Settore vinicolo - Agevolazioni - Finanziamenti PNRR e contratti di filiera agricola - Ricorso presentato da Consorzio quale organo comune della rete d’impresa “All 4 Sustainability” - Domanda di accesso alle agevolazioni - Programma volto a realizzare un’articolata serie di interventi nell’ambito della filiera vitivinicola inerenti sia alla fase di produzione delle uve che a quella di trasformazione e commercializzazione dei vini con l’obiettivo di migliorare le tecniche produttive e dare luogo ad una forte innovazione tecnologica all’insegna della sostenibilità, ottimizzando il processo di trasformazione nel rispetto degli obiettivi ambientali di cui al Regolamento (UE) 2020/852 - Posizionamento nella graduatoria - Criteri di valutazioni applicati dalla Commissione esaminatrice - Interesse al ricorso di un soggetto escluso dalla graduatoria limitato esclusivamente alle censure che attengono al punteggio assegnato al proprio progetto - Considerate inammissibili le doglianze volte all'annullamento dell'intera procedura.
SENTENZA NON DEFINITIVA
sul ricorso numero di registro generale 13443 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Italia del Vino Consorzio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Arbib, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Green Farmers Group Soc. Cons. Agr. A R.L, Finoliva Global Service S.p.A. Società Benefit, Unaprol S.C.P.A., Cooperativa Produttori Arborea - Società Agricola, Trentingrana - Consorzio dei Caseifici Sociali Trentini Società Cooperativa Agricola, Ciavolino Roma International S.r.l.,, Ati - Capofila Spinosa S.p.A., Conserve Italia Soc. Coop. Agricola, Amico Bio Società Cooperativa Agricola, Italia Ortofrutta - Società Consortile A R.L, Orogel Società Cooperativa Agricola, Cantine Due Palme - Società Cooperativa Agricola, Azienda Agricola Casa Divina Provvidenza S.r.l. - Società Agricola, O.P. Meridia Società Cooperativa Agricola A R.L.,, Caseificio Cirigliana S.r.l.,, Persea Castello Società Agricola S.r.l.,, Cooperativa Agricola Mercato Contadino delle Terreverdi Terama, Croce del Vento S.R.L, Ati con Capofila Le Macine Società Agricola Semplice, non costituiti in giudizio;
Le Carni Pugliesi – Societa' Consortile Agricola A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Liparota, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sardegna n. 69;
Società La Cesenate Conserve Alimentari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Lubrano, Corrado Maria Dones, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Enrico Lubrano in Roma, via Flaminia 79;
Organizzazioneproduttori Unione Pastori Soc Coop Agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Angius, Silvia Curto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Cooperativa Produttori Arborea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Giovanna Pisanu, Nicola Battolu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Unaprol – Consorzio Olivicolo Italiano, C.D. Filiera S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Sara Fiorucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
PER QUANTO RIGUARDA IL RICORSO INTRODUTTIVO:
- del decreto del Direttore Generale del Ministero dell''''Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste prot. n. 0342515 del 30.06.2023, pubblicato in pari data, di approvazione della “graduatoria provvisoria” inerente ai programmi presentati nell''''ambito della procedura indetta con avviso pubblico prot. n. 0182458 del 22 aprile 2022, come modificato dal successivo avviso pubblico prot. n. 0324845 del 21.07.2022, e relativi allegati, recante le caratteristiche, le modalità e le forme per la presentazione delle domande di accesso ai contratti di filiera e le modalità di erogazione delle agevolazioni di cui al D.M. n. 0673777 del 22 dicembre 2021;
- della graduatoria allegata al decreto di cui al punto che precede, nonché di tutti gli ulteriori atti inerenti al relativo procedimento, comunque denominati, conosciuti a seguito di accesso agli atti in data 01.08.2023, ivi compresi il decreto del Direttore Generale del Ministero dell''''Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste prot. n. 0621652 del 05.12.2022, il verbale della Commissione di Valutazione dei contratti di filiera V bando prot. n. 340824 del 30.06.2023 e la relativa nota di trasmissione, la nota del Presidente della Commissione di Valutazione dei contratti di filiera V bando prot. n. 0341697 del 30.06.2023, le griglie di valutazione del programma presentato dal ricorrente, nonché quelle inerenti ai programmi classificati ai posti da n. 1 a n. 38 della graduatoria;
- quali atti presupposti, dello stesso avviso pubblico di cui al provvedimento del Ministero dell''''Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste prot. n. 0182458 del 22.04.2022, come modificato a seguito dell''''avviso pubblico di cui al provvedimento del Ministero dell''''Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste prot. n. 0324845 del 21.07.2022 e dei relativi allegati;
- di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi.
PER QUANTO RIGUARDA I MOTIVI AGGIUNTI PRESENTATI IL 11/12/2023:
- della circolare esplicativa delle modalità di presentazione della proposta definitiva di Contratto di Filiera di cui all''art. 10 dell''Avviso n. 182458 del 22.04.2022, modificato con Avviso n. 324752 del 21/07/2022 prot. n. 0525180 del 27.09.2023, pubblicata in pari data, nonchè di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi.
