Settore vinicolo - Procedura di selezione per le agevolazioni previste dal c.d. "V bando filiera" - Programma di filiera denominato "WINE ZERO: il vino del futuro a basso impatto" - Diritto di accesso agli atti e interesse qualificato  nel contesto delle agevolazioni per la filiera vitivinicola - Sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale dell'Istituto Marchigiano di Tutela Vini all'ostensione della documentazione richiesta motivato dalla necessità di comprendere le ragioni che hanno portato alla revisione dei punteggi attribuiti ad altri soggetti proponenti a seguito delle istanze di riesame al fine di verificare eventuali lesioni della propria posizione - Istanza di accesso formulata in modo cumulativo da ricondurre allo schema dell'accesso documentale (L. n. 241/1990) quando sussistono evidenti ragioni difensive relative a una procedura concorsuale per agevolazioni - Respinta l'opposizione di un controinteressato basata su generiche ragioni di riservatezza.

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 5877 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Istituto Marchigiano di Tutela vini – I.M.T., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Scalco, Nicola Baù, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Green Farmers Group Soc. Cons. Agr. A R.L., Finoliva Global Service S.p.A. Società Benefit, Unaprol S.C.P.A., Cooperativa Produttori Arborea - Società Agricola, Trentingrana - Consorzio dei Caseifici Sociali Trentini Società Cooperativa Agricola, Ciavolino Roma International S.r.l., Ati - Capofila Spinosa S.p.A., Conserve Italia Soc. Coop. Agricola, Amico Bio Società Cooperativa Agricola, Le Carni Pugliesi - Società Consortile Agricola A R.L., Italia Ortofrutta - Società Consortile A R.L., Orogel Società Cooperativa Agricola, Cantine Due Palme - Società Cooperativa Agricola, Azienda Agricola Casa Divina Provvidenza S.r.l. - Società Agricola, O.P. Meridia Società Cooperativa Agricola A R.L., Caseificio Cirigliana S.r.l., Persea Castello Società Agricola S.r.l., Cooperativa Agricola Mercato Contadino delle Terreverdi Teramane, Croce del Vento S.r.l., Ati con Capofila Le Macine Società Agricola Semplice, Consorzio Zenzero Italiano – Società Consortile A R.L., Avi.Coop S.C.A., Genagricola 1851 S.p.A., Amadori S.p.A., Società Agricola Allevamenti Bompieri di Bompieri Marco & C. S.n.c., Tenuta di Coltibuono S. Agr. A R.L. Unip., Azienda Agricola il Poggio di Fusco Carmine, Cooperativa La Strega dell'Olio D'Oliva Società Cooperativa Agricola, non costituiti in giudizio;
Società La Cesenate Conserve Alimentari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Lubrano, Corrado Maria Dones, con domicilio eletto presso lo studio Enrico Lubrano in Roma, via Flaminia 79;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento di silenzio – diniego formatosi ai sensi dell’art. 25 comma 4 della Legge n. 241/1990 in data 12.04.2024 sull’istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente a mezzo pec in data 13.03.2024;

- nonché di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso,

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Istituto Marchigiano di Tutela vini – I.M.T. il 22 giugno 2024 per l’annullamento:

- del provvedimento prot. n. 0217211 del 15.05.2024, comunicato in pari data, con il quale il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste rigettava parzialmente l’istanza di accesso agli atti presentata dalla ricorrente in data 13.03.2024;

- di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso;

nonché per l''emissione di apposita ordinanza ai sensi dell''art. 116, comma 4 d. lgs. n. 104/2010,

volta ad ingiungere all’Amministrazione intimata l''esibizione in giudizio, e/o in ogni caso a favore della ricorrente, della documentazione dalla stessa richiesta nella citata istanza di accesso agli atti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste e della Società La Cesenate Conserve Alimentari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’odierna ricorrente, soggetto proponente e mandatario di un raggruppamento formato, oltre che dal medesimo, da altri trentuno soggetti, costituitosi a seguito della stipula dell’apposito accordo di filiera. presentava domanda di accesso alle agevolazioni, volta a dare luogo alla realizzazione del programma di filiera denominato “WINE ZERO: il vino del futuro a basso impatto” (agevolazioni di cui al D.M. n. 0673777 del 22.12.2021, previste dall’art. 66 della Legge 27.12.2002, n. 289, come da avviso pubblico prot. n. 0182458 del 22.04.2022, successivamente modificato dall’avviso pubblico prot. n. 0324845 del 21.07.2022 (c.d. “V bando filiera”).

