Settore vinicolo - Progammi di filiera - Domanda di accesso agli atti - Diritto di accesso di un consorzio vinicolo, capofila del progetto "I Grandi vini sostenibili", agli atti relativi alle istanze di riesame e alla rivalutazione dei punteggi di altri concorrenti per i programmi di filiera - Rigettata dal Ministero l'istanza di accesso agli atti - Riconosciuto dal Collegio l'interesse del richiedente a comprendere le ragioni che hanno portato alla modifica dei punteggi in quanto prevalente sulle generiche eccezioni di riservatezza sollevate dai controinteressati - Necessità che l'opposizione dei controinteressati sia specificamente motivata con riferimento a concrete esigenze di tutela di segreti commerciali e industriali non essendo sufficiente il mero richiamo a generiche ragioni di riservatezza.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 4517 del 2024, proposto da

Consorzio con - Sostenibile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Scalco, Ilaria Della Vedova, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Green Farmers Group Soc. Cons. Agr. A R.L., Finoliva Global Service S.p.A. Società Benefit, Unaprol S.C.P.A., Cooperativa Produttori Arborea - Società Agricola, Trentingrana - Consorzio dei Caseifici Sociali Trentini Società Cooperativa Agricola, Ciavolino Roma International S.R.L, Ati - Capofila Spinosa S.p.A., Conserve Italia Soc. Coop. Agricola, Amico Bio Società Cooperativa Agricola, Le Carni Pugliesi - Società Consortile Agricola A R.L., Italia Ortofrutta - Società Consortile A R.L., Orogel Società Cooperativa Agricola, Cantine Due Palme - Società Cooperativa Agricola, Azienda Agricola Casa Divina Provvidenza S.r.l. - Società Agricola, O.P. Meridia Società Cooperativa Agricola A R.L., Caseificio Cirigliana S.r.l., Persea Castello Società Agricola S.r.l., Cooperativa Agricola Mercato Contadino delle Terreverdi Teramane, Croce del Vento S.R.L, Ati con Capofila Le Macine Società Agricola Semplice, Consorzio Zenzero Italiano – Società Consortile A R.L., Avi.Coop S.C.A., Genagricola 1851 S.p.A., Amadori S.p.A., Società Agricola Allevamenti Bompieri di Bompieri Marco & C. S.n.c., Tenuta di Coltibuono S. Agr. A R.L. Unip., Azienda Agricola il Poggio di Fusco Carmine, Cooperativa La Strega dell'Olio D'Oliva Società Cooperativa Agricola, non costituiti in giudizio;

Società La Cesenate Conserve Alimentari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Lubrano, Corrado Maria Dones, con domicilio eletto presso lo studio Enrico Lubrano in Roma, via Flaminia 79;

Finagricola Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. n. 0115022 del 08.03.2024, comunicato in pari data, con il quale il Ministero dell''Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste rigettava l''istanza di accesso agli atti presentata dalla ricorrente in data 05.03.2024;

b) nonché di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso,

nonché per l''emissione di apposita ordinanza ai sensi dell''art. 116, comma 4 d. lgs. n. 104/2010,

volta ad ingiungere all''Amministrazione intimata l''esibizione in giudizio, e/o in ogni caso a favore della ricorrente, della documentazione dalla stessa richiesta nella citata istanza di accesso agli atti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste e di Società La Cesenate Conserve Alimentari e di Finagricola Società Cooperativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 il dott. Emiliano Raganella e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
 

Con ricorso notificato l’8 aprile 2024, tempestivamente depositato, il Consorzio CON-Sostenibile in proprio quale capofila dell’A.T.I. denominata “I Grandi vini sostenibili”, e quale soggetto proponente del relativo programma di filiera in forza di mandato collettivo speciale con rappresentanza, premesso di aver partecipato all’Avviso pubblico prot. n. 0182458 del 22 aprile 2022, successivamente modificato dall’Avviso pubblico prot. n. 0324845 del 21 luglio 2022, indetto dal Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, e di essere risultato non ammesso tra i soggetti beneficiari, ha impugnato il provvedimento prot. n. 0115022 del 08.03.2024, comunicato in pari data con il quale il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste rigettava l’istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 04.03.2024 avente ad oggetto: 1) le istanze di riesame formulate da tutti i soggetti proponenti ai sensi dell’art. 9, comma 5 dell’avviso pubblico, con i relativi allegati; 2) la documentazione integrale inerente all’istruttoria eseguita su tutte le istanze di riesame e/o comunque relativa alla revisione e/o alla nuova valutazione operata dalla Commissione di Valutazione per tutti i programmi ed i progetti presentati da tutti i soggetti proponenti (sia dall’istante che da tutti gli altri proponenti), comprensiva dei verbali delle relative sedute, delle eventuali griglie e/o criteri di valutazione, nonché in ogni caso degli atti di attribuzione dei punteggi; 3) il verbale della Commissione di Valutazione del 19.10.2023; 4) la nota della Commissione di Valutazione prot. n. 584060 del 20.10.2023.