PER QUANTO RIGUARDA I MOTIVI AGGIUNTI PRESENTATI IL 29/1/2024:
- del decreto del Direttore Generale del Ministero dell''Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste – DIQPAI – DG PQA prot. n. 0633056 del 15.11.2023, pubblicato in data 12.01.2024, di approvazione della “graduatoria definitiva” inerente ai programmi presentati nell''ambito della procedura indetta con avviso pubblico prot. n. 0182458 del 22 aprile 2022, come modificato dal successivo avviso pubblico prot. n. 0324845 del 21.07.2022, e relativi allegati, recante le caratteristiche, le modalità e le forme per la presentazione delle domande di accesso ai contratti di filiera e le modalità di erogazione delle agevolazioni di cui al D.M. n. 0673777 del 22 dicembre 2021; - della graduatoria allegata al decreto di cui al punto che precede (doc. n. 28), nonché di tutti gli ulteriori atti inerenti al relativo procedimento, comunque denominati, ivi compresi il decreto del Direttore Generale del Ministero dell''Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste prot. n. 0621652 del 05.12.2022, il verbale della Commissione di Valutazione dei contratti di filiera V bando prot. n. 340824 del 30.06.2023 e la relativa nota di trasmissione, la nota del Presidente della Commissione di Valutazione dei contratti di filiera V bando prot. n. 0341697 del 30.06.2023, il verbale della Commissione di Valutazione dei contratti di filiera V bando del 19.10.2023 e la relativa nota di trasmissione del 20.10.2023 prot. n. 584063, tutte le griglie di valutazione del programma presentato dal ricorrente, ivi comprese quelle inerenti all''ulteriore valutazione effettuate a seguito della presentazione dell''istanza di riesame, nonché quelle inerenti ai programmi classificati ai posti da n. 1 a n. 39 della graduatoria; - di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, ivi compresi lo stesso avviso pubblico di cui al provvedimento del Ministero dell''Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste prot. n. 0182458 del 22.04.2022, come modificato a seguito dell''avviso pubblico di cui al provvedimento del Ministero dell''Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste prot. n. 0324845 del 21.07.2022 e dei relativi allegati.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, di Le Carni Pugliesi – Societa' Consortile Agricola A R.L., della Società La Cesenate Conserve Alimentari, della Organizzazioneproduttori Unione Pastori Soc Coop Agricola, della Cooperativa Produttori Arborea, di Unaprol – Consorzio Olivicolo Italiano e della C.D. Filiera S.r.l.;
Viste le ordinanze nr. 7406 del 6 novembre 2023 e nr. 1179 del 20 marzo 2024, con le quali è stata disposta l'integrazione del contraddittorio e le documentazioni inerenti i relativi adempimenti depositate, rispettivamente, il 16 dicembre 2023 ed il 12 aprile 2024;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il Consorzio ricorrente è organo comune della rete d’impresa “All 4 Sustainability”, costituita a seguito di contratto stipulato in data 04.10.2022. Nella sua figura di organo comune della rete, il ricorrente ha preso parte alla procedura di selezione fin qui descritta in veste di mandatario di un raggruppamento formato, oltre che dal medesimo Consorzio, da altri dieci soggetti, e costituitosi a seguito della stipula dell’apposito accordo di filiera.
Lo stesso presentava entro i termini indicati dall’art. 7 dell’avviso del 22.04.2022 domanda di accesso alle agevolazioni, volto a dare luogo alla realizzazione del programma di filiera denominato “All 4 Sustainability”. Espone che – sulla base della documentazione di cui all’allegato 2 alla domanda e dalle schede sintetiche di cui all’allegato 3, oltre che dallo stesso accordo di filiera sub doc. n. 2 - il programma era volto a realizzare un’articolata serie di interventi nell’ambito della filiera vitivinicola, inerenti sia la fase di produzione delle uve che quella di trasformazione e commercializzazione dei vini, con l’obiettivo di migliorare le tecniche produttive e dare luogo ad una forte innovazione tecnologica all’insegna della sostenibilità, ottimizzando il processo di trasformazione nel rispetto degli obiettivi ambientali di cui al Reg. (UE) 2020/852.
La domanda in questione superava regolarmente l’istruttoria di ammissibilità di cui all’art. 8 e, pertanto, il programma e i singoli progetti venivano sottoposti alla valutazione della Commissione prevista dall’art. 9 dell’avviso, nominata dal Ministero con decreto del Direttore Generale prot. n. 0621652 del 05.12.2022.
Il programma del Consorzio ricorrente si classificava al n. 190 della graduatoria, con un contributo ammesso di € 16.220.000,00 e un punteggio complessivo di 82,73 13 punti (in posizione, pertanto, che ne determinerebbe l’esclusione dalla prosecuzione della procedura).