Il progetto, dopo essere stato dichiarato ammissibile, si collocava alla posizione nr. 223 della relativa graduatoria (decreto del Direttore Generale del Masaf prot. n. 0342515 del 30.06.2023, con un contributo ammesso di € 25.498.582,50 e un punteggio complessivo di 81,00 punti).

Con istanza presentata il 03.07.2023 ed integrata il successivo 13.07.2023 – nei termini previsti del bando che consentiva la proposizione di richieste di riesame – la ricorrente formulava una domanda di riesame e chiedeva di poter accedere ad una serie di dati ed atti della procedura di selezione.

Nelle more veniva pubblicata la graduatoria definitiva (12.01.2024 con decreto del Direttore Generale prot. n. 0633056), esplicita nell’indicare che sarebbero stati finanziati solo i primi 39 soggetti della graduatoria.

La ricorrente provvedeva ad impugnare tutti gli atti della procedura con ricorso notificato lo scorso 23.02.2024 e depositato il successivo 24.02.2024 (pendente avanti al Giudice adito con R.G. n. 1973/2024), deducendo i motivi di illegittimità già desumibili dai documenti in suo possesso e formulando espressa riserva di proporre motivi aggiunti all’esito dell’acquisizione dell’intera documentazione di procedura richiesta.

Il successivo 13.03.2024 il ricorrente inviava al Ministero istanza di accesso civico ai sensi del d. lgs. n. 33/2013 e s.m.i. o, in alternativa, di accesso agli atti ai sensi della Legge n. 241/1990 (doc. n. 2), richiedendo il rilascio: - delle istanze di riesame formulate da tutti i soggetti proponenti ai sensi dell’art. 9, comma 5 dell’avviso pubblico, con i relativi allegati; - della documentazione integrale inerente all’istruttoria eseguita su tutte le istanze di riesame e/o comunque relativa alla revisione e/o alla nuova valutazione operata dalla Commissione di Valutazione per tutti i programmi ed i progetti presentati da tutti i soggetti proponenti (sia dall’istante che da tutti gli altri proponenti), comprensiva dei verbali delle relative sedute, delle eventuali griglie e/o criteri di valutazione, nonché in ogni caso degli atti di attribuzione dei punteggi; - del verbale della Commissione di Valutazione del 19.10.2023; - della nota della Commissione di Valutazione prot. n. 584060 del 20.10.2023.

L'istanza di accesso agli atti in questione rimaneva priva di riscontro, con conseguente formazione, decorsi trenta giorni dall’istanza (e, quindi, in data 12.04.2024) del silenzio – diniego ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 25 della Legge n. 241/1990. Ritenendo il diniego palesemente illegittimo, in quanto del tutto immotivato e viziato da erronea a scorretta applicazione della disciplina in materia di accesso agli atti, l’odierna parte ricorrente ne chiede l’accertamento della illegittimità, con ogni conseguenziale statuizione, argomentando “1) Sul diritto del ricorrente ad esercitare il richiesto accesso agli atti e la sussistenza in capo al medesimo dell'interesse concreto, diretto ed attuale; illegittimità del diniego impugnato per carenza di motivazione, nonché per eccesso di potere per omessa valutazione e carenza dei presupposti, nonché per manifesta illogicità ed irragionevolezza intrinseca; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della Legge n. 241/1990 in materia di accesso agli atti, nonché degli artt. 5 e 5 bis del d. lgs. n. 33/2013 in materia di c.d. “accessi civico”; (2) sulla “violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della Legge n. 241/1990: posizione differenziata del richiedente e sussistenza di un interesse all’accesso”.

Con motivi aggiunti ha poi impugnato la nota in epigrafe, successivamente pervenuta, con la quale è stata accolta parzialmente l’istanza di accesso (nei limiti della documentazione di cui ai punto c) e d) che precedono, unitamente alle griglie di valutazione del solo programma del ricorrente (peraltro identiche a quelle già in possesso di quest’ultimo a seguito dell’accesso agli atti eseguito nel mese di luglio del 2023).

