Settore vinicolo - Tutela paesaggistica e infrastrutture di telecomunicazioni - Bilanciamento di interessi e obbligo di collaborazione - Realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni - Amministrazioni preposte alla tutela - Interesse paesaggistico per negare la realizzazione dell'opera di pubblica utilità - Contesto paesaggistico di pregio -  Vincolo paesaggistico della Valpolicella - Significativo depauperamento delle caratteristiche salienti che hanno contribuito al riconoscimento del notevole interesse pubblico della zona agricola “di particolare pregio, caratterizzata dalla presenza di vigneti e terrazzamenti storici della Valpolicella”.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8921 del 2024, proposto dal
Comune di Sant'Ambrogio di Valpolicella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Meneguzzo, con domicilio eletto presso lo studio Bruno Taverniti in Roma, via Sesto Rufo 23;

contro

Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
A.R.P.A.V. Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, Regione del Veneto, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per la Trasformazione Digitale, Infrastrutture e Telecomunicazioni per L'Italia S.p.A. - Infratel Italia Spa, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 2582/2024, resa tra le parti;

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A.

e del Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella in cui si richiamano le conclusioni come da atti;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 la Cons. Gudrun Agostini.

Nessuno è comparso per le parti costituite.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella chiede la riforma della sentenza del T.A.R per il Veneto, Sezione III, n. 2582/2024 che ha accolto il ricorso proposto dalla società INWIT S.p.A. per l’annullamento (i) della determinazione del Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella del 14.6.2024 avente ad oggetto “Determinazione di conclusione del procedimento e contestuale di rigetto della richiesta di installazione di una nuova infrastruttura per Stazione Radio Base, ai sensi dell’art. 44 del D.Lgs n. 259/2003, in Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella Via XXV Aprile, SNC - N.C.T. fg. 19 Mapp. 349 - Legge 241/1990 e smi. Codice sito: INWIT: I574VR NIN2033 Sant’Ambrogio di Valpolicella Codice sito: Vodafone Italia: 2RM00039 - 5G Bando S. Ambrogio Valpolicella North"; (ii) del parere negativo della Commissione locale per il paesaggio del Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella prot. n. 0010152/2024 del 27.5.2024; (iii) del parere negativo della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Verona, Rovigo e Vicenza, prot. Sapab- VR n. 15706 del 27.5.2024; (iv) del parere negativo della Soprintendenza Speciale per il P.N.R.R. del 4.6.2024; (v) del verbale della Conferenza di servizi del 4.6.2024 e (vi) del verbale della Conferenza di servizi del 14.6.2024.

2. Con determinazione n. 257 del 14 giugno 2024, a conclusione del procedimento di conferenza di servizi, il Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella ha rigettato l’istanza congiunta presentata dalle società INWIT S.p.A. e Vodafone Italia S.p.A., diretta ad ottenere l’autorizzazione ai sensi dell’art. 44 del D.lgs. 259/2003 per la realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni su cui ospitare gli impianti di Vodafone, nel comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella, in area individuata a fallimento di mercato a cui assicurare copertura con fondi P.N.N.R., considerando le osservazioni oppositive dalle società presentate non idonee a superare i motivi ostativi comunicati nel preavviso di diniego del 5.6.2024 in conformità ai pareri negativi espressi dalla Commissione locale per il paesaggio, dalla Soprintendenza provinciale e dalla Soprintendenza Speciale per il P.N.N.R..

2.1. Il diniego alla installazione è stato motivato dalla incompatibilità della nuova infrastruttura nel sito di progetto con gli obiettivi di tutela gravante sull’area, in quanto altera in modo significativo il contesto paesaggistico di pregio tutelato dal vincolo di cui al D.M. 23/05/1957 (“Vincolo paesaggistico della Valpolicella”) producendo un significativo depauperamento delle caratteristiche salienti che hanno contribuito al riconoscimento del notevole interesse pubblico della zona agricola “di particolare pregio, caratterizzata dalla presenza di vigneti e terrazzamenti storici della Valpolicella”.