Espone che, come rappresentato all’Amministrazione con istanza di riesame dell’ 11.08.2023 e precisamente dalla griglia alla stessa allegata, una valutazione da parte della Commissione ispirata a criteri di logicità e ragionevolezza e conforme alle previsioni della lex specialis avrebbe consentito al programma di ottenere quasi 7 punti in più, attribuendo al progetto 89,55 punti (in luogo di 82,73 punti), e facendolo così avanzare ai primissimi posti della graduatoria (precisamente, al sesto posto), in posizione finanziabile e utile alla prosecuzione dell’iter.
Su tali basi, impugna gli atti di cui meglio in epigrafe e deduce a fondamento dell’azione – con il ricorso - le seguenti ragioni di censura.
1) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, 10, 11, 12 e 13 del D.M. n. 0673777 del 22.12.2021, degli artt. 10, 11, 12 e 13 del D.M. n. 1192/2016, degli artt. 9 e 10 dell’avviso pubblico, e dell’art. 66 della Legge n. 289/2002; eccesso di potere per sviamento, errore di fatto, insussistenza dei presupposti, manifesta illogicità ed incoerenza in relazione all’indebita ed illegittima esclusione del programma del ricorrente dalla successiva fase del procedimento (il provvedimento di approvazione della graduatoria sarebbe illegittimo nella misura in cui ammette alla prosecuzione dell’iter soltanto una parte dei progetti presentati ovvero quelli che rientrano nel budget di spesa, non anche a quelli che presentino tutti i requisiti di ammissibilità della domanda, in contrasto con le disposizioni indicate ed in particolare con l’art. 9 del DM del 21.12.2021);
2 – segue - Illegittimità dell’avviso pubblico, sotto i medesimi profili di eccesso di potere e violazione delle norme di cui al punto 1) che precede, per incoerenza e violazione rispetto alle previsioni contenute nella suddetta disciplina di ordine regolamentare (vengono sviluppate le medesime ragioni di censura già dedotte al motivo 1, sotto diversi profili);
3 - Eccesso di potere per manifesta illogicità e irragionevolezza, contraddittorietà, errore di fatto, sviamento, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, in relazione all’erronea, incoerente e illogica valutazione operata dalla Commissione sul programma presentato dal ricorrente, nonché in ogni caso ai plurimi errori riscontrabili anche nell’attribuzione di punteggi agli altri soggetti proponenti partecipanti alla procedura; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 9 del D.M. n. 0673777/2021, dell’art. 10 del D.M. n. 1192/2016, dell’art. 9 dell’avviso pubblico, del D.M. del Ministero dell’Economia e delle Finanza 15.07.2021, dell’art. 66 della Legge n. 289/2002, dell’art. 6 della CEDU, nonché del Regolamento UE n. 852/2020 (artt. da 9 a 17), del Regolamento UE n. 651/2014, del Regolamento UE n. 702/2014, delle decisioni della Commissione Europea C(2015) 9742 del 06.01.2016 e C(2020) 5920 del 07.09.2020 e del Piano Strategico PAC 2023 – 2027.
Vengono dedotte articolate censure sul conteggio dei punti attribuiti al progetto presentato, e, precisamente: A) Il parametro “impatto del programma sul mercato di riferimento” del criterio “qualità del programma di interventi” (ambito di valutazione 1 di cui all’art. 9 dell’avviso pubblico). Su questo punto, riguardante la valutazione della qualità dell’accordo di filiera e del programma nel suo complesso, la Commissione ha assegnato – in maniera del tutto ingiustificata ed inattendibile – 3 punti in luogo dei 6 disponibili, non avendo considerato la Commissione una serie di elementi di fatto e caratteri del programma che sono analiticamente elencati ed argomentati come meglio in atti (ad esempio, il fatturato del consorzio, la rispondenza degli obiettivi del progetto con gli obiettivi ambientali di cui agli artt. 9 e 17 del Reg. UE n. 852/2020, l’inserimento tra gli obiettivi del programma del progetto prototipale di recupero del CO2 in collaborazione con il CREA di cui meglio in atti); B) Il parametro “capacità del programma di intercettare, sviluppare e valorizzare le specificità della filiera” del criterio “qualità del programma di interventi” (ambito di valutazione 1 di cui all’art. 9 dell’avviso pubblico) sarebbe stato disatteso, non avendo la Commissione valutato gli obiettivi specifici della filiera interaziendale meglio precisati; C) Intero ambito di valutazione 2 di cui all’art. 9 dell’avviso pubblico, in tema di “idoneità dei progetti a conseguire gli obiettivi ambientali prefissati” in ordine al quale la Commissione non avrebbe valutato come, tra i documenti allegati alla domanda di accesso alle agevolazioni il ricorrente abbia inserito, per quanto non espressamente richiesta dall’avviso e per ciascuna azienda partecipante in qualità di soggetto beneficiario, una relazione ambientale redatta da un soggetto terzo altamente qualificato in materia e in possesso di ampia esperienza nel settore di cui al Regolamento UE 2020/852; infine, D) Ambito di valutazione 3 “requisiti specifici posseduti dai soggetti beneficiari”, in ordine al quale, come evidenziato nell’istanza integrativa di riesame del 08.08.2023, ad alcuni soggetti beneficiari non sono stati attribuiti punteggi in relazione a requisiti espressamente previsti dall’avviso, che gli stessi avevano dimostrato di possedere (si tratta, nello specifico: 1) del soggetto beneficiario CREA, al quale non sono stati attribuiti 5 punti per l’adesione ad uno dei sistemi di qualificazione del prodotto indicati a pag. 20 dell’avviso - atteso che il riconoscimento HRS4R dallo stesso posseduto risulta, come dimostrato nella citata istanza sub doc. n. 19, equipollente a quelli previsti dall’avviso - 2) dei soggetti beneficiari Terredora di Paolo e Cantine dei Marchesi di Barolo s.p.a., a cui non sono stati erroneamente attribuiti 2 punti per l’adesione da parte del soggetto beneficiario ad un ulteriore sistema di certificazione volontaria - essendosi dimostrato che gli stessi certificano le loro produzioni a marchio DOC ed IGP), con conseguente errore di fatto e violazione diretta dei criteri di cui all’art. 9, comma 4 dell’avviso pubblico, oltre che della normativa richiamata in intitolazione.