Si è costituito il Ministero intimato che resiste al ricorso del quale chiede il rigetto.

Il Ministero oppone all’accoglimento della domanda la natura generalizzata e massiva dell’oggetto della richiesta di accesso, che riguarda migliaia di documenti, non è chiaro quale sia il nesso di strumentalità necessaria con la tutela della richiedente, si riferisce a valutazioni di progetti che sono individuali, non connessi l’uno con l’altro ed argomenta in proposito.

Con ordinanza presidenziale n. 2057 del 16.05.2025 è stata disposta l’integrazione del contraddittorio, nelle modalità ivi prescritte, cui parte ricorrente ha ottemperato come da deposito del 6 giugno 2025.

Si è costituita la società LA CESENATE che resiste al ricorso di cui chiede il rigetto, evidenziando che con comunicazione tramessa al MASAF in data 27 marzo 2025, la Società La Cesenate, pur presentando formale opposizione in relazione ad una specifica istanza, ha formulato più genericamente la propria formale opposizione a fornire copia della documentazione prodotta dalla stessa per l’accesso alle agevolazione del V Bando per ragioni di riservatezza (come esplicitate in una precedente comunicazione inviata dalla Società La Cesenate al MASAF in data 14 giugno 2024, in relazione ad una differente istanza di accesso rientrante nella medesima procedura).

Il Ministero, nel prosieguo, ha depositato un verbale di accesso nel quale risultano consegnate le documentazioni inerenti le prime 39 collocate in graduatoria; ad eccezione dei documenti della LA CESENATE che ha formulato opposizione; nel verbale risulta annotato che la parte “non” si dichiara soddisfatta.

Nella camera di consiglio del 16 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Il gravame, regolare e tempestivo in rito, è fondato e deve, pertanto essere accolto.

1.1. La Società ricorrente, premesso di aver presentato domanda di accesso ai contratti di filiera e le modalità di erogazione delle agevolazioni di cui al D.M. n. 0673777 del 22 dicembre 2021, nell’ambito della procedura indetta dal Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste di cui all’Avviso pubblico prot. n. 0182458 del 22 aprile 2022, successivamente modificato dall’Avviso pubblico prot. n. 0324845 del 21 luglio 2022, e di non essere risultata, all’esito, beneficiaria in quanto collocatasi in posizione non utile, impugna, in questa sede, il silenzio - rigetto, poi formalizzato in un solo parziale accoglimento dell’istanza di accesso alla documentazione indicata in premessa.

1.2 Con i motivi di gravame, congiuntamente sindacabili, in quanto strettamente connessi, l’impresa ricorrente si duole, in estrema sintesi, della dedotta illegittimità del (parziale) diniego opposto dall’Amministrazione.

Secondo la prospettazione della ricorrente, sussisterebbe, sia ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013 (c.d. accesso civico), sia ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990 e ss.mm., il diritto della parte richiedente all’esibizione delle istanze di riesame, formulate dalle altre concorrenti, ai sensi dell’art. 9, comma 5, dell’Avviso pubblico e della documentazione integrale inerente all’istruttoria eseguita su tutte le istanze di riesame e/o comunque relativa alla revisione e/o alla nuova valutazione operata dalla Commissione di Valutazione per tutti i programmi ed i progetti presentati da tutti i soggetti proponenti (sia dall’istante che da tutti gli altri proponenti), comprensiva dei verbali delle relative sedute, delle eventuali griglie e/o criteri di valutazione, nonché in ogni caso degli atti di attribuzione dei punteggi.

In particolare, l’Amministrazione avrebbe errato nel consentire l’accesso solo parziale alla documentazione de qua, sussistendo infatti uno specifico interesse della impresa odierna ricorrente (partecipante alla procedura concorsuale inerente la conclusione dei contratti filiera) alla conoscenza delle motivazioni che hanno condotto l’Amministrazione a rivedere i punteggi assegnati alle imprese controinteressate.

L’Amministrazione, infatti, non potrebbe in alcun modo restringere l’accesso, anche qualora vi siano dei potenziali controinteressati, tenuto conto che, in subiecta materia, sarebbero prevalenti le esigenze di difesa manifestate dalla parte istante, sicché il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo.

