Settore vinicolo - Agevolazioni - Partecipazione ad un bando - Domanda di accesso da parte di un Consorzio agli atti e documenti relativi al "V bando filiera" del 2022, procedura di selezione per l'accesso a contratti di filiera e agevolazioni - Richiesta motivata dalla necessità di integrare un'istanza di riesame e di tutelare i propri interessi in sede giudiziaria - Diniego dell'istanza di accesso - Richiesta del Consorzio ritenuta "irragionevole e defatigatoria" e configurabile come un "controllo generalizzato" non ammissibile considerata anche la posizione in graduatoria del Consorzio - Limiti all'ostensione massiva di documenti - Bilanciamento tra diritto di accesso e buon andamento dell'amministrazione.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6751 del 2024, proposto da
Italia del vino Consorzio, in proprio e quale organo comune della rete d’imprese denominata “All 4 Sustainability”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Scalco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Agricoltura della Sovranità' Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Green Farmers Group Soc. Cons. Agr. a.r.l., Finoliva Global Service S.p.A. Società Benefit, Unaprol S.c.p.a., Cooperativa Produttori Arborea - Società Agricola, Ciavolino Roma International S.r.l., Ati - Capofila Spinosa S.p.A., Conserve Italia Soc. Coop. Agricola, Amico Bio Società Cooperativa Agricola, Le Carni Pugliesi - Società Consortile Agricola a.r.l., Italia Ortofrutta - Società Consortile a.r.l., Orogel Società Cooperativa Agricola, Cantine Due Palme - Società Cooperativa Agricola, Azienda Agricola Casa Divina Provvidenza S.r.l. - Società Agricola, O.P. Meridia Società Cooperativa Agricola a.r.l., Caseificio Cirigliana S.r.l., Persea Castello Società Agricola S.r.l., Cooperativa Agricola Mercato Contadino delle Terreverdi Teramane, Croce del Vento S.r.l., Ati con Capofila Le Macine Società Agricola Semplice, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 08312/2024, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 la Cons. Gudrun Agostini e udito per la parte appellante l’avvocato Riccardo Arbib in delega dell'avvocato Gianluca Scalco;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. E’ impugnata la sentenza del T.A.R. per il Lazio (Sezione Quinta), n. 8312/2024 con cui è stato dichiarato parzialmente inammissibile per difetto di interesse e per il resto infondato il ricorso proposto dal Consorzio in epigrafe descritto, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., con cui chiedeva che fosse dichiarato illegittimo il diniego espresso dal Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (in breve “Ministero”) con provvedimento del 21.9.2023 (prot. 503172) sull’istanza di accesso dallo stesso presentata, come ribadita ed integrata con successive note, a tutti gli atti e documenti della procedura di selezione indetta nel 2022 (c.d. “V bando filiera”) per l’accesso ai contratti di filiera e le modalità di erogazione delle agevolazioni di cui al D.M. n. 673777 del 22.12.2021, previste dall’art. 66 della Legge 27.12.2002, n. 289, alla quale aveva preso parte e che aveva condotto ad una prima graduatoria approvata con decreto del Direttore Generale del MASAF prot. n. 342515 del 30.6.2023.
1.1. Il Consorzio Italia del vino partecipando alla suddetta procedura per agevolazioni finanziarie per contratti di filiera ai sensi della legge n. 289/2002 e posizionandosi, a valle della relativa istruttoria, alla posizione n. 190 della graduatoria con 82,73 punti, inoltrava al Ministero il 10.7.2023 un’istanza di accesso, ai sensi dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 33/13, (“accesso civico”) ed in subordine ai sensi della legge n. 241/1990 (“accesso agli atti”), per l’ostensione dei seguenti documenti: (i) domande di accesso di tutti i soggetti proponenti, comprensive dell’intera documentazione progettuale allegata; (ii) documentazione integrale sull’istruttoria di tutte le domande presentate; (iii) documentazione integrale inerente la valutazione e l'istruttoria di tutti i programmi ed i progetti presentati; (iv) decreto Ministeriale n. 621652 del 05.12.2022 di nomina della Commissione di Valutazione, con eventuali successivi provvedimenti integrativi e modificativi; (v) verbale della Commissione di Valutazione del 28.06.2023; (vi) nota della Commissione di Valutazione del 30.06.2023.