Deduce ancora la parte ricorrente, nel corpo del terzo motivo, che come risulta dalle griglie di valutazione inerenti i programmi classificati nelle posizioni da 1 a 38, la Commissione sarebbe incorsa in plurimi errori nell’operare le relative valutazioni; infatti: - dalle griglie dell’ambito di valutazione 3 emergerebbe che alcuni soggetti beneficiari non hanno ottenuto il punteggio minimo pari a 5 punti, così che ai sensi dell’art. 9 comma 2 dell’avviso (in forza del quale per gli ambiti di valutazione 2) e 3), il mancato raggiungimento del punteggio minimo determina la non ammissibilità a finanziamento del singolo progetto del soggetto beneficiario), essi avrebbero dovuto essere esclusi; inoltre, dalle griglie dell’ambito di valutazione 3 emerge che sono stati attribuiti 5 punti relativi a certificazioni non previste dall’avviso (ad es. “sistema di rintracciabilità ed etichettatura delle carni facoltativo” o “iscrizione all’Anabic per la produzione del vitellone bianco dell’appennino centrale e adesione alla misura 10.1 del PSR Regione Campania”); - alcune dichiarazioni di intenti sono state valutate al pari di “Adesione da parte del Soggetto beneficiario ad un sistema di qualificazione del prodotto” pur non essendolo, con conseguente assegnazione di 5 punti; - sono stati attribuiti 2 punti a valutazioni che non sono certificazioni (ad es. Classyfarm). Questa condotta avrebbe comportato, prima ancora che valutazioni inattendibili e illogiche, errore di fatto e violazione diretta dei criteri di cui all’art. 9, comma 4 dell’avviso pubblico, con indebita sopravvalutazione di numerosi progetti ed indice di eccessiva frettolosità ed inattendibilità nelle intere valutazioni operate dalla Commissione.
4) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 9 del D.M. n. 0673777/2021, dell’art. 10 del D.M. n. 1192/2016 (doc. n. 20), nonché dell’art. 9 dell’avviso pubblico, dell’art. 3 della Legge n. 241/1990 e dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per sviamento, errore di fatto, manifesta illogicità ed irragionevolezza, carenza di istruttoria e di motivazione in relazione al mancato rispetto dei principi di trasparenza e competenza nella nomina della Commissione.
Secondo la ricorrente, è documentale come né l’art. 9 del D.M. n. 0673777/2021 né l’art. 9 dell’avviso prot. n. 0182458 del 22.04.2022 (né, prima ancora, il D.M. n. 1192/2016) indichino alcun criterio per la nomina della commissione a cui affidare l’istruttoria dei programmi e dei progetti e la scelta dei relativi componenti, limitandosi a prevedere la possibilità per il Ministero di “avvalersi di una commissione da nominare con atto del Ministero stesso” (così dispone l’art. 9, comma 1 del D.M. n. 0673777/2021); l’Amministrazione avrebbe dovuto quindi specificare le ragioni e le condizioni per le quali è stata individuata la Commissione nelle persone che l’hanno composta; inoltre, sotto diverso profilo, il Ministero nemmeno ha giustificato la scelta (invero del tutto illogica) di nominare un quantitativo così esiguo di commissari (solo tre per valutare oltre trecento progetti), senz’altro inadeguato ed irragionevole rispetto all’entità ed all’importanza del compito.
5) Eccesso di potere per sviamento e carenza di istruttoria, nonché manifesta illogicità e irragionevolezza, in relazione alle modalità ed alla tempistica seguita dalla Commissione per la correzione degli elaborati, nonché in relazione alla violazione del principio di collegialità nelle valutazioni. L’operato della Commissione risulterebbe viziato altresì in considerazione del fatto che il tempo dedicato alla valutazione dei programmi non è stato assolutamente sufficiente, o comunque congruo, per consentire appieno la formulazione del conseguente giudizio di merito (tre minuti a progetto, tenuto conto della durata della seduta del 13.05.2023, iniziata alle 9.30 e terminata alle 12.00 per 42 progetti).