1.3 A fronte di tali deduzioni, l’Amministrazione ha replicato circa la natura massiva e generalizzata dell’accesso che come tale osterebbe alla sua ammissibilità. Nelle more del giudizio, si è poi proceduto all’ostensione dei documenti dei primi 39 graduati, ad eccezione della controinteressata LA CESENATE che si è opposta per ragioni di tutela dell’interesse commerciale e concorrenziale.

1.4 Non ignora il Collegio che l’adempimento posto in essere medio tempore dall’Amministrazione recepisce quanto nelle more ha statuito, in altri contenziosi similari, il Consiglio di Stato all’esito delle camere di consiglio svoltesi rispettivamente in data 14.11.2024 ed in data 21.11.2024, il quale, riformando parzialmente precedenti pronunce sfavorevoli del T.A.R. adito (ex multis, Cons. Stato sent. n. 9389/2024), ha accertato il diritto dei proponenti esclusi di acquisire copia della documentazione inerente alle domande, ai programmi, ai progetti ed alle relative valutazioni, formulati dai proponenti classificatisi in posizione utile al beneficio (ovvero, nelle prime 39 posizioni della graduatoria di cui è causa).

Tuttavia, l’accesso in questione non può considerarsi satisfattivo, né idoneo a fare venire meno l’interesse alla decisione nel merito del presente ricorso, poiché l’istanza presentata dalla ricorrente aveva ad oggetto l’acquisizione di documentazione diversa da quelle oggetto delle suddette sentenze; l’istanza (e le istanze oggetto delle sentenze sopra richiamate) fanno riferimento ad una situazione precedente all’attuale, e che è nel frattempo mutata, in quanto a seguito dell’attuazione della misura M2C1 – Investimento 3.4 – Fondo Rotativo Contratti di Filiera (FCF), avvenuta con il D.M. n. n. 0264374 del 12 giugno 2024 e con il successivo decreto direttoriale prot. n. 0569071 del 28.10.2024 la graduatoria c.d. definitiva è soggetta a scorrimento potenzialmente illimitato fino all’esaurimento dei fondi disponibili (attualmente si è giunti a scorrere fino alla posizione n. 127).

Nel caso di specie, viene infatti in rilievo una graduatoria per la quale:

a) è espressamente previsto lo scorrimento in caso di stanziamento di ulteriori risorse (e ciò sia nell’ambito degli originari fondi PNC, sia nell’ambito del nuovo “Fondo Rotativo” previsto dal PNRR); b) non è possibile prevedere, in caso di scorrimento, quanti e quali programmi alla fine verranno effettivamente finanziati, né fino a quale posizione effettiva della graduatoria, in quanto l’effettivo conseguimento del beneficio è subordinato al possesso di ulteriori requisiti di ordine finanziario, da valutarsi in sede di esame della proposta definitiva, che molti proponenti interessati in prima battuta dallo scorrimento ben potrebbero non possedere o non riuscire a prestare, con conseguente possibilità di subentro anche per quei proponenti che si collochino nelle posizioni successive, ed apparentemente in posizioni anche molto lontane da quelle potenzialmente interessate dallo scorrimento.

2. Ritiene pertanto il Collegio che le doglianze sollevate dalla parte ricorrente siano condivisibili.

In punto di diritto occorre evidenziare, alla stregua dell’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 2 aprile 2020, n. 10, che la Pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento ad una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell’accesso civico generalizzato, a meno che l’interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell’accesso documentale, nel qual caso essa dovrà esaminare l’istanza solo con specifico riferimento ai profili della Legge n. 241 del 1990, senza che il giudice amministrativo, adito ai sensi dell’art. 116 c.p.a., possa mutare il titolo dell’accesso, definito dall’originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all’esito del procedimento.

2.1 Ciò posto, si osserva che, nel caso di specie, l’istanza d’interesse, formulata in modo cumulativo, può essere comunque ricondotta sotto lo schema dell’accesso documentale di cui alla Legge n. 241/1990 e ss.mm., in ragione delle evidenti ragioni di natura difensiva ivi rappresentate nell’ambito della procedura concorsuale de qua.

3 Tanto chiarito, questo Collegio evidenzia che è sicuramente sussistente l’interesse diretto, concreto ed attuale di cui all’art. 22 della Legge n. 241/1990 e ss.mm. della parte ricorrente all’ostensione della documentazione richiesta con l’istanza di accesso d’interesse, con riferimento alle istanze di riesame formulate da tutti i soggetti proponenti ai sensi dell’art. 9, comma 5 dell’Avviso pubblico, con i relativi allegati, ed alla documentazione integrale inerente all’istruttoria eseguita su tutte le istanze di riesame e/o comunque relativa alla revisione e/o alla nuova valutazione operata dalla Commissione di Valutazione per tutti i programmi ed i progetti presentati da tutti i soggetti proponenti (sia dall’istante che da tutti gli altri proponenti), comprensiva dei verbali delle relative sedute, delle eventuali griglie e/o criteri di valutazione, nonché in ogni caso degli atti di attribuzione dei punteggi.

3.1 Ed invero, la Società ricorrente ha puntualmente precisato di essere interessata a comprendere le ragioni che hanno condotto l’Amministrazione a rivedere i punteggi attribuiti a talune controinteressate a seguito delle rispettive istanze di riesame, evidentemente con lo scopo di verificare eventuali lesioni della propria posizione, senza che ciò debba necessariamente integrare i presupposti per la proposizione di un’impugnazione giurisdizionale.

Tale interesse è strutturato anche dalla circostanza sopravvenuta costituita dal fatto che la graduatoria d’interesse viene utilizzata per l’erogazione delle ulteriori provvidenze di cui agli atti.

4 Quanto, poi, all’opposizione manifestata dalla controinteressata La Cesenate Conserve Alimentari si evidenzia che essa appare assolutamente generica, non avendo la predetta Società esplicitato in modo chiaro e convincente le ragioni sottese al diniego, essendo insufficiente il mero richiamo alle ragioni di riservatezza.

4.1 Sul punto, questo Tribunale ha avuto modo di precisare che “In materia di accesso documentale c.d. difensivo, l'Amministrazione che detiene i documenti non può impedire il pieno esercizio del diritto di accesso ai soggetti interessati sulla scorta di ragioni generiche di riservatezza o segretezza industriale o commerciale, ma solo nel caso in cui effettivamente venga in rilievo l'esistenza di specifiche informazioni di carattere segreto - da valutare alla luce di quanto disposto dall'art. 98 del d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30, recante 'Codice della proprietà industrialé - ovvero riservato in quanto, ad esempio, afferenti al know-how aziendale. A riguardo, tuttavia, occorre che i soggetti controinteressati si siano espressamente e formalmente opposti alla disclosure comprovando e motivando le esigenze di riservatezza a fronte delle quali l'ostensione, totale o parziale, di uno o più documenti possa determinare una effettiva violazione del proprio know-how aziendale o dei segreti tecnici e commerciali che incidono sulla propria capacità concorrenziale nel mercato di riferimento. In ogni caso, pur in presenza di tale opposizione, l'Amministrazione non deve appiattirsi acriticamente sulla posizione espressa dai controinteressati, gravando su di essa l'obbligo di vagliare criticamente le dichiarazioni rese al fine di stabilire se effettivamente sussistano ragioni di riservatezza o segretezza tali da precludere, in tutto o in parte, la disclosure dei documenti richiesti.” (vedi: T.A.R. Lazio, Sez. IV, sentenza del 26 settembre 2022, n. 12156).

Orbene, non essendo state manifestate (e documentate) esigenze di tutela di segreti commerciali e/o industriali specifici, l’atto di opposizione manifestato dalla controinteressata La Cesenate Conserve Alimentari deve considerarsi, a tutti gli effetti, superabile in favore delle ragioni difensive articolate dalla Società ricorrente.

5 Per tali motivi, in accoglimento del ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, previo annullamento in parte qua e nei limiti dell’interesse, del provvedimento impugnato, condanna l’Amministrazione intimata al rilascio, in favore della Società ricorrente, della documentazione richiesta con l’istanza di accesso come meglio specificata in premessa.

Tenuto conto dell’esito complessivo del giudizio e della sussistenza di precedenti di segno opposto di questo Tribunale, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti costituite le spese di lite

PER QUESTI MOTIVI

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina all’Amministrazione resistente di consentire l’accesso agli atti, con ostensione e rilascio di copie entro trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza o, se anteriore, dalla sua notifica a cura di parte.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

Emiliano Raganella, Consigliere

L'ESTENSORE

Salvatore Gatto Costantino

IL PRESIDENTE

Mariangela Caminiti