L’istanza veniva riscontrata dal Ministero con il provvedimento dell’08.03.2024, (doc. n. 3), con il quale l’Amministrazione:

-acconsentiva all’accesso agli atti della sola documentazione inerente alla valutazione del programma del ricorrente, rilasciando copia del verbale della Commissione del 19 ottobre 2023 trasmesso con protocollo n. 584063 del 20 ottobre 2023 recante la graduatoria definitiva, e delle schede valutative del programma del ricorrente:

-per quanto concerne la documentazione inerente alle domande di riesame formulate dagli altri proponenti ed alla relativa valutazione, opponeva fin da subito un sostanziale diniego, affermando di non ritenere “opportuno trasmettere atti, Programmi e/o progetti che facciano riferimento ad altri concorrenti, nel caso specifico da considerarsi controinteressati nel procedimento, in quanto ritenuti ininfluenti rispetto alle valutazioni afferenti alla ricorrente”.

A sostegno del ricorso, sono state articolate le seguenti censure sinteticamente enunciate.

1.1. Con il primo motivo, è stata dedotto “ Il diritto del ricorrente ad esercitare il richiesto accesso agli atti e la sussistenza in capo al medesimo dell'interesse concreto, diretto ed attuale; illegittimità del diniego impugnato per carenza di motivazione, nonché per eccesso di potere per omessa valutazione e carenza dei presupposti, nonché per manifesta illogicità ed irragionevolezza intrinseca; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della Legge n. 241/1990 in materia di accesso agli atti, nonché degli artt. 5 e 5 bis del d. lgs. n. 33/2013 in materia di c.d. “accessi civico”.

1.2. Con il secondo motivo, è stata censurata la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della Legge n. 241/1990, attesa la posizione differenziata del richiedente e la sussistenza di un interesse all’accesso.

1.3. Per tali motivi, il Consorzio ricorrente ha chiesto l’annullamento del diniego parziale impugnato e la condanna, previo accertamento del relativo diritto, dell’Amministrazione all’ostensione della documentazione richiesta con l’istanza di accesso del 4 marzo 2024.

2. In data 3 maggio 2024, si è costituita in giudizio l’Avvocatura erariale nell’interesse del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste.

3. Con memoria depositata del 23 settembre 2024 e poi il 29 dicembre 2024 la Società ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha rappresentato l’opportunità di attendere gli esiti di alcuni giudizi di appello proposti da altre imprese che hanno formulato analoghe istanze di accesso pendenti innanzi al Consiglio di Stato; ha chiesto poi di essere autorizzata ad integrare il contraddittorio mediante pubblici proclami.

4. Alla Camera di Consiglio del 22 gennaio 2025 veniva disposta l’integrazione del contraddittorio e il rinvio della trattazione della causa al fine di poter utilmente tenere conto dell’esito del giudizio di appello sui ricorsi meglio richiamati dalla odierna ricorrente nella istanza di rinvio di cui alla memoria del 29 dicembre 2024,

5. Con memoria depositata il 30 giugno 2025, la Società ricorrente ha rilevato che all’esito delle camere di consiglio svoltesi rispettivamente in data 14.11.2024 ed in data 21.11.2024, il Consiglio di Stato abbia riformato parzialmente le suddette pronunce sfavorevoli del T.A.R. adito (ex multis, Cons. Stato sent. n. 9389/2024, doc. n. 35), accertando il diritto dei proponenti esclusi di acquisire quanto meno copia della documentazione inerente alle domande, ai programmi, ai progetti ed alle relative valutazioni, formulati dai proponenti classificatisi in posizione utile al beneficio (ovvero, nelle prime 39 posizioni della graduatoria di cui è causa). Sulla scorta di questa pronuncia, l’Amministrazione intimata, preso atto del contenuto delle citate sentenze del Consiglio di Stato, ha ritenuto di operare allo stesso modo anche nei confronti dell’istanza presentata dal ricorrente, convocandolo presso i propri uffici per il giorno 27.03.2025 e consegnandogli la documentazione comprendente “copia dei verbali e della intera documentazione dei soggetti proponenti classificatisi nelle posizioni da 1 a 39 ad eccezione della documentazione inerente il Programma nr. 39” (doc. n. 36).

6. In data 7 marzo 2025, si è costituita in giudizio la Società La Cesenate Conserve Alimentari.

7. In data 7 aprile 2025, l’Avvocatura erariale ha, infine, depositato il verbale relativo all’ostensione dei documenti richiesti dal ricorrente ed ha chiesto pertanto dichiararsi la cessazione della materia del contendere, con compensazione delle spese di lite.