6) Violazione e/o falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 3 della Legge n. 241/1990, nonché dell’art. 5 del d. lgs. n. 123/1998; difetto di motivazione; eccesso di potere per sviamento, travisamento, carenza di istruttoria in relazione all’inidoneità del punteggio numerico attribuito dalla Commissione e dei criteri valutativi posti dal bando di gara a fare comprendere le ragioni del giudizio tecnico emesso e dell’iter logico seguito dall’Amministrazione intimata nella fase di valutazione del programma. Con il sesto motivo, parte ricorrente censura l’illegittimità del procedimento per insufficienza del voto numerico “mero” che è stato assegnato ai progetti; per mancanza di criteri e subcriteri; in particolare con riferimento al parametro “impatto del programma sul mercato di riferimento” e al parametro “capacità del programma di intercettare, sviluppare e valorizzare la specificità della filiera” del criterio “qualità del programma di interventi” dell’ambito 1;- all’intero ambito di valutazione 2; anche in relazione ai criteri in cui la Commissione ha inserito note sintetiche, le stesse risultino intrinsecamente inidonee a fare comprendere le ragioni e l’iter logico seguito dalla medesima nell’attribuzione dei punteggi.
7) Segue. Illegittimità dell’avviso pubblico, in relazione a quanto dedotto nel motivo che precede.
Alla luce dell’esposizione di cui al motivo che precede, la ricorrente afferma l’illegittimità, “a monte” degli atti della procedura, altresì (ed in primo luogo) dell’avviso pubblico prot. n. 0182458/2022 e chiede, argomentando in proposito, di disporre l’annullamento dell’intera selezione.
8) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 12 della Legge n. 241/1990; eccesso di potere per sviamento, travisamento, carenza di motivazione e di istruttoria in relazione all’omessa e/o comunque insufficiente predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni devono attenersi per l’erogazione di contributi pubblici.
La mancata predeterminazione dei criteri implicherebbe, secondo la ricorrente, l’annullamento dell’intera procedura anche sotto altri profili e, segnatamente, per via del mancato rispetto dei requisiti di legge per l’erogazione dei benefici pubblici di cui è causa in rapporto alla necessità che l’organo politico esaurisca la propria discrezionalità nella scelta dei criteri in base ai quali assegnare pubbliche risorse in fase generale o regolamentare (spettando poi all’organo gestionale la loro applicazione).
Con i due atti per motivi aggiunti successivamente proposti, vengono estese le censure dedotte avverso – rispettivamente - la circolare esplicativa delle modalità di presentazione della proposta definitiva di Contratto di Filiera (che viene impugnata anche nella parte in cui modificherebbe le regole di procedimento senza le prerogative e le garanzie dell’autotutela; per incompetenza del Direttore Generale del Masaf, in relazione ad atti demandati alla competenza del Ministro; perché genererebbe confusione ed incertezza nello svolgimento del procedimento; per gli stessi vizi già dedotti con il ricorso che sono riproposti ed ulteriormente argomentati); e l’approvazione della graduatoria definitiva, nella quale per quanto concerne il programma del ricorrente, lo stesso risultava collocato alla posizione n. 194 della graduatoria, con un punteggio complessivo (identico a quello riportato nella graduatoria del 30.06.2023) di 82,73 punti (e che viene impugnata per le stesse ragioni già dedotte in precedenza).
La difesa dell’Avvocatura oppone all’accoglimento dei due ricorsi comuni e plurime eccezioni in rito.
Con memoria del 13 giugno 2024, eccepisce la improcedibilità del ricorso in quanto la graduatoria provvisoria è stata sostituita dalla graduatoria definitiva; argomenta circa l’infondatezza ed inammissibilità delle diverse censure dedotte.
Nel prosieguo, riferisce che in conseguenza della riprogrammazione del PNRR a fine 2023, con
decisione di esecuzione del Consiglio COM (2023) 765 final del 24 novembre 2023 della Commissione europea, nonché in esito alla positiva valutazione del Consiglio ECOFIN dell'8 dicembre 2023 (CID), è stata introdotta una nuova misura PNRR in capo al MASAF, denominata “Fondo Rotativo Contratti di Filiera (FCF)”, gestita da ISMEA in qualità di soggetto attuatore, con una dotazione complessiva pari a 1,96 miliardi di euro, che prevede contributi a fondo perduto e finanziamenti agevolati a favore delle imprese facenti parte delle filiere coinvolte. Al fine di attivare la nuova misura PNRR M2C1 I3.4, consistente nell’investimento pubblico nello strumento del Fondo Rotativo - Contratti di Filiera (FCF), è stato adottato il Decreto del Ministero dell’Agricoltura della sovranità alimentare e delle foreste n. 0264374 del 12 giugno 2024, registrato dalla Corte dei conti con provvedimento n.1253 del 07/08/2024, con il quale è stato disposto altresì lo scorrimento della graduatoria di cui al decreto direttoriale, n. 633056 del 15 novembre 2023 (nonché delle ulteriori graduatorie relative ai Contratti di Filiera non inerenti all’agroalimentare) demandando alla Direzione generale competente la definizione delle modalità con cui i soggetti proponenti del Programma avrebbero dovuto presentare manifestazione di interesse ad essere ammessi al finanziamento a valere sui fondi PNRR di cui sopra.