2.1.1. La Soprintendenza per le province di Verona, Rovigo e Vicenza nel suo parere negativo a riguardo aveva rilevato che “- La blanda mitigazione proposta, mediante la colorazione verde/verde scuro della struttura, a parere di questo ufficio, attenua solo in limitati punti di visione a distanza, l’effetto negativo della struttura nel paesaggio tutelato in quanto non garantisce la riduzione della percettibilità dell'opera dai numerosi punti di vista panoramici presenti nel circondario. - La proposta progettuale non sembra aver tenuto sufficientemente conto delle caratteristiche dei luoghi, non proponendo uno studio sulla previsione di altre possibili alternative collocazioni che potessero maggiormente conciliare le esigenze tecniche dell’apparecchiatura di progetto, con la salvaguardia dei valori individuati dalla già citata dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona”.

2.1.2. La Soprintendenza Speciale per il P.N.R.R., a sua volta, aveva specificato che “ai fini del superamento del presente parere negativo, sarebbe opportuno riformulare la proposta progettuale in modo da superare tutte le criticità rilevate”.

2.1.3. La determinazione comunale, in risposta alla puntuale osservazione di INWIT al riguardo, ha specificato che non spetterebbe all’Amministrazione l’onere di indicare siti alternativi in cui l’installazione potrebbe essere compatibile con il vincolo paesaggistico gravante sull’area.

3. La società INWIT S.p.A., ricorrendo dinnanzi al T.a.r. per il Veneto, ha impugnato il diniego deducendone l’illegittimità (i) per violazione delle norme procedimentali in quanto sarebbe intervenuto l’assenso tacito delle Soprintendenze e vi sarebbe contrasto tra il diniego comunale e la prevalente posizione degli enti emersa nella seduta della conferenza conclusiva e (ii) per eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, difetto di proporzionalità e irragionevolezza.

4. Ad esito del giudizio, il T.a.r. ha ritenuto fondato il secondo motivo di ricorso nella parte in cui sono stati censurati il difetto di proporzionalità e ragionevolezza delle determinazioni e la violazione dei principi di collaborazione e buona fede da parte degli enti intervenuti nel procedimento; ha quindi annullato gli atti impugnati e imposto al Comune e alle Soprintendenze di determinarsi nuovamente sull’istanza di INWIT “considerando la rilevanza dell’intervento e contribuendo, in conformità ai principi di collaborazione e buona fede sanciti dall’art. 1, comma 2-bis, della legge 241 del 1990, all’individuazione di eventuali localizzazioni alternative compatibili e/o misure di mitigazione”.

5. Avverso la predetta sentenza ha interposto appello, con istanza di sospensione cautelare collegiale, il Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella chiedendo la riforma sulla base di unico complesso motivo, così articolato: “Error in iudicando. Violazione dell’art. 9 Cost. Violazione del d.m. 23.05.1957. Violazione del d.p.c.m. 12.12.2005. Violazione degli artt.1, 3, 6 e 14 ter della l. n. 241/1990, dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004. Violazione dei principia di autonomia delle valutazioni tecnico-amministrative espresse dalle Autorità. Assenza di pronunciamenti manifestamente illogici e/o arbitrai e/o irrazionali. Assenza del difetto di istruttoria, di motivazione, di proporzionalità e di ragionevolezza delle determinazioni. Rispetto del principio di collaborazione e di buona fede tra enti pubblici e soggetti privati.1. Violazione dell’art. 3 co. 3 l. n. 241/1990 sulla motivazione per relationem”.

6. La società appellata si è costituita in giudizio in data 2 dicembre 2024 resistendo al ricorso. Il 17 dicembre 2024, in vista dell’udienza cautelare, INWIT ha depositato una memoria difensiva nella quale ha eccepito l’inammissibilità e/o l’improcedibilità del ricorso in appello (i) per difetto di interesse, assumendo intervenuta la formazione del titolo autorizzativo per silentium, se si conteggiano i termini già spirati in precedenza, per mancato intervento di pareri negativi o provvedimento di diniego, entro il termine del 28.11.2024 e al più tardi entro il 2.12.2024 e, in subordine, (ii) per intervenuta acquiescenza del Comune alla sentenza di primo grado. Sempre in data 17 dicembre 2024 INWIT ha depositato appello incidentale, previamente notificato alle parti, che risulta affidato ai seguenti motivi: I. “Error in iudicando per violazione art. 14-ter legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 146 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e art. 44 d.lgs. 259/2003 nonché per erroneità ed illogicità della motivazione”, per censurare la pronuncia di rigetto del primo motivo di ricorso con cui era stato dedotto il contrasto del diniego con l’assenso tacito della Soprintendenza e con la posizione prevalente degli enti chiamati ad esprimersi.