8 Alla Camera di Consiglio del 16 luglio 2025, all’esito della discussione, la causa è stata infine introitata per la decisione.

9. Il ricorso, regolare e tempestivo in rito, è fondato e deve, pertanto essere accolto.

10. Il Collegio osserva che identica questione è stata già esaminata e decisa dalla Sezione con la recente sentenza n. 14307/2025 che il Collegio condivide e che di seguito si riporta:” Con i motivi di gravame, congiuntamente sindacabili, in quanto strettamente connessi, l’impresa ricorrente si duole, in estrema sintesi, della dedotta illegittimità del (parziale) diniego opposto dall’Amministrazione. Secondo la prospettazione della ricorrente, sussisterebbe, sia ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013 (c.d. accesso civico), sia ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990 e ss.mm., il diritto della parte richiedente all’esibizione delle istanze di riesame, formulate dalle altre concorrenti, ai sensi dell’art. 9, comma 5, dell’Avviso pubblico e della documentazione integrale inerente all’istruttoria eseguita su tutte le istanze di riesame e/o comunque relativa alla revisione e/o alla nuova valutazione operata dalla Commissione di Valutazione per tutti i programmi ed i progetti presentati da tutti i soggetti proponenti (sia dall’istante che da tutti gli altri proponenti), comprensiva dei verbali delle relative sedute, delle eventuali griglie e/o criteri di valutazione, nonché in ogni caso degli atti di attribuzione dei punteggi.

In particolare, l’Amministrazione avrebbe errato nel consentire l’accesso solo parziale alla documentazione de qua, sussistendo infatti uno specifico interesse della impresa odierna ricorrente (partecipante alla procedura concorsuale inerente la conclusione dei contratti filiera) alla conoscenza delle motivazioni che hanno condotto l’Amministrazione a rivedere i punteggi assegnati alle imprese controinteressate.

L’Amministrazione, infatti, non potrebbe in alcun modo restringere l’accesso, anche qualora vi siano dei potenziali controinteressati, tenuto conto che, in subiecta materia, sarebbero prevalenti le esigenze di difesa manifestate dalla parte istante, sicché il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo.

A fronte di tali deduzioni, l’Amministrazione ha replicato che non sussisterebbe alcuno specifico interesse all’ostensione della documentazione oggetto dell’istanza di accesso, mentre la controinteressata La Cesenate Conserve Alimentari ha eccepito di aver manifestato in data 27 marzo 2025 la propria opposizione alla richiesta di accesso della Società ricorrente.

11.2. Ritiene il Collegio che le doglianze sollevate dalla parte ricorrente siano condivisibili.

In via preliminare, occorre evidenziare come, nel caso di specie, non si sia verificata alcuna cessazione della materia del contendere, in ragione della documentazione medio tempore ostesa dall’Amministrazione ed indicata nella nota del M.A.S.A.F., sia perché la documentazione ostesa dall’Amministrazione non atteneva a quella espressamente indicata nell’istanza di accesso di che trattasi (in particolare, le istanze di riesame e le conseguenti valutazioni espresse della Commissione giudicatrice), sia perché l’eventuale adesione della parte ricorrente deve avvenire in modo espresso e rituale in corso del giudizio, a nulla valendo comportamenti (peraltro equivoci) manifestati in sede procedimentale.

Ciò posto, in punto di diritto occorre evidenziare, alla stregua dell’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 2 aprile 2020, n. 10, che la Pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento ad una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell’accesso civico generalizzato, a meno che l’interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell’accesso documentale, nel qual caso essa dovrà esaminare l’istanza solo con specifico riferimento ai profili della Legge n. 241 del 1990, senza che il giudice amministrativo, adito ai sensi dell’art. 116 c.p.a., possa mutare il titolo dell’accesso, definito dall’originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all’esito del procedimento.

Ciò posto, si osserva che, nel caso di specie, l’istanza del 13 marzo 2024, formulata in modo cumulativo, può essere comunque ricondotta sotto lo schema dell’accesso documentale di cui alla Legge n. 241/1990 e ss.mm., in ragione delle evidenti ragioni di natura difensiva ivi rappresentate nell’ambito della procedura concorsuale de qua.