Il relativo regime di aiuti di Stato SA.114943 (2024/N) relativo alla Misura M2C1 – Investimento 3.4 – Fondo Rotativo contratti di filiera a sostegno dei contratti di filiera agroalimentare è stato approvato con Decisione della Commissione europea del 21 ottobre 2024 numero C (2024) 7425 final. In attuazione del citato Decreto Ministeriale, il successivo Decreto Direttoriale n. 569071 del 28 ottobre 2024 ha stabilito che i Soggetti Proponenti dei programmi di cui alla graduatoria del decreto direttoriale n. 633056 del 15 novembre 2023, dal n. 44 al n. 310, risultati idonei ma non finanziabili con risorse del Piano Nazionale Complementare (PNC), dovevano inviare una comunicazione di adesione alla casella dedicata ISMEA a partire dalle ore 12.00 del giorno 29 ottobre 2024 fino alle ore 24.00 del giorno 11 novembre 2024.
Sono stati invitati a presentare la Dichiarazione di Interesse n. 262 programmi relativi al settore agroalimentare (ovvero dalla posizione n. 44 alla posizione n. 310, per un totale di 267 programmi da cui sono stati esclusi 5 programmi presenti in graduatoria come non ammissibili).
In seguito all’invito, 248 soggetti proponenti su 262 hanno presentato la Manifestazione di Interesse (12 soggetti proponenti non l’hanno presentata e altri 2 l’hanno presentata fuori termine o a un indirizzo pec errato) Successivamente sono state definite e adottate da ISMEA le Istruzioni operative per l’invio della comunicazione di invito alla presentazione della proposta definitiva, nel
limite delle risorse disponibili, ai soggetti proponenti che avevano trasmesso la manifestazione di interesse, entro i successivi 90 giorni scadente il 6 marzo 2025).
Tale termine, su pressante richiesta di molti dei soggetti proponenti, è stato prorogato al giorno 7 aprile 2025, ore 12:00:00.
Precisa l’Avvocatura che in questa prima fase sono stati invitati alla presentazione della proposta definitiva i soggetti proponenti dalla posizione n. 44 fino alla posizione 116 (compresa), per un totale di n. 72 Programmi, potenzialmente ammissibili al finanziamento sui fondi PNRR.
Su tali basi, l’Avvocatura prospetta l’opportunità di attendere per la decisione della causa, non essendo ancora completata la fase di rifinanziamento (sui relativi adempimenti ancora in corso si sofferma ed argomenta).
Salvo quanto ciò precisato, l’Avvocatura eccepisce:
- l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per palese conflitto di interesse tra gli attuali ricorrenti difesi dagli avv. Gianluca Scalco e Nicola Bau ed altri ricorrenti difesi dai medesimi legali; nei molteplici ricorsi proposti viene impugnata la medesima graduatoria (spesso in virtù delle stesse argomentazioni) ed è pertanto innegabile che l’accoglimento delle ragioni di uno dei ricorrenti andrebbe a discapito degli altri, peraltro tutti difesi dai medesimi avvocati;
- l’improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza d’interesse, non essendo stati impugnati gli atti – meglio elencati – con i quali è stato disposto lo scorrimento della graduatoria ai fini del PNRR di cui all’esposizione che precede.
Analoghe eccezioni ed argomenti sono dedotte dalle controinteressate che si sono costituite in giudizio come in atti (e come riepilogato in epigrafe).
Nella pubblica udienza del 16 aprile 2025, le parti hanno approfondito oralmente le rispettive domande ed eccezioni, in particolare evidenziando l’Avvocatura l’opportunità di meglio precisare i rapporti tra le doglianze formulate dalla ricorrente a carico delle controinteressate utilmente collocate in graduatoria ai fini di una eventuale istruttoria; la causa è stata quindi trattenuta in decisione.
Preliminarmente, il Collegio prende in esame le eccezioni di rito ed, in conformità ai precedenti specifici su fattispecie analoghe a quella odierna, le accoglie, in punto di carenza d’interesse, dichiarando inammissibili tutte le doglianze dedotte dalla ricorrente ad eccezione di quelle inerenti il calcolo del punteggio di cui al terzo motivo di ricorso ,per come anche riproposto nei motivi aggiunti insieme ai profili di difetto di motivazione connessi ed ancillari a tale esclusivo ambito (v. per tutte, sentenza della Sezione nr. 6090 del 26 marzo 2025), ciò che assorbe ogni altra eccezione di inammissibilità o improcedibilità del gravame comunque dedotta dalle resistenti.
Più precisamente, delle diverse doglianze dedotte nel giudizio, quelle dedotte al primo, secondo, quarto motivo e ss. sono evidentemente rivolte all’annullamento della procedura in toto, poichè, dal loro eventuale accoglimento, non potrebbe che derivare un obbligo di ripetizione del procedimento di evidenza pubblica per tutte le imprese, che avrebbe effetti per tutte le aziende già collocate utilmente nella graduatoria e implicherebbe la vanificazione delle risorse rese disponibili sul PNC. A tal proposito, per la natura eccezionale delle misure di cui all’odierno giudizio derivanti dalla peculiare fonte di finanziamento di natura e provenienza euro-unitaria, nessuna utilità potrebbe conseguire la ricorrente dall’eventuale accoglimento delle predette censure.
Ritiene il Collegio di dover chiarire che a tale conclusione si perviene in via eccezionale, solo in forza della peculiare natura della fonte di finanziamento (documentata come in atti da parte dell’Avvocatura, alle cui deduzioni è sufficiente rinviare) che - per fatto notorio, prima ancora che documentalmente risultante agli atti - richiede l’impiego delle risorse entro un termine che è il frutto di una fonte esterna allo Stato - beneficiario delle provvidenze eurounitarie - e dunque non dipendente da eventuali o possibili scelte di bilancio dello Stato stesso.
Ne deriva che, a differenza di fattispecie ordinarie nelle quali è nella disponibilità dello Stato disporre - a seguito di un eventuale annullamento delle procedure di erogazione di contributi o di appalto di opere, forniture o servizi - la rinnovazione delle poste di bilancio e dunque delle relative procedure di spesa (ciò che fonda l’aspettativa di una concorrente ad ottenere la ripetizione delle procedure di evidenza pubblica e, conseguentemente, il proprio interesse processuale in termini di chance), l’impugnazione di una procedura di spesa di fondi a valere sul PNC o sul PNRR ai fini del suo integrale annullamento e ripetizione da parte di una concorrente non utilmente collocata in graduatoria, è inammissibile per carenza d’interesse.
Peraltro le censure di cui trattasi sono inammissibili per difetto di interesse anche sotto diverso profilo, non essendo dedotto in che modo il loro accoglimento avvantaggerebbe la posizione in graduatoria della ricorrente ed il suo eventuale miglior punteggio.
Tale conclusione non vale, come accennato, per le doglianze con le quali si lamenta l’assegnazione di un punteggio inferiore a quello ritenuto legittimo (il terzo motivo di ricorso anche nella misura in cui al deficit di motivazione in esso censurato corrisponda un errore effettivo di valutazione del punteggio del progetto della ricorrente).
Invero, in tal caso viene in rilievo una domanda volta alla mera correzione di una graduatoria già esistente ed efficace, che tale rimane anche all’esito dell’eventuale accoglimento del gravame; in questi casi, sia che l’accoglimento avvenga ai fini della ripetizione della valutazione della proposta da ammettere a finanziamento, sia che ne derivi l’accertamento del maggior punteggio (quando quest’ultimo discenda da requisiti o parametri vincolati), la correzione – ove la censura dovesse risultare fondata - opererà l’inclusione della ricorrente nel novero dei progetti finanziabili al posto di una controinteressata che le sarà pretermessa (salva la facoltà dell’Amministrazione di ricorrere ad economie o residui di spesa al fine di finanziare il ricorrente in aggiunta e non in sostituzione della ultima graduata) e dunque non sarà modificato il saldo finale.
Laddove quest’ultimo dovesse essere divenuto immodificabile nelle more del giudizio (per decorso dei termini di spesa fissati dalla norma di finanziamento, come viene dedotto nel caso di specie) sarà comunque salvo l’obbligo di risarcire il danno.
Non vale in contrario opporre, come affermano le resistenti, che l’esaurimento dei fondi inizialmente individuati a valere sul PNC determinerebbe la carenza d’interesse della ricorrente a coltivare le relative censure, poichè, essendo lo scorrimento disposto ai fini dell’erogazione delle risorse a valere sul PNRR in ordine di graduatoria (originale), l’eventuale migliore posizionamento della odierna ricorrente non potrebbe che assicurarle intanto un vantaggio in ordine a questa seconda fase in atto (laddove, essendo esaminate le proposte in ordine di graduatoria, il progetto verrebbe valutato prima).
Ancora, dato il rapporto tra le due fasi della misura, sarebbe l’eventuale utile collocazione della ricorrente nella graduatoria ai fini PNC a determinare l’insussistenza dell’interesse alla coltivazione del ricorso in esame (perchè non sarebbe più necessario esaminarne il progetto ai fini del PNRR) e non l’inverso.
Inoltre, l’esaurimento delle risorse originariamente assegnate al bando (di cui al Piano nazionale per gli investimenti complementari al Piano nazionale di ripresa e resilienza di cui al decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101 ed art.3 del D.M. 22 dicembre 2012) non osta all’esame della domanda introduttiva, atteso che in caso di esito favorevole della lite (laddove dovesse a ciò conseguire un riposizionamento utile della ricorrente in graduatoria) sarebbe comunque obbligo dell’Amministrazione reperire le necessarie risorse di bilancio, anche ai fini del risarcimento del danno.
In tutti questi casi, dunque, l’interesse alla correzione del punteggio rende ammissibile il corrispondente profilo di gravame, che, nella odierna fattispecie, è introdotto con i profili che si sono sommariamente indicati in precedenza al terzo motivo di ricorso.
Non vale in contrario l’eccezione di inammissibilità del ricorso per conflitto di interesse dei difensori della odierna parte ricorrente che deriverebbe, secondo l’Avvocatura, dalla circostanza che essi assistono altre proponenti in diversi giudizi proposti avverso la medesima procedura e per le medesime ragioni, posta l’evidente autonomia delle rispettive posizioni e situazioni giuridiche correlate, la cui tutela non dipende (né è incisa) dalla identità di ragioni dedotte o dei patrocinatori, posto che sono state azionate distinte azioni in separati ricorsi (e non si versa in un caso di ricorso collettivo).
Su tali basi, il Collegio ritiene dunque di definire il ricorso in epigrafe, con sentenza non definitiva, respingendo come inammissibili per carenza d’interesse tutte le doglianze dedotte, ad eccezione del terzo motivo di ricorso (e dei profili di difetto di motivazione variamente dedotti nelle altre doglianze nella misura e nei limiti in cui sono apprezzabili in via ancillare al terzo motivo), secondo quanto prima indicato, ma con la precisazione a seguire.
Del terzo motivo di ricorso, è inammissibile la quota censoria relativa al punteggio delle controinteressate utilmente collocate in graduatoria, atteso che è formulata in maniera generica, senza una precisa perimetrazione soggettiva ed un’altrettanta puntuale descrizione individualizzante del profilo, che consenta di commisurare l’eventuale accoglimento.
Ne deriva che, ai fini che seguono, dovrà tenersi conto delle sole censure riferite al punteggio della odierna ricorrente ed alla conseguente posizione in graduatoria.
A tali fini, è necessario disporre incombenti istruttori, con riserva di ogni altra decisione, in rito, come nel merito e sulle spese, anche allo scopo di meglio chiarire la sussistenza e la consistenza dell’interesse al ricorso ed ai plurimi motivi aggiunti, tenuto comunque conto delle specifiche eccezioni delle resistenti sul punto, l’opportunità di invitare le parti a dedurre più approfonditamente circa i relativi presupposti, in particolare prescrivendo che:
I) il Ministero resistente dovrà riunire nuovamente la Commissione istituita per l’esame dei progetti presentati in esito all’avviso 0182458 del 22 aprile 2022, al fine di farle riesaminare il progetto della odierna ricorrente, allo stato degli atti, tenendo conto delle specifiche censure dedotte nelle censure di cui al ricorso ed ai motivi aggiunti come sinteticamente riepilogato nell’esposizione che precede, e della documentazione di causa già prodotta (senza acquisizione di documenti nuovi che non siano già presenti nel fascicolo, essendo il giudizio limitato dalla domanda introduttiva per come proposta e documentata);
II) la Commissione formulerà corrispondente e specifica relazione istruttoria di valutazione che, laddove sia confermativa del punteggio originario, dovrà analiticamente prendere posizione su ognuno dei profili dedotti, chiarendo (in funzione meramente esplicativa, quindi senza valore provvedimentale) le ragioni sostanziali di valutazione come a suo tempo svolte; oppure chiarendo a quale punteggio la ricorrente perverrebbe (con relativa posizione in graduatoria) laddove si riconoscesse fondato in tutto o in parte (e nei relativi limiti) il gravame sul punto;
III) tali chiarimenti saranno resi esclusivamente ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso e dei motivi aggiunti e quindi senza pregiudizio degli atti impugnati;
IV) i chiarimenti di cui sopra dovranno essere depositati in giudizio - con ogni opportuna documentazione a corredo - entro giorni sessanta dalla comunicazione della presente ordinanza o, se anteriore, dalla sua notifica a cura di parte (che in tal caso dovrà effettuarla presso la sede reale dell’Amministrazione oltre che presso il domicilio dell’Avvocatura);
V) è fatto salvo in ogni caso, l’esercizio dell’autotutela decisoria da parte dell’Amministrazione (ove nell’edizione dei chiarimenti ne riscontri i presupposti), con ogni conseguenza sulla fase contenziosa in atto;
VI) le parti potranno presentare memorie in ordine ai punti che precedono nei termini di rito rispetto alla udienza pubblica del 29 ottobre 2025, cui le parti sono rinviate, riservando il Collegio ogni altra decisione, in rito, come nel merito e sulle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), non definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili nei limiti di cui in parte motiva e, nel resto, dispone gli incombenti istruttori come pure in parte motiva indicato, riservando ogni altra decisione, in rito, come nel merito e sulle spese.
Rinvia le parti alla pubblica udienza del 29 ottobre 2025.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:
Mariangela Caminiti, Presidente
Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore
Emiliano Raganella, Consigliere