1.2. L’istanza di accesso veniva giustificata da un lato con l’esigenza di dare luogo all’integrazione dell’istanza di riesame che il Consorzio intendeva presentare ai sensi dell’art. 9, comma 5 dell’avviso del 22 aprile 2022 e dall’altro per la tutela dei propri interessi in tutte le sedi, anche in quella giudiziaria, posto che in conseguenza del punteggio attribuito al proprio programma di 82,73 punti non risultava collocato tra i primi 39 programmi che avrebbero avuto accesso al finanziamento e a tale fine alla fase finale di esame del progetto definitivo.
1.3. Con una prima nota d.d. 1.8.2023, il Ministero approvava l’accesso e inviava una parte della documentazione richiesta (griglie di valutazione e punteggio del programma dell’istante, verbale unico della Commissione di gara, provvedimento di nomina della Commissione, atti di trasmissione della graduatoria al Ministero), comunicando il differimento per la restante parte (domande di tutti i 300 partecipanti, loro progetti e relative attività istruttorie e valutazione) al mese di settembre, rinvio motivato dalla grande quantità della documentazione ed enorme mole di lavoro derivante dalla necessità di oscuramento dei dati personali e contenuti delle domande degli altri concorrenti.
1.4. Con il provvedimento qui impugnato del 21.9.2023, il Ministero comunicava al Consorzio istante il diniego dell’istanza; l’amministrazione motivava tale decisione con il volume e l’eterogeneità dei documenti richiesti (circa 15.000) e illustrava le difficoltà di procedere all’elaborazione e alla consegna, formulando invito al richiedente di individuare “una data di accesso alla documentazione a fronte di un elenco sufficientemente preciso e circoscritto dei documenti e dei Programmi di cui codesto Soggetto proponente richiede l’esibizione”.
1.5. Non soddisfatto della richiesta di limitare e circoscrivere meglio l’istanza di accesso e convinto di aver diritto a disporre in ogni caso dell’intera documentazione della procedura il Consorzio inviava al Ministero ulteriore diffida; depositava altresì un primo ricorso al T.a.r Lazio (R.G. RG 13443/2023, trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 16 aprile 2025) per l’impugnazione degli atti di gara sulla base della documentazione ostesa e, poco dopo, un ulteriore ricorso al T.a.r. (R.G. 14448/2023, definito con l’appellata sentenza) per denunciare l’illegittimità e irragionevolezza del diniego di accesso opposto dal Ministero.
2. Ad esito del giudizio, il T.a.r., con l’appellata sentenza n. 8312 del 26.4.2024, giudicava legittimo il diniego dell’amministrazione e la richiesta di individuare meglio il perimetro dell’istanza e, conseguentemente, respingeva il ricorso; dichiarava invece inammissibile la domanda, proposta in via subordinata, di accertamento del diritto di accedere ai documenti dei soggetti proponenti utilmente classificati in graduatoria ai fini dell’accesso al finanziamento, ritenendo ostativo il precetto di cui all’art. 34, comma 2 c.p.a. stante l’assenza di preventiva istanza in tale senso depositata in sede amministrativa.
2.1. Nello specifico il T.a.r,, pur confermando l’orientamento secondo cui la documentazione inerente ad un pubblico concorso in linea di massima è da considerarsi sottratta alla riservatezza e liberamente ostensibile ed acquisibile dai candidati esclusi o pretermessi, giudicava irragionevole e defatigatoria l’istanza massiva del Consorzio anche in ragione della sua genericità e labilità dell’interesse all’ostensione preordinato esclusivamente ad effettuare un inammissibile controllo generalizzato, essendo la posizione dell’istante la n. 190 su 310, a fronte di fondi sufficienti a finanziare soltanto i primi 39 progetti classificati, costringendo in tale modo l'amministrazione ad una voluminosa attività che renda ragione di tutti i dettagli della complessa ed affollata procedura.
3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, il Consorzio Italia del vino ha impugnato la suddetta pronuncia chiedendone l’integrale riforma, denunciando in sintesi che:
- la giurisprudenza avrebbe ormai affermato unanimemente che all’istante, in quanto partecipante alla procedura concorrenziale, non sarebbero mai opponibili limiti di accesso di alcun tipo ai documenti degli altri concorrenti in ragione della posizione giuridica qualificata e differenziata idonea a configurare in capo allo stesso un interesse concreto ed attuale all’acquisizione di per sé, ciò in conformità a quanto affermato dalla unanime giurisprudenza ed espressamente previsto dalla Legge n. 241/1990, il che escluderebbe in radice la valenza esplorativa o di controllo generalizzato della richiesta;
- la sentenza sarebbe errata in quanto non avrebbe considerato che l’istanza era formulata ai sensi dell’art. 5, comma 2 del citato decreto legislativo con conseguente diritto di accesso illimitato posto che i documenti non rientrano in alcuna delle ipotesi di esclusione del diritto e non sussiste alcuna norma che consenta alla P.A. di limitare l’accesso civico in considerazione “della mole e dell’eterogeneità” della documentazione richiesta;
- sarebbe erronea la declaratoria di inammissibilità della domanda subordinata per il fatto che il procedimento istaurato con l’istanza del 10.3.2023 avrebbe legittimato l’amministrazione, se ne avesse ravvisato i presupposti, di adottare un provvedimento di accoglimento parziale acconsentendo all’ostensione della sola documentazione dei 39 proponenti utilmente classificati in graduatoria. Ritiene quindi l’appellante che non sarebbe stato necessario depositare una nuova istanza;
- i partecipanti alla procedura selettiva non assumerebbero la veste di controinteressati in senso tecnico nel giudizio proposto avverso il provvedimento di diniego emanato dall’Amministrazione.