Tanto chiarito, questo Collegio evidenzia che è sicuramente sussistente l’interesse diretto, concreto ed attuale di cui all’art. 22 della Legge n. 241/1990 e ss.mm. della parte ricorrente all’ostensione della documentazione richiesta con l’istanza di accesso del 13 marzo 2024, con riferimento alle istanze di riesame formulate da tutti i soggetti proponenti ai sensi dell’art. 9, comma 5 dell’Avviso pubblico, con i relativi allegati, ed alla documentazione integrale inerente all’istruttoria eseguita su tutte le istanze di riesame e/o comunque relativa alla revisione e/o alla nuova valutazione operata dalla Commissione di Valutazione per tutti i programmi ed i progetti presentati da tutti i soggetti proponenti (sia dall’istante che da tutti gli altri proponenti), comprensiva dei verbali delle relative sedute, delle eventuali griglie e/o criteri di valutazione, nonché in ogni caso degli atti di attribuzione dei punteggi.

Ed invero, la Società ricorrente ha puntualmente precisato di essere interessata a comprendere le ragioni che hanno condotto l’Amministrazione a rivedere i punteggi attribuiti a talune controinteressate a seguito delle rispettive istanze di riesame, evidentemente con lo scopo di verificare eventuali lesioni della propria posizione, senza che ciò debba necessariamente integrare i presupposti per la proposizione di un’impugnazione giurisdizionale.

Quanto, poi, all’opposizione manifestata dalla controinteressata La Cesenate Conserve Alimentari si evidenzia che essa appare assolutamente generica, non avendo la predetta Società esplicitato in modo chiaro e convincente le ragioni sottese al diniego, essendo insufficiente il mero richiamo alle ragioni di riservatezza.

Sul punto, questo Tribunale ha avuto modo di precisare che “In materia di accesso documentale c.d. difensivo, l'Amministrazione che detiene i documenti non può impedire il pieno esercizio del diritto di accesso ai soggetti interessati sulla scorta di ragioni generiche di riservatezza o segretezza industriale o commerciale, ma solo nel caso in cui effettivamente venga in rilievo l'esistenza di specifiche informazioni di carattere segreto - da valutare alla luce di quanto disposto dall'art. 98 del d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30, recante 'Codice della proprietà industrialé - ovvero riservato in quanto, ad esempio, afferenti al know-how aziendale. A riguardo, tuttavia, occorre che i soggetti controinteressati si siano espressamente e formalmente opposti alla disclosure comprovando e motivando le esigenze di riservatezza a fronte delle quali l'ostensione, totale o parziale, di uno o più documenti possa determinare una effettiva violazione del proprio know-how aziendale o dei segreti tecnici e commerciali che incidono sulla propria capacità concorrenziale nel mercato di riferimento. In ogni caso, pur in presenza di tale opposizione, l'Amministrazione non deve appiattirsi acriticamente sulla posizione espressa dai controinteressati, gravando su di essa l'obbligo di vagliare criticamente le dichiarazioni rese al fine di stabilire se effettivamente sussistano ragioni di riservatezza o segretezza tali da precludere, in tutto o in parte, la disclosure dei documenti richiesti.” (vedi: T.A.R. Lazio, Sez. IV, sentenza del 26 settembre 2022, n. 12156).

Orbene, non essendo state manifestate (e documentate) esigenze di tutela di segreti commerciali e/o industriali specifici, l’atto di opposizione manifestato dalla controinteressata La Cesenate Conserve Alimentari deve considerarsi, a tutti gli effetti, superabile in favore delle ragioni difensive articolate dalla Società ricorrente.

Con riferimento, infine, ai precedenti giurisdizionali del Consiglio di Stato pure indicati nelle difese della Società ricorrente, che hanno limitato l’accesso alle (sole) posizioni delle imprese collocatesi in posizione utile in graduatoria, questo Collegio precisa che l’interesse manifestato dalla ricorrente risulta differente rispetto a quello azionato dalle altre imprese che hanno agito nei predetti giudizi, poiché esso è circoscritto alle sole istanze di riesame presentate dalle controinteressate ed alle conseguenti valutazioni operate dalla Commissione e non (anche) all’esibizione della documentazione integrale di tutte le concorrenti alla procedura de qua.

12.3. Per tali motivi, in accoglimento del ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, previo annullamento in parte qua e nei limiti dell’interesse, del provvedimento impugnato, condanna l’Amministrazione intimata al rilascio, in favore della Società ricorrente, della documentazione richiesta con l’istanza di accesso del 13 marzo 2024, come meglio specificata in premessa “.

11. Il ricorso, pertanto, deve essere accolto.

12. Tenuto conto del contegno processuale delle parti e della mancata opposizione in giudizio dell’Amministrazione, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti costituite le spese di lite.

PER QUESTI MOTIVI

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, previo annullamento in parte qua del provvedimento impugnato, condanna il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro pro tempore, all’ostensione in favore della parte ricorrente della documentazione richiesta con l’istanza di accesso del 4 marzo 2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

Emiliano Raganella, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

Emiliano Raganella

IL PRESIDENTE

Mariangela Caminiti