazione del settore tra Paesi membri, ma anche a lasciare un ampio margine di discrezionalità per gli Stati in relazione alle stesse modalità di applicazione del sostegno richiesto, così come precisato nella parte introduttiva del Regolamento, punto 15, rispetto all’applicazione dell’articolo 11 del Regolamento (CE) n. 479/2008: “…Nell’applicazione dell’articolo 11 del regolamento (CE) n. 479/2008 gli Stati membri dispongono di un ampio margine discrezionale per stabilire la precisa portata e i livelli di aiuto, come in particolare il pagamento di importi forfettari, la fissazione di livelli massimi di sostegno per ettaro e la modulazione del sostegno secondo criteri oggettivi…”. La clausola del bando relativa al termine entro cui presentare la domanda di accertamento finale è fondata proprio sull’ampio margine di discrezionalità concesso dal legislatore comunitario all’ente competente nello Stato membro. Infatti, vero è che la normativa europea subordina l’erogazione dell’aiuto all’effettività delle operazioni eseguite, di cui all’art. 9 del Regolamento, ma altrettanto vero che la suddetta clausola del bando costituisce espressione del principio di buon andamento dell’agire amministrativo, rispondendo all’esigenza dell’Amministrazione di effettuare i controlli necessari di tutte le operazioni previste dalla domanda di aiuto in modo efficiente e celere, così da confermare l’erogazione del contributo in via definitiva secondo tempistiche ragionevoli, comunque garantendo un notevole spazio temporale ai fini della presentazione della domanda (nel caso di specie, veva avuto un anno e 5 mesi per presentarla, dal 31.7.2016 al 31.12.2017). La finalità sottesa alla domanda di accertamento finale, volta ad assicurare un procedimento istruttorio semplificato ed efficace, si evince anche dal punto n. 3 dell’allegato A della Delibera della Giunta Regionale n. 1152/2011 – in attuazione della misura di ristrutturazione e riconversione dei vigneti – : “…Nella domanda di accertamento finale il beneficiario dichiara gli interventi effettuati e i procedimenti amministrativi sulla base dei quali sono stati realizzati. Per la verifica dei costi alla domanda di accertamento finale devono essere allegati almeno i giustificativi di spesa e l’eventuale computo per i lavori in economia…”. Ritiene questa Corte che al soggetto beneficiario del contributo anticipato non era richiesto un onere burocratico irragionevole o illegittimo rispetto a quanto previsto dalla disciplina comunitaria, né eccessivamente gravoso per il medesimo, considerata l’erogazione in via anticipata del contributo e il tempo a disposizione per presentare la domanda. Né la conseguente revoca del medesimo contributo può considerarsi sproporzionata rispetto alla violazione del bando, dovendosi altrimenti gravare la Pubblica Amministrazione di un controllo delle operazioni effettivamente svolte dal beneficiario, tale da rendere priva di ragion d’essere la stessa previsione della domanda di accertamento finale. Peraltro, alcun rilievo può attribuirsi all’interpretazione alternativa data alla lex specialis da Parte appellante basata sull’effettiva realizzazione delle opere, atteso il chiaro dato letterale del bando nella parte in cui impone la presentazione della domanda di accertamento finale entro il termine indicato pena la decadenza dal beneficio e la revoca del contributo anticipato. Di qui, la reiezione del gravame.
V. Le spese di lite. Quanto alle spese di lite, esse seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo, sulla base del D.M. 13.08.2022 n. 147, secondo lo scaglione di valore indicato in atto di citazione in appello (€ 12.424,10=) con parametro compreso tra minimo e medio, esclusa la fase istruttoria sostanzialmente non tenutasi nel presente giudizio di appello.
- PER QUESTI MOTIVI -
La Corte di Appello di Firenze, ogni altra domanda reietta, definitivamente pronunciando sulla presente causa proposta da [...] in persona del legale rappresentante pro tempore, nei confronti di Controparte_1 in persona del Direttore pro tempore, avverso la sentenza del Tribunale Firenze n. 1144/2022 del 20.4.2022, così provvede:
1) respinge l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata;
2) condanna l’appellante al pagamento dei compensi di causa che sono liquidati, in favore dell’appellata in € 2.500,00=, oltre accessori dovuti per legge, come in parte motiva;
3) dà atto che sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 13/1quater dPR n. 115/2002 in materia di spese di giustizia;
4) dispone che in caso di diffusione del presente provvedimento siano omesse le generalità e gli altri dati identificativi delle persone in esso menzionate ai sensi dell’art. 52 del d.l.vo 30.06.2003 n.196.
Firenze, 03.06.2025
IL CONSIGLIERE Est.
Leonardo Scionti
LA PRESIDENTE
Isabella Mariani