3.1. Si è costituito in resistenza, in data 30 settembre 2024, il Ministero. Con successiva memoria difensiva, depositata il 31 ottobre 2024, la difesa erariale ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di interesse in ragione della mancata contestazione del capo della sentenza con il quale il T.a.r, come ragione autonoma a supporto della decisione, ha accertato la necessità che nella istanza di accesso sia data dimostrazione specifica sulla strumentalità e pertinenza della documentazione richiesta rispetto alla particolare posizione soggettiva che si intendeva tutelare; nel merito ha invece chiesto il rigetto. Il Consorzio ha depositato una memoria difensiva e di seguito una memoria in replica alle difese ministeriali.
4. All’udienza del 21 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
4.1. Con ordinanza collegiale n. 9427 del 25 novembre 2024, il Collegio ha disposto a carico della parte appellante l’integrazione del contraddittorio “nei confronti di tutti i soggetti –quali titolari degli interessi connessi ai dati ivi presenti, - collocati nella graduatoria conclusiva della procedura in questione”. In ragione dell’elevato numero dei soggetti controinteressati da notiziare e dell’istanza in tale senso formulata dall’appellante è stata autorizzata la notifica per pubblici proclami secondo le modalità e i termini indicati nell’ordinanza.
4.2. In data 28 dicembre 2024 e 7 gennaio 2025, il Consorzio Italia del vino ha depositato la documentazione che comprova l’avvenuta pubblicazione per pubblici proclami sul sito istituzionale del Ministero.
4.3. In data 7 aprile 2025, il Ministero ha prodotto in giudizio due verbali del 27.01.2025 e 28.01.2024 relativi alla ostensione concessa in esecuzione della sentenza di questo Consiglio n. 9389/2024 che attestano la consegnata al legale del Consorzio della documentazione originaria e della documentazione integrativa richiesta e fornita all’Ufficio PQAI III dai proponenti classificati fino alla posizione n. 39 in versione digitale e per i primi 38 programmi anche copia delle griglie di valutazione e inoltre copia dei verbali della Commissione di Valutazione n. 10 e 11 del 19.4 e del 19.10.2023; in ragione di questa ostensione la difesa erariale ha chiesto di dichiararsi la cessazione della materia del contendere, con compensazione delle spese di lite.
4.4. Il Consorzio appellante ha depositato nei termini di rito una memoria difensiva in cui ha insistito nella fondatezza dei motivi di appello e, successivamente, una memoria di replica in cui ha contestato che in seguito alla ostensione, considerata solo parziale e non soddisfacente, sia cessata la materia del contendere. A tale riguardo ha rilevato come ad oggi della documentazione completa richiesta, non sia stata ancora “consegnata la documentazione di cui al punto sub b), mentre la documentazione di cui ai punti sub a) e sub c) è stata consegnata, come detto, soltanto in maniera parziale e limitatamente ai proponenti classificatisi nelle prime 39 posizioni della graduatoria”.
Per questo, insiste nella permanenza dell’interesse e titolo per ottenere l’ostensione della restante documentazione e nell’accoglimento del ricorso, anche in considerazione del fatto “che, come noto, la graduatoria in questione sarebbe stata rifinanziata con risorse provenienti dal PNNR e lo scorrimento della stessa per individuare beneficiari oltre la trentanovesima posizione sarebbe tuttora in corso, ed attualmente giunto fino alla posizione n. 116, ma proseguirà sicuramente oltre”.
Il Consorzio ha anche evidenziato che nel verbale si è dichiarato soddisfatto non con riferimento all’istanza formulata nel suo complesso, ma in relazione alla verifica dell’integrità della documentazione consegnata; peraltro, allo stato, mancherebbe la documentazione relativa alla valutazione del programma della filiera n. 28 in graduatoria.