II. “Error in procedendo per violazione art. 3, co. 1, c.p.a. e difetto di motivazione”, per rimettere in esame le censure contenute nel secondo motivo di ricorso, nella parte in cui sono state implicitamente disattese o comunque rimaste assorbite, con cui aveva lamentato che il diniego si fonda sulla mera presenza del vincolo e sulla presunta visibilità dell’impianto, senza considerare la necessità di copertura imposta dagli obiettivi nazionali e l’omessa considerazione delle complesse misure di mitigazione proposte in sede progettuale.

7. Si è costituito in giudizio con atto di stile anche il Ministero della Cultura.

8. Con ordinanza cautelare n. 4876/2024 la Sezione, in considerazione della rilevanza del vincolo paesaggistico e della imminente scadenza del termine di legge previsto per la conclusione del procedimento di riesame attivato in ottemperanza alla pronuncia del T.a.r., ha interinalmente sospeso l’esecutività della sentenza impugnata.

9. In vista dell’odierna udienza pubblica le parti hanno depositato memorie difensive e anche repliche ex art. 73, comma 1, c.p.a. e la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In applicazione del principio della ragione più liquida si può prescindere dall’esame delle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla società appellata, anche con riferimento a quanto accaduto dopo la pubblicazione della sentenza di primo grado, risultando infondato l’appello per quanto si dirà. In ogni caso nel comportamento del Comune non si ravvisa acquiescenza alla sentenza medesima, la cui esecutività del resto era stata sospesa da questa Sezione in sede cautelare.

2. Ciò precisato, si rileva che con l’unico complesso motivo di gravame l’amministrazione comunale ha censurato i tre capi della sentenza in cui il T.a.r. ha affermato che (i) il Comune “ha ribadito la preminenza degli interessi paesaggistici su quelli connessi allo sviluppo delle reti di telecomunicazione” omettendo “di considerare la specificità dell’intervento e la sua rilevanza pubblica“ e di operare “un ragionevole e ponderato esercizio del potere autorizzatorio”; (ii) le amministrazioni “non hanno valutato le concrete esigenze di tutela del paesaggio”, e infine (iii) che gli enti coinvolti hanno omesso di indicare “quali misure di mitigazione o localizzazione alternative avrebbero potuto consentire la realizzazione dell’intervento”.

2.1. In ordine al primo aspetto, l’appellante rappresenta che dal diniego finale emergerebbe chiaramente che nell’istruire il progetto de quo è avvenuta una ponderazione tra gli interessi imprenditoriali e di sviluppo tecnologico rappresentati da INWIT e gli interessi paesaggistici che non devono necessariamente sempre soccombere ai primi.

3.2. Identico discorso varrebbe per le “concrete esigenze di tutela paesaggistica”, le cui valutazioni sono ex lege affidate alle Autorità preposte alla tutela paesaggistica e sono culminate nel motivato parere ex art. 146 del d.lgs. 42/2004 in seno alla conferenza di servizi. Tali valutazioni costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnico-amministrativa che nel caso di specie è stata esercitata con assoluta ragionevolezza, dopo aver chiesto specifiche integrazioni e adeguamenti progettuali e dopo aver approfondito il progetto nel corso di tre riunioni della conferenza di servizi. Al riguardo rileva come gli enti coinvolti si siano limitati ad esprimere il proprio dissenso esclusivamente con riferimento all’antenna de qua che dovrebbe essere posizionata sulla sommità di una collina al centro del paese e che nulla è stato detto con riferimento ad altri siti (rectius: ad altre posizioni meno percepibili) che, ad oggi, non sono mai stati sottoposti al vaglio degli enti suddetti, nonostante le richieste istruttorie formulate, a più riprese, nel corso del procedimento amministrativo.