8. All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Si può prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa erariale, perché in parte è cessata la materia del contendere e in parte l’appello è infondato.
1.1. Con riferimento all’ostensione della documentazione relativa ai primi 39 in graduatoria, deve essere dichiarata cessata la materia del contendere, essendo stato soddisfatto l’interesse di cui il Consorzio ha chiesto tutela in giudizio. In proposito, non può tenersi conto di quanto esposto dall’appellante circa la mancanza della documentazione relativa al programma della filiera n. 28 della graduatoria, atteso che nel verbale di ostensione degli atti la parte si è dichiarata soddisfatta, fermo restando che l’Amministrazione potrà procedere ad una nuova ostensione di tali documenti ove non risultino effettivamente consegnati.
1.2. Per quanto riguarda l’ulteriore documentazione richiesta dalla parte, l’appello deve essere respinto per le ragioni già esposte da questa Sezione nella sentenza n. 9389 del 22 novembre 2024 in una fattispecie del tutto analoga inerente ad altro partecipante alla medesima procedura selettiva, che il Collegio condivide interamente.
In particolare, la detta sentenza - nell’accogliere l’appello limitatamente alla richiesta subordinata di acquisire la documentazione inerente ai soli proponenti i cui progetti si sono classificati in posizione utile al beneficio (i primi trentanove) - ha così statuito in ordine ai motivi respinti:
“… Orbene, non vi è dubbio che, nella specie, tale accesso risulta ictu oculi sproporzionato e manifestamente oneroso, atteso che (anche se la domanda non era formalmente formulata per esigenze difensive) la classificazione al numero 225 di 310 (e tenuto conto che solo i primi 39 domande venivano finanziate dal Ministero) non era strettamente connesso al bene della vita (ovvero l’ammissione al beneficio), con l’effetto da comportare un carico irragionevole di lavoro, idoneo ad interferire con il corretto funzionamento dell’amministrazione.
… Non ha ragione l’appellante che nel caso di specie l’informatizzazione dei documenti renda facile e senza particolari oneri l’ostensione di tutti i documenti, atteso che comunque l’esame della documentazione ai fini della riservatezza di dati contenuti nei documenti (rigettando altresì la censura che essa non fosse necessario nel presente caso) è necessario, anche se la documentazione è di principio accessibile.
… Nel caso di specie, la consistenza degli oneri procedimentali connessi all’espletamento dell’istanza di accesso si apprezza sul duplice fronte dell’esame di oltre 15.000 documenti (il fatto che siano documenti digitali non rende sostanzialmente più facile la gestione, dovendo comunque esaminare tutte le parti dello stesso ed intervenire su ogni fascicolo per eventuali oscuramenti necessari) e della successiva elaborazione del documento da esibire, il quale dovrebbe risultare emendato da dati eventualmente riservati. Non si può ragionevolmente negare che il complesso di queste attività pone capo ad un onere di sostanziale rielaborazione del documento originario, il quale dovrebbe essere ristrutturato attraverso interventi selettivi, da un lato, ad una complessa attività di valutazione dei diritti dei controinteressati e, infine, ad una successiva trasfusione materiale di questo in un testo finale utile all’uso perseguito.
… Né vale osservare che l’amministrazione nel caso di specie potrebbe assolvere agevolmente l’onere del contraddittorio attraverso la meno gravosa modalità telematica. Appare evidente che le plurime attività dell’amministrazione non vengano sostanzialmente meno attraverso la digitalizzazione dei documenti, parametrata ad una platea di circa 15.000 documenti, che sono in grado di generare un cumulo di incombenze straordinarie oggettivamente gravoso e di evidente e assai problematico intralcio rispetto all’efficiente disbrigo e andamento delle ordinarie attività amministrative. A fronte di queste oggettive controindicazioni, l’interesse ostensivo vantato dalla parte appellante, pur intrinsecamente apprezzabile, non può che risultare recessivo”.
2. Le spese del doppio grado di giudizio, in ragione dell’esito complessivo della controversia, possono essere integralmente compensate tra le parti.
PER QUESTI MOTIVI
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, così provvede sull’appello in epigrafe (R.G. n. 6751 del 2024):
- in parte dichiara cessata la materia del contendere;
- in parte lo respinge.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:
Hadrian Simonetti, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere
Giovanni Gallone, Consigliere
Marco Poppi, Consigliere
Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
Gudrun Agostini
IL PRESIDENTE
Hadrian Simonetti