2.3. In ordine all’ultimo capo gravato il Comune evidenzia che dalla mappatura dell’area allegata alle osservazioni della società (all. 16 fascicolo documenti primo grado), il sito NIN2003 oggetto dell’aggiudicazione del bando P.N.R.R. copre una vasta area del territorio comunale e, quindi, consente alla stessa di allocare l’infrastruttura in molteplici punti del Comune, ma sempre all’interno dell’area A0927 rappresentata dai cd. pixel di color rosso. Questo dato confermerebbe che il sito proposto da Inwit non è l’unico in cui è installabile l’antenna, ma solo uno dei loci potenzialmente idonei. Pertanto l’appellante ritiene legittima la richiesta rivolta dall’amministrazione all’operatore di valutare anche altri siti di possibile installazione. A conferma della legittimità di tale richiesta l’appellante si richiama ad alcune pronunce di primo e secondo grado che hanno attribuito l’onere di presentare progetti alternativi al privato. Rileva, infine, la non pertinenza al caso di specie della sentenza del Tar Lazio citata nella sentenza impugnata.

2.4. La società appellata invece insiste nella correttezza del gravato pronunciamento e ribadisce che il diniego, che fonda la valutazione negativa di compatibilità paesaggistica sulla mera presenza del vincolo e sulla presunta visibilità dell’impianto, si traduce in concreto in un divieto generalizzato di localizzazione, che frustra – immotivatamente e in assenza di presupposti e istruttoria – il perseguimento degli obiettivi nazionali, opponendosi l’Amministrazione allo sviluppo della tecnologia 5G mediante l’uso di poteri che a tutt’altro dovrebbero essere rivolti e omettendo ogni considerazione degli interessi pubblici sottesi alla realizzazione dell’intervento.

2.5. Il motivo di appello per quanto si dirà deve essere respinto.

Va preliminarmente evidenziato che l’art. 43, comma 5, D.lgs. n. 259/2003, in materia di infrastrutture di comunicazioni elettroniche, fa salva l’applicazione delle disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel D.lgs. n. 42/2004. Dal citato articolo si desume quindi, come evidenziato dalla giurisprudenza di questa Sezione (v., tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, n. 1747/2025 e n. 1329/2024), che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture in esame non consente di derogare alla disciplina posta a tutela di interessi differenziati, dovendo l’autorità preposta al vincolo verificare, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità, se i valori tutelati possono essere comunque preservati nonostante la realizzazione dell’opera, eventualmente sottoponendola a particolari prescrizioni. Di tale operazione l’amministrazione deve dare conto mediante una motivazione adeguata, che non può limitarsi ad affermazioni apodittiche e stereotipate, ma deve esplicitare, da un lato, il contenuto del vincolo e, dall’altro, tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto, valutando altresì l’idoneità o meno delle misure di mitigazione eventualmente proposte dal soggetto interessato alla realizzazione dell’opera.

In base a quanto appena esposto, la motivazione della sentenza di primo grado non è condivisibile nella parte in cui si afferma che le amministrazioni (in particolare le Soprintendenze) in sede di esame dell’istanza dovrebbero considerare la specificità dell’intervento, ovvero che si tratta di infrastruttura facente parte del Piano Italia 5G destinata a fornire copertura alle zone bianche da finanziare con fondi P.N.N.R. e quindi la particolare rilevanza pubblica dello stesso, il che equivale dire di farsi carico anche dell’obiettivo di garantire lo sviluppo delle reti di telecomunicazione nelle aree in cui il mercato non è in grado di fornire il servizio. Tali considerazioni, infatti, priverebbero del tutto l’autorità preposta al vincolo del potere tecnico - discrezionale di valutare in concreto, caso per caso, l’incidenza dell’intervento in sé sui valori tutelati, tenendo conto delle caratteristiche specifiche sia dell’opera che del contesto paesaggistico (e del relativo vincolo di tutela) in cui questa andrebbe ad inserirsi.

Tuttavia, non può nemmeno ritenersi sufficiente, come avvenuto nel caso di specie, che le amministrazioni preposte alla tutela del vincolo e all’esame dell’istanza di autorizzazione evidenzino in modo astratto l’interesse paesaggistico-ambientale-culturale insito nel vincolo per negare la realizzazione dell’opera di pubblica utilità come quella in questione. Le amministrazioni preposte a fronte di innovazioni tecnologiche indispensabili allo sviluppo del Paese devono orientarsi non verso il divieto ma per quanto possibile verso la conformazione delle caratteristiche dello stesso, in modo da ridurre nella massima misura possibile l’impatto sullo scenario tutelato e rendere l’installazione compatibile con l’ambiente circostante. La tutela del bene paesaggio deve essere intesa in senso dinamico e flessibile e non in maniera statica e solo ostativa. Diventa quindi doveroso anche per le autorità preposte alla tutela dei valori paesaggistici, in primis per le Soprintendenze ma anche per il Comune, gestore del procedimento e deputato alla gestione del territorio, in collaborazione tra di loro, in conformità ai principi di collaborazione e buona fede sanciti dall’art. 1, comma 2-bis, della legge 241 del 1990, proporre soluzioni alternative in termini di mitigazioni e, se del caso, anche localizzazioni alternative, che nel caso in questione poteva riguardare altri siti – seppur privati - all’interno dell’area A0927 rappresentata dai pixel di color rosso, qualora si giunga alla motivata conclusione che le opere di mitigazione non siano in alcun modo sufficienti a colmare il contrasto nella posizione prescelta o non siano praticabili. Spetterà poi all’istante di attivarsi per concretizzare la proposta.

Sulla base di quanto precede il Collegio considera corretto il pronunciamento impugnato.

Ha ragione la società appellata laddove lamenta che, pur avendo la stessa rappresentato nella relazione di progetto di aver adottato delle mitigazioni per rendere l’impianto meno impattante possibile, individuando una collocazione che consentisse un ottimale mascheramento, adottando la colorazione verde, riducendo l’altezza da oltre 30 metri a 18 metri, riducendo al minimo gli incrementi di superficie e prevedendo il posizionamento degli apparati quanto più possibile in aderenza alla struttura, le amministrazioni si sono limitate ad evidenziare che l’impianto sarebbe stato visibile da qualche punto e, come tale, comportante un impatto negativo sul territorio. Su questi aspetti, eccetto sulla colorazione, invero, non emerge alcuna presa di posizione che dia spiegazioni del perché tali accorgimenti non siano stati ritenuti sufficienti o quali ulteriori accorgimenti Inwit potrebbe adottare per rendere l’impianto compatibile con il contesto paesaggistico tutelato.

Il Collegio, conformemente a quanto affermato dal primo giudice seppur sotto altro profilo, considera irragionevole e sproporzionata ai fini della preservazione dei valori paesaggistici e del vincolo gravante sulla zona della Valpolicella individuato dal D.M. del 23 maggio 1957 la pretesa da parte delle amministrazioni sulla non percepibilità dell’opera da ciascuno dei numerosi punti di vista panoramici presenti nel circondario anche in considerazione del fatto che il vincolo della Valpolicella grava sull’intero territorio comunale traducendosi la richiesta di fatto in un non ammissibile limite pressoché assoluto alla localizzazione, come tale non ammesso dall’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 1981, n. 36 e incompatibile con la qualifica di opera di urbanizzazione dell’impianto in questione che può essere collocato in qualsiasi zona del territorio comunale a prescindere dalla sua destinazione funzionale, in modo da garantire un servizio capillare (tra le tante Cons. Stato, sez. VI, 11 giugno 2024, n. 5215; sez. VI, 21 maggio 2019, n. 3679).

Per le ragioni sopra esposte l’appello va quindi respinto.

5. Quanto all’appello incidentale di INWIT si deve ritenere come la statuizione del Giudice di primo grado sia condivisibile anche laddove ha escluso il formarsi del silenzio-assenso da parte delle Soprintendenze (e dunque ha escluso che in seno alla conferenza di servizi la posizione prevalente potesse essere favorevole alle ragioni del privato), valorizzando il fatto che in precedenza, nella prima riunione della conferenza di servizi, avessero manifestato, per iscritto, il loro dissenso.

6. In considerazione di una valutazione complessiva, si ritengono sussistere giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite del giudizio di appello tra le parti costituite.

PER QUESTI MOTIVI

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello principale e su quello incidentale, li rigetta entrambi.

Compensa le spese tra le parti costituite. Nulla spese per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore