OCM Vino - Controlli sulla documentazione contabile nei progetti di promozione vini - Impugnazione da parte di società vinicole dell'atto denominato "Manuale dei controlli ex art. 14, comma 2, del Decreto del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste n. 331843 del 26 giugno 2023 - Sostegno all’informazione e alla promozione dei vini sui mercati dei Paesi terzi, campagna 2024/2025" predisposto da AGEA - Contestazione sul fatto che il nuovo Manuale riproduce, senza modifiche sostanziali, regole già dichiarate illegittime dal TAR con la sentenza n. 11798/2024 - Legittimo il sistema di controlli che prevede l'obbligo di produrre la documentazione contabile anche per i rapporti di secondo livello e successivi nell'ambito dei progetti di promozione vini nei Paesi terzi, qualora sia prevista una clausola di salvaguardia che consenta, in caso di oggettiva impossibilità, di fornire documentazione alternativa o autodichiarazioni attestanti l'impossibilità e descriventi le attività svolte e le spese sostenute - Sistema che, pur costituendo un aggravio per le imprese, non è irragionevole né sproporzionato se consente di superare situazioni di oggettiva impossibilità documentale, in conformità con le indicazioni dell'Unione Europea sulla necessità di controlli efficaci.

 

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10134 del 2024, proposto da
Santa Margherita e Kettmeir e Cantine Torresella S.p.A., Nosio S.p.A., Gruppo Italiano vini S.p.A., Casa vinicola Zonin S.p.A., Confederazione Italiana Agricoltori Toscana, Tenuta Cà Bolani S.A.R.L., Cà del Bosco S.r.l. Società Agricola, Cà Maiol S.r.l. Società Agricola, Castello del Poggio S.A.R.L., Castello di Albola S.A.R.L., Masseria Altemura S.A.R.L., Paladin Vp S.p.A. - Bdm - Borghi vini - Poggio Petroso, Tenute Piccini S.p.A., Spumanti Valdo S.r.l., S.M. Tenimenti Pile e Lamole e Vistarenni e San Disdagio S.r.l. Società Agricola, Azienda Agricola Uccelliera di Cortonesi Andrea e Fantini Group vini S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluca Scalco e Nicola Baù, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura - Ag.E.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Agecontrol S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Madera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Istituto del vino Italiano di Qualità Grandi Marchi S.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Giuseppe Lucchesi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Parioli 63;

per l'annullamento,

previa adozione di misure cautelari,

- in parte qua e nei limiti dell’interesse, dell’atto denominato “Manuale dei controlli ex art. 14, comma 2, del Decreto del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste n. 331843 del 26 giugno 2023 - Sostegno all’informazione e alla promozione dei vini sui mercati dei Paesi terzi, campagna 2024/2025”, predisposto da Ag.E.A. - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e pubblicato sul sito istituzionale della medesima in data 7 giugno 2024 con numero di protocollo 0045956;

- di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, dell’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura Ag.E.A., e di Agecontrol S.p.A.;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum dell’Istituto del vino Italiano di Qualità Grandi Marchi S.c.a.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2025 il dott. Marco Martone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO
 

1. Con ricorso notificato il 6 settembre 2024, tempestivamente depositato, la Santa Margherita e Kettmeir e Cantine Torresella S.p.A., la Nosio S.p.A., la Gruppo Italiano vini S.p.A., la Casa vinicola Zonin S.p.A., la Confederazione Italiana Agricoltori Toscana, la Tenuta Cà Bolani S.A.R.L., la Cà del Bosco S.r.l. Società Agricola, la Cà Maiol S.r.l. Società Agricola, la Castello del Poggio S.A.R.L., la Castello di Albola S.A.R.L., la Masseria Altemura S.A.R.L., la Paladin Vp S.p.A. - Bdm - Borghi vini - Poggio Petroso, la Tenute Piccini S.p.A., la Spumanti Valdo S.r.l., S.M. Tenimenti Pile e Lamole e Vistarenni e San Disdagio S.r.l. Società Agricola, l’Azienda Agricola Uccelliera di Cortonesi Andrea e la Fantini Group vini S.r.l. (d’ora in poi, Società ricorrenti) premettevano che alcuni delle odierne Società ricorrenti avevano impugnato - quali imprese proponenti progetti di promozione nazionale ammessi al contributo nell’ambito della graduatoria inerente alla campagna 2023/2024 per l’attuazione della misura “Promozione sui mercati dei paesi terzi” dell’Organizzazione Comune del Mercato Vitivinicolo (c.d. “OCM vino”) - il Manuale dei controlli, predisposto da Ag.E.A, ai sensi dell’art. 14, comma 2 del D.M. n. 0331843 del 26 giugno 2023, e pubblicato da quest’ultima sul proprio sito web in data 8 novembre 2023.

In particolare, con il predetto gravame, era stata lamentata l’illegittimità in parte qua del Manuale, nella parte in cui: a) imponeva ai beneficiari di esibire in sede di rendicontazione anche le fatture inerenti ai rapporti di secondo livello ed ai rapporti di livello successivo al secondo; b) prescriveva che tutte le fatture ed i documenti contabili esibiti contenessero, a pena di ineleggibilità una serie di diciture ed elementi (nel dettaglio, l’indicazione della normativa unionale di riferimento, il numero identificativo del progetto o l’indicazione dell’Autorità che ha approvato il progetto, e l’annualità di riferimento).

Con sentenza n. 11798/2024 dell’11 giugno 2024, la Quinta Sezione di questo T.A.R. accoglieva il ricorso proposto ed annullava in parte qua il Manuale, limitatamente alle disposizioni oggetto di censura, in quanto “il manuale impugnato impone, da un lato, la produzione delle fatture inerenti a tutti i rapporti della eventuale “filiera” (dal secondo livello in poi) e, dall’altro, che queste ultime abbiano anche i requisiti di forma previsti a pena di ineleggibilità per il rapporto di primo livello (id est, indicazione della normativa unionale di riferimento, numero identificativo del progetto o dell’autorità che lo ha approvato e l’annualità di riferimento), il che risulta irragionevole e sproporzionato, rispetto alla citata finalità di dimostrazione dell’effettività della spesa e dell’inerenza della stessa rispetto all’attività promozionale indicata nel progetto. (…) In secondo luogo, (…) l’impostazione “rigida” del Manuale esclude, di fatto, qualsiasi valenza preventiva alla documentazione diversa dalle fatture “parlanti””.

In data 7 giugno 2024, - ossia pochi giorni prima della pubblicazione della citata sentenza n. 11798/2024, riguardante, per l’appunto, l’impugnazione del Manuale 2023 - 2024 - l’Ag.E.A. provvedeva alla pubblicazione del nuovo Manuale, volto a disciplinare l’attività di rendicontazione e controllo per la successiva campagna OCM vino per l’anno 2024 -2025.

Con il presente gravame le Società ricorrenti sostengono che, con il nuovo Manuale 2024 - 2025, sarebbero state riprodotte disposizioni, di contenuto pressoché identico, a quelle (poi) censurate da questo T.A.R. con la predetta sentenza n. 11798/2024, ed, inoltre, sarebbero state introdotte ulteriori clausole integrative di dettaglio considerate inidonee a superare le criticità riscontrate nel Manuale 2023 - 2024.

A sostegno del ricorso, sono state quindi articolate le seguenti censure sinteticamente enunciate.

1.1. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26 giugno 2023, degli artt. 18 e 19 del Decreto Direttoriale n. 0198090 del 3 maggio 2024, della D.G.R. Veneto n. 588/2024 e del relativo allegato A, della D.G.R. Lombardia n. XII/2410 del 3 giugno 2024, della D.G.P. Provincia Autonoma di Trento n. 740/2024, della D.G.R. Friuli Venezia Giulia n. 768/2024, della D.G.R. Toscana n. 11838/2024 e del relativo allegato A, della determinazione del Dirigente Sezione competitività delle filiere agroalimentari della Regione Puglia 21 maggio 2024 n. 190 e del relativo allegato A, nonché del Regolamento U.E. n. 2021/2116, del Regolamento U.E. n. 2021/2115 e del Regolamento U.E. n. 2022/128 della Commissione - eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e carenza di motivazione relativamente all’indebita introduzione da parte di Ag.E.A., di disposizioni contenenti oneri a carico dei proponenti e requisiti di eleggibilità delle spese ammesse al contributo non previsti da alcuna norma di legge e/o di regolamento.

Nel dettaglio, secondo le Società ricorrenti, nel Manuale 2024 - 2025, sarebbe stato riprodotto l’obbligo - dichiarato illegittimo dal Giudice Amministrativo con riferimento al Manuale 2023 - 2024 - di presentare le fatture di tutti i livelli della filiera e di produrre documenti contabili con specifici requisiti, pena l’ineleggibilità delle spese sostenute; inoltre, tali disposizioni non troverebbero riscontro in alcuna norma di legge o di regolamento, né tanto meno sarebbero previste o ammesse dalla disciplina comunitaria.

1.2. Con il secondo motivo, è stata lamentata la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26 giugno 2023, degli artt. 18 e 19 del Decreto Direttoriale n. 0198090 del 3 maggio 2024, della D.G.R. Veneto n. 588/2024 e del relativo allegato A, della D.G.R Lombardia n. XII/2410 del 3 giugno 2024, della D.G.P. Provincia Autonoma di Trento n. 740/2024, della D.G.R. Friuli Venezia Giulia n. 768/2024, della D.G.R. Toscana n. 11838/2024 e del relativo allegato A, della determinazione del Dirigente Sezione competitività delle filiere agroalimentari della Regione Puglia 21 maggio 2024 n. 190 e del relativo allegato A, nonché́ del Regolamento U.E. n. 2021/2116, del Regolamento U.E. n. 2021/2115 e del Regolamento U.E. n. 2022/128 della Commissione sotto altro profilo - eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e carenza di motivazione in relazione alla sostanziale inesigibilità degli oneri imposti ai soggetti beneficiari.

In particolare, le Società ricorrenti lamentano l’incoerenza e la mancanza di logicità delle scelte operate da Ag.E.A., in quanto gli obblighi imposti ai beneficiari sarebbero inesigibili, tenuto conto che questi ultimi non disporrebbero di alcuno strumento giuridico per obbligare i terzi incaricati ed i loro successivi fornitori, prestatori d’opera e subfornitori, a consegnare le fatture e la documentazione contabile ricevute dai propri fornitori, nonché ad inserire nelle fatture gli elementi richiesti dal Manuale e fornire dichiarazioni o documentazione alternativa per giustificare l’impossibilità di ottenere o integrare le fatture.

1.3. Con il terzo motivo, è stata censurata la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26 giugno 2023, degli artt. 18 e 19 del Decreto Direttoriale n. 0198090 del 3 maggio 2024, della D.G.R. Veneto n. 588/2024 e del relativo allegato A, della D.G.R. Lombardia n. XII/2410 del 3 giugno 2024, della D.G.P. Provincia Autonoma di Trento n. 740/2024, della D.G.R. Friuli Venezia Giulia n. 768/2024, della D.G.R. Toscana n. 11838/2024 e del relativo allegato A, della determinazione del dirigente sezione competitività delle filiere agroalimentari della Regione Puglia 21 maggio 2024 n. 190 e del relativo allegato A, nonché del Regolamento U.E. n. 2021/2116, del Regolamento U.E. n. 2021/2115 e del Regolamento U.E. n. 2022/128 della Commissione sotto altro profilo - eccesso di potere per carenza di motivazione, sviamento e per contraddittorietà in ordine all’uso distorto dei poteri inerenti all’adozione del Manuale ed al contrasto tra le dichiarate finalità del medesimo (ossia di assicurare l’acquisizione della prova delle attività progettuali mediante acquisizione di idonea documentazione giustificativa), ed il suo effettivo contenuto dispositivo.

1.4. Con il quarto motivo è stata dedotta la incompetenza assoluta in capo ad Ag.E.A., per avere assunto quest’ultima atti di competenza esclusiva del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, dal momento che qualsiasi modifica alla disciplina della rendicontazione avrebbe dovuto essere adottata tramite un nuovo Decreto Ministeriale.

1.5. Con il quinto motivo, è stata lamentata la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972 - eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e carenza di motivazione, in relazione all’indebita imposizione dell’inserimento, all’interno della documentazione fiscale e contabile, di elementi non previsti dalla normativa in materia di contabilità delle imprese, dal momento che le disposizioni censurate imporrebbero l’inserimento nelle fatture di elementi non previsti dalla disciplina fiscale e contabile prevista all’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972.

1.6. Per tali motivi, le Società ricorrenti hanno chiesto, previa adozione di idonee misure cautelari, l’annullamento, in parte qua e nei limiti dell’interesse, delle disposizioni contenute nel Manuale per la campagna di promozione del vino con i Paesi terzi per il 2024 - 2025.

2. In data 9 ottobre 2024, si è costituita in giudizio, con memoria di stile, l’Avvocatura erariale nell’interesse del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e dell’Ag.E.A..

3. Con atto notificato il 18 ottobre 2024, tempestivamente depositato, è intervenuto ad adiuvandum l’Istituto del vino Italiano di Qualità Grandi Marchi S.c.a.r.l., aderendo a tutte le argomentazioni contenute nel ricorso introduttivo del presente giudizio.

4. Con memoria depositata 18 ottobre 2024, le Società ricorrenti, nel ribadire le proprie difese, hanno chiesto accogliersi il ricorso.

5. Con memoria depositata il 19 ottobre 2024 Ag.E.A. ha eccepito il difetto di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti, non essendo stata pubblicata la graduatoria da parte del M.A.S.A.F., in base alla quale sono individuati i soggetti beneficiari dei contributi della campagna OCM vino 2024-2025 e, comunque, la loro carenza di interesse, poiché l’atto impugnato avrebbe portata generale e non potrebbe arrecare loro alcun pregiudizio; nel merito, le censure sarebbero infondate, dal momento che non vi sarebbe alcuna illogicità delle disposizioni impugnate, le quali sarebbero coerenti con la disciplina nazionale e comunitaria, anche tenuto conto della necessità di predisporre controlli per le operazioni di livello successivo al secondo, come richiesto dalle istituzioni europee.

6. Con ordinanza n. 4760/2024, pubblicata il 23 ottobre 2024, resa all’esito della Camera di Consiglio del 22 ottobre 2024, questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare incidentalmente proposta dalle Società ricorrenti, sulla base dell’assenza del fumus boni iuris e del periculum in mora.

Con ordinanza n. 355/2025, pubblicata il 24 gennaio 2025, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello cautelare interposto dalle Società ricorrenti avverso la citata ordinanza n. 4760/2024, sulla base delle medesime considerazioni espresse da questa Sezione.

7. Con memoria depositata il 26 novembre 2024, Agecontrol S.p.A. si è costituita in giudizio, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza in fatto e in diritto delle richieste delle parti ricorrenti.

8. Con memoria depositata il 15 febbraio 2025, le Società ricorrenti hanno dato atto della pubblicazione da parte del M.A.S.A.F. delle graduatorie definitive di cui alla Misura promozionale relativa al presente giudizio e della propria ammissione al beneficio di che trattasi; hanno quindi concluso per l’accoglimento del ricorso.

9. Con memoria depositata il 15 febbraio 2025, il M.A.S.A.F. e l’Ag.E.A. hanno ribadito le conclusioni già rassegnate, insistendo per il rigetto del ricorso.

10. Con memoria depositata il 19 febbraio 2025, l’Agecontrol S.p.A. ha concluso per il rigetto del ricorso.

11. Con memoria di replica del 26 febbraio 2025 le Società ricorrenti hanno eccepito la tardività del deposito in giudizio della memoria prodotta dall’Agecontrol S.p.A. e ne hanno contestato nel merito la fondatezza.

12. Alla pubblica udienza del 19 marzo 2025, fissata per la trattazione nel merito del ricorso, la causa è stata introitata per la decisione.

13. Il ricorso - in disparte ogni questione sulla tardività delle difese articolate da ultimo da Agencontrol S.p.A., essendosi peraltro le ricorrenti difese compiutamente sul punto - è infondato nel merito e deve pertanto essere respinto alla stregua delle seguenti ragioni.

13.1. In via preliminare, va respinta l’eccezione relativa al difetto di legittimazione attiva delle odierne ricorrenti - le quali avevano agito inizialmente sulla base di una graduatoria provvisoria - dal momento che queste ultime sono state (successivamente) ammesse, in via definitiva, alla partecipazione, quali beneficiarie, del progetto di promozione dei vini sui mercati dei Paesi terzi per la campagna 2024/2025, come emerso dalla documentazione esibita in giudizio il 6 febbraio 2025 dalle ricorrenti stesse.

Va, poi, disattesa l’ulteriore eccezione relativa al difetto di interesse ad agire, in quanto le disposizioni impugnate, ancorché relative ad un atto avente natura di atto amministrativo generale, sono idonee ad incidere - adesso - sulle attività promozionali in fieri delle odierne ricorrenti, imponendo ad esse precisi obblighi da rispettare ai fini del recupero dei costi eventualmente sostenuti.

13.2. Ancora in via preliminare, ritiene il Collegio, in conformità con l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che debba essere delibata, in via prioritaria, la censura contenuta nel quarto motivo di ricorso, afferente al dedotto vizio di incompetenza del provvedimento impugnato, poiché emesso da un’Amministrazione priva del relativo potere, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. (vedi: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 5/2015).

Ciò posto, le Società ricorrenti deducono che le innovazioni introdotte nel Manuale 2024 - 2025, nella parte in cui hanno previsto obblighi di rendicontazione non presenti nelle annate precedenti, non potevano essere adottate dall’Ag.E.A., ma dal M.A.S.A.F., sulla base di un Decreto Ministeriale (integrativo). In particolare, mancherebbe nel D.M. 331843 del 26 giugno 2023 la previsione, in favore dell’Ag.E.A., di poter imporre controlli per i livelli successivi così come poi predisposti nel Manuale in questa sede impugnato.

Ritiene il Collegio che tali doglianze non siano condivisibili.

L’art. 14, comma 2, del D.M. 331843 del 26 giugno 2023, nel prevedere che “AGEA, d’intesa con il Ministero, redige e pubblica, sul proprio portale, un manuale dei controlli, elaborato sulla base delle indicazioni fornite dalla normativa comunitaria, dal presente decreto e dalle linee guida emanate dalla Commissione europea e lo aggiorna in base agli eventuali sviluppi normativa”, consente, per l’appunto - con formula assai ampia - che Ag.E.A. possa redigere un manuale contenente controlli tout court, senza alcuna specifica limitazione per le verifiche delle operazioni relative ai livelli successivi al primo, ciò non potendosi desumere dal dato letterale.

Ed invero, le disposizioni impugnate risultano perfettamente coerenti, sotto il profilo della competenza dell’organo emanante, con le indicazioni contenute nell’art. 14, comma 2, del D.M. 331843 del 26 giugno 2023, proprio perché esse costituiscono i “controlli” imposti dal Ministero per questo tipo di attività promozionali, salvo ovviamente il sindacato sulla loro ragionevolezza, proporzionalità e logicità.

Ne consegue, pertanto, che, nel caso di specie, non si ravvisa alcun vizio di incompetenza da parte dell’Ag.E.A. per l’adozione delle disposizioni contenute nel Manuale impugnato.

13.3. Ritiene il Collegio che il primo, il secondo e il terzo motivo di ricorso possano essere delibati unitariamente in ragione della stretta connessione logica delle questioni ivi articolate.

13.4. Ciò posto, le Società ricorrenti lamentano che il “Manuale dei controlli ex art. 14, comma 2, del Decreto del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste n. 331843 del 26 giugno 2023 - Sostegno all’informazione e alla promozione dei vini sui mercati dei Paesi terzi, campagna 2024/2025”, predisposto da Ag,E.A., pubblicato sul sito istituzionale il 7 giugno 2024, sia illegittimo in parte qua, nella parte in cui sono state riprodotte quelle disposizioni – poi ritenute illegittime, con sentenza dell’11 giugno 2024, n. 11798/2024 di questo T.A.R., in relazione al Manuale per il 2023 - 2024 - che prevedono l’obbligo di produrre le fatture inerenti ai rapporti di secondo livello e dei livelli successivi e di indicare in esse, a pena di ineleggibilità, un determinato contenuto specifico.

Secondo le Società ricorrenti, infatti, la sentenza n. 11798/2024 di questo T.A.R. avrebbe chiaramente stigmatizzato proprio quelle previsioni contenute nel Manuale 2023 - 2024, che imporrebbero, anche per la campagna 2024 - 2025 di fornire prova, mediante la documentazione tassativamente ivi indicata, di tutti i rapporti commerciali successivi al secondo e, quindi, fino all’ultimo operatore economico; il sistema testé descritto sarebbe, pertanto, irragionevole, illogico e sproporzionato, in quanto inesigibile, a fronte di situazioni nelle quali gli operatori economici potrebbero trovarsi tutte le volte in cui le normative dei Paesi terzi (spesso extracomunitari) presentino delle notevoli differenze normative e fiscali.

Il Manuale 2024 - 2025 (segnatamente gli artt. artt. 13, 20, 21 e 28), avendo riprodotto il contenuto di quelle previsioni poi annullate in sede giurisdizionale da questo T.A.R., presenterebbe i medesimi profili di illegittimità, avendo contemplato un sistema di controlli rigidi, fondato sull’obbligatorietà della rendicontazione mediante produzione di fatture di tutti i passaggi commerciali dal primo all’ultimo livello.

Tali disposizioni sarebbero, quindi, lesive delle posizioni giuridiche delle ricorrenti, in quanto provocherebbero, da un lato, un notevole aggravio nella gestione delle attività de quibus nei Paesi terzi e, per altro lato, l’obbligo di indicare nelle fatture un determinato contenuto, a pena di ineleggibilità della spesa, sarebbe, a ben vedere, inesigibile, poiché si richiederebbe la collaborazione, non sempre possibile, degli operatori economici dei Paesi terzi. Inoltre, sarebbe stato previsto un meccanismo derogatorio per le ipotesi di impossibilità di documentare quanto imposto dalla disciplina de qua - nel dettaglio una sorta di autodichiarazione - ancorata a dei presupposti (l’impossibilità oggettiva e assoluta) di difficile prova in sede di eventuale controllo sulla rendicontazione.

Infine, le disposizioni de quibus non avrebbero neanche un preciso fondamento legislativo, dal momento che le fonti comunitarie (Regolamento U.E. n. 2021/2115, Regolamento U.E. n. 2021/2116 e Regolamento U.E. della Commissione n. 2022/128) avrebbero soltanto previsto che, in subiecta materia, fosse istituito un sistema di controlli efficace per la tutela degli interessi dell’Unione Europea; ne conseguirebbe, quindi, che tutto il sistema di controlli così congegnato, in assenza di un obiettivo fondamento normativo, sarebbe manifestamente illegittimo. Né, ancora, potrebbe desumersi un fondamento normativo dal D.M. n. 331843 del 26 giugno 2023 e dal Decreto Direttoriale n. 198090 del 3 maggio 2024, che prevedrebbero (solo genericamente) il potere di controllo dell’Ag.E.A..

13.5. Ritiene il Collegio che tali doglianze, seppur suggestive, non possano essere condivise.

Per quanto riguarda le disposizioni impugnate, l’art. 13 (“Documentazione di rendicontazione”) del Manuale prevede, in via generale, che “1. La documentazione di rendicontazione - che i beneficiari sono tenuti a caricare esclusivamente sul Portale, entro e non oltre i termini di cui al precedente art. 12 - è volta a dimostrare l’avvenuta esecuzione delle attività progettuali ed il pagamento effettivo dei costi rendicontati ed è necessaria per consentire ad Agea di eseguire i controlli di legge per valutare ammissibilità a finanziamento delle spese sostenute per la loro esecuzione.”. Subito dopo viene precisato che “4. I beneficiari del sostegno hanno la facoltà di demandare l’esecuzione di determinate attività promozionali a soggetti terzi (quali, ad esempio, mandatari o incaricati dell’attività di direzione tecnica e coordinamento organizzativo), estranei alle organizzazioni beneficiarie e a ciascuno dei loro componenti. Qualora detti soggetti, nello svolgimento dell’incarico a loro conferito, fruiscano dei servizi erogati dai propri fornitori (anch’essi estranei alle organizzazioni beneficiarie e a ciascuno dei loro componenti), saldino le fatture emesse da questi ultimi ed addebitino le relative somme a carico dei beneficiari mediante le fatture emesse per l’attività a loro demandata, i beneficiari stessi sono tenuti a caricare sul Portale, entro e non oltre i medesimi termini di cui al precedente art. 12, tutta la documentazione contabile e bancaria e tutti i giustificativi relativi a spese riconducibili oltre che ai rapporti intercorsi con i predetti soggetti terzi (c.d. rapporti e documentazione di 1° livello), anche ai rapporti tra questi ultimi ed i propri fornitori e ad eventuali ulteriori rapporti (c.d. rapporti e documentazione di 2° livello e di eventuali livelli successivi). 5. Più specificamente, i beneficiari dovranno produrre, in relazione ad ogni spesa afferente a ciascuno dei suddetti rapporti, tutta la documentazione idonea a dimostrare l’avvenuta esecuzione dell’attività progettuale di riferimento ed il pagamento del relativo importo, quale, a titolo esemplificativo, fatture e sub-fatture corredate dalla prova dell’avvenuto pagamento nei termini sopra indicati, estratti dei conti correnti, preventivi di spesa, contratti, lettere di incarico, report delle attività che indichino il tipo di servizio reso e l’evento cui tale servizio fa riferimento, foto e video geolocalizzati, copia del materiale promozionale e pubblicitario.”. Nei casi in cui ciò sia impossibile, l’art. 13, comma 7, del Manuale prevede che “Qualora - in ragione (i) di cause forza maggiore e circostanze eccezionali riguardanti i fornitori di 2° livello e/o di eventuali livelli successivi, per come definite dall’art. 3, par. 1, lett. a), d), e) ed f), del Regolamento (UE) n. 2116/2021; (ii) della legislazione vigente nello stato terzo - risulti oggettivamente impossibile per i beneficiari produrre i documenti contabili e/o parte dei documenti giustificativi afferenti ai relativi rapporti, i beneficiari medesimi, ai fini dell’ammissibilità a finanziamento delle spese rendicontate, sono tenuti: a) a segnalare ad Agea, a mezzo posta elettronica certificata (PEC), le circostanze summenzionate, entro e non oltre 15 giorni lavorativi dalla data in cui si è verificata la causa di forza maggiore o la circostanza eccezionale oppure, in caso di ragioni legate alla legislazione vigente nello stato terzo, dalla data in cui il beneficiario sia in condizione di comunicarlo; b) a fornire piena prova della predetta oggettiva impossibilità, trasmettendo apposita relazione dettagliata, accompagnata: (i) da una dichiarazione sottoscritta congiuntamente dal beneficiario e dal fornitore del servizio, redatta secondo il modello sub Allegato 3; (ii) oppure, in caso di impossibilità a trasmettere tale dichiarazione, da documentazione idonea a comprovare quanto dichiarato nella relazione summenzionata (quale, a titolo meramente esemplificativo, copia dei provvedimenti di legge vigenti nello stato terzo - anche tradotti in lingua italiana -, copia di documenti ufficiali pubblicati da amministrazioni pubbliche italiane, corrispondenza intercorsa col fornitore, etc.); c) a produrre documenti contabili afferenti ai rapporti di livelli precedenti, contenenti il dettaglio dei costi ivi riportati, inclusi quelli riconducibili ai rapporti dei livelli successivi; d) in ossequio a quanto previsto dalla normativa unionale e nazionale e precisato ai successivi artt. 14, 14.1 e 20, a fornire in ogni caso evidenza del pagamento delle spese suddette e a dimostrare puntualmente, producendo ogni giustificativo possibile (quali, a titolo meramente esemplificativo, contratti, lettere di incarico, report, time-sheet, foto e video geolocalizzati, etc.), l’effettiva realizzazione delle attività promozionali di riferimento in coerenza con quanto previsto nel progetto approvato.”.

L’art. 20 del Manuale (“Requisiti per l’eleggibilità delle spese rendicontate”) prevede poi che le spese debbano essere documentate secondo specifiche modalità ed, in particolare, esse debbano contenere “Tutti i documenti contabili prodotti dai beneficiari (fatture, ricevute fiscali, note spese, etc.), compresi quelli relativi a spese afferenti a rapporti di 2° livello e di eventuali livelli successivi, a pena di inammissibilità della relativa spesa, devono contenere la descrizione chiara ed analitica del servizio fornito”; in caso di impossibilità, l’art. 20, comma 3, del Manuale precisa che “Nel caso in cui, per causa non imputabile ai beneficiari, risulti oggettivamente impossibile inserire, all’interno dei documenti contabili relativi a spese afferenti ai rapporti di 2° livello o di livelli successivi, le indicazioni di cui al comma precedente, i beneficiari sono tenuti a: a) fornire piena prova di tale oggettiva impossibilità, trasmettendo apposita relazione dettagliata, accompagnata da documentazione idonea a comprovare quanto ivi dichiarato (quali, a titolo meramente esemplificativo, copia dei provvedimenti di legge vigenti nello stato terzo - anche tradotti in lingua italiana -, copia di documenti ufficiali pubblicati da amministrazioni pubbliche italiane, corrispondenza intercorsa con il fornitore diretto del servizio comprovante il riscontro negativo di quest’ultimo, etc.); b) dimostrare puntualmente, producendo ogni ulteriore giustificativo possibile (quali, a titolo meramente esemplificativo, contratti, lettere di incarico, report, time-sheet, foto e video geolocalizzati, etc.), il servizio fornito e la diretta riferibilità al progetto approvato delle spese indicate nei documenti contabili.”.

L’art. 21 del Manuale (“Fatturazione delle spese da rendicontare”) dispone, inoltre, ai commi 1 e 2, che “1. I beneficiari, come previsto dal precedente art. 13, comma 2, sono tenuti a caricare sul Portale, tra l’altro, copia dei documenti contabili afferenti a tutte le spese rendicontate, attestanti l’ammissibilità a contributo e la veridicità delle spese medesime, nonché la conformità e la coerenza dei relativi costi con quelli previsti dai progetti o da eventuali variazioni.2. Anche ai fini del controllo sul “not double funding” (divieto di doppio finanziamento), salvo quanto stabilito dal precedente art. 20, comma 3, i documenti contabili prodotti dai beneficiari - compresi quelli in formato elettronico e relativi a spese afferenti a rapporti di 2° livello e di eventuali livelli successivi - devono contenere, a pena di inammissibilità della relativa spesa, l’indicazione della normativa unionale di riferimento, il numero identificativo del progetto (o l’indicazione dell’autorità che ha approvato il progetto, nel caso in cui non sia stato ancora assegnato un numero identificativo) e l’annualità di riferimento (ad esempio, secondo la seguente dicitura: “Regolamento UE N. 2021/2115 - OCM vino - Promozione vino Paesi terzi - ID PROGETTO…, annualità 2024/2025”)”.

Infine, l’art 28 del Manuale (“Controlli delle sovrapposizioni dei finanziamenti”), anch’esso oggetto di censura, dispone, tra l’altro, che “4. Ai fini dei controlli summenzionati, alle organizzazioni beneficiarie è fatto obbligo di produrre: a) dichiarazione sostitutiva di atto notorio ai sensi ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, sottoscritta dal legale rappresentante dell’organizzazione beneficiaria, attestante che quest’ultima non ha ricevuto alcun doppio finanziamento unionale o nazionale per le azioni e le attività realizzate (cfr. art. 12 del presente Manuale); b) documenti contabili relativi alle spese rendicontate che, salvo quanto stabilito dal precedente art. 20, comma 3, devono contenere, a pena di inammissibilità della relativa spesa, l’indicazione della normativa unionale di riferimento, il numero identificativo del progetto (o l’indicazione dell’autorità che ha approvato il progetto, nel caso in cui non sia stato ancora assegnato un numero identificativo) e l’annualità di riferimento (ad esempio, secondo la seguente dicitura: “Regolamento UE N. 2021/2115 - OCM vino - Promozione vino Paesi terzi - ID PROGETTO…, annualità 2024/2025”) - (cfr. art. 21, comma 2, del presente Manuale).”.

Il sistema di controlli testé descritto si fonda, quindi, sulla doverosa giustificazione delle spese mediante produzione di fatture, contenente i riferimenti della disciplina unionale applicabile, del numero identificativo del progetto e dell’annualità, oltre che di tutta la documentazione attestante le attività di promozione effettivamente eseguite, sia con riferimento alle operazioni di primo livello che di quelle di livello successivo. Qualora ciò non sia possibile, il Manuale dispone che sia possibile esibire una dichiarazione sottoscritta anche dal beneficiario e dal fornitore del servizio e, nel caso in cui anche ciò risulti impossibile, l’operatore potrà comunque rilasciare un’autodichiarazione nella quale si dà atto dell’impedimento e si forniscono gli elementi volti a dimostrare il servizio fornito.

Tanto premesso, ritiene il Collegio che le predette disposizioni - pur costituendo un obiettivo aggravio per le imprese partecipanti alla campagna OCM vino rispetto a quanto previsto nei Manuali delle campagne precedenti (eccezion fatta per quello del 2023 - 2024 pure oggetto di impugnazione) - non sono tuttavia illegittime, non potendosi ivi ravvisare i dedotti profili di sproporzione, irragionevolezza ed illogicità alla stregua delle seguenti considerazioni.

In primo luogo, non sussiste alcun contrasto tra le suindicate disposizioni ed il contenuto della sentenza n. 11798/2024 dell’11 giugno 2024 della Quinta Sezione di questo T.A.R., dal momento che - come rilevato anche nell’ambito del giudizio n. 11909/2024 R.G., avente ad oggetto l’impugnazione dell’Addendum al Manuale 2023 - 2024, deciso anch’esso nell’odierna Camera di Consiglio - il sistema di controlli de quo non è improntato (come invece era quello del 2023 - 2024) ad un modello rigido ed assolutamente inderogabile, in considerazione dell’introduzione ex novo delle clausole di salvezza previste negli artt. 13, comma 7 e 20, comma 3 del Manuale impugnato, che consentono ora - in caso di impossibilità oggettiva di produrre le fatture dei livelli successivi al primo e la documentazione ivi collegata - di esibire un’autodichiarazione attestante la situazione di impossibilità oggettiva medesima e recante la descrizione delle attività svolte e le spese sostenute.

Tali clausole, a ben vedere, hanno superato le criticità evidenziate nella sentenza n. 11798/2024 di questo T.A.R., consentendo agli operatori economici interessati, ogni qual volta in cui sussistano obiettive difficoltà di documentare quanto richiesto, di riuscire comunque a ricostruire tutti i rapporti commerciali della filiera comprensivi della documentazione attestante le attività svolte.

Diversamente opinando, infatti, si verrebbe a creare un vuoto nel sistema dei controlli successivi a quello del primo livello ingiustificabile e, comunque, contrario alle indicazioni pervenute dalla Commissione Europea, la quale, con nota della Ref. Ares (2023)5212200 del 27 luglio 2023 ha chiesto l’adozione di un piano d’azione per porre rimedio alle carenze individuate nel corso della verifica.

Inoltre, come evidenziato dalla difesa da Agecontrol S.p.A., nel corso dell’audit condotto dalla Corte dei Conti Europea nel 2016, è stato accertato che le fatture esaminate spesso non erano sufficientemente dettagliate riguardo alla natura delle azioni di promozione svolte, in quanto non corredate da alcuna documentazione di sostegno che consentisse di collegare le spese dichiarate alle singole azioni di promozione.

Peraltro, le considerazioni che precedono sono state confermate in sede cautelare anche dal Consiglio di Stato che, con l’ordinanza n. 355/2025, ha chiaramente precisato che “nel caso di questo bando riguardante la campagna OCM vino 2024/2025 risulta che i partecipanti hanno avuto conosciuto le regole del manuale prima della scadenza del termine per presentare le istanze di ammissione al contributo e hanno quindi avuto conoscenza preventiva delle regole che disciplinano l’attività di controllo, pertanto è stata la loro decisione se partecipare o meno e di indirizzare i loro progetti verso paesi rispetto a cui fossero esigibili gli obblighi documentali come da manuale; Né le regole dei controlli sembrano affetti di irragionevolezza, alla luce della previsione di meccanismi in caso dell’impossibilità di produrre la documentazione richiesta (art. 20, co. 3 e art. 13, co. 6 del Manuale)”.

L’assenza di qualsivoglia tipo di controllo per i livelli successivi, che si verrebbe a determinare in conseguenza dell’ipotetico (eventuale) accoglimento del presente gravame, si porrebbe quindi in insanabile contrasto con le raccomandazioni pervenute dalla Commissione Europea.

Né, per altro verso, risulta prospettata la sussistenza di metodi di controllo alternativi, non potendo essere valorizzati, come invece sostenuto dalle Società ricorrenti, i Manuali predisposti da altri Paesi europei, in quanto afferenti ad ordinamenti stranieri che presentano caratteristiche diverse da quelle nazionali; inoltre il sistema di controlli adottato con il Manuale de quo, proprio perché prende in considerazione situazioni di oggettiva impossibilità, ben si presta ad essere adattato rispetto ai contesti stranieri ove le imprese si troveranno ad operare.

Ne consegue, che le previsioni impugnate, consentendo quindi di poter giustificare le proprie attività di promozione anche in relazione ai livelli successivi al primo senza incorrere nell’ineleggibilità delle spese sostenute, sono immuni dai vizi denunciati.

A tal proposito, occorre tuttavia precisare come, in sede di verifica, le Amministrazioni chiamate ad effettuare i controlli dovranno, in omaggio ai principi della collaborazione e della buona fede, consacrati ora anche nell’art. 1, comma 2 bis della Legge n. 241/1990 e ss.mm., tenere in debita considerazione il contesto normativo - economico dei Paesi terzi nei quali gli aderenti alla campagna di promozione del vino si troveranno ad operare per non aggravare, oltre i limiti dell’esigibile, gli adempimenti richiesti ai partecipanti della campagna di promozione del vino, sempre che, ovviamente, gli operatori stessi abbiano fornito all’Amministrazione tutti gli elementi utili di valutazione di tale oggettiva impossibilità.

Quanto poi agli ulteriori profili inerenti la mancanza di una base legislativa, anche di rango comunitario, questo Collegio si limita ad evidenziare come anche tale doglianza non sia condivisibile, dal momento che il Regolamento U.E. n. 2021/2115, il Regolamento U.E. n. 2021/2116 e il Regolamento U.E. della Commissione n. 2022/128, invocati dai ricorrenti a sostegno delle proprie tesi, prevedono soltanto che gli Stati membri debbano predisporre un sistema di controlli efficaci.

Per tali ragioni, le disposizioni del Manuale impugnato sono immuni dai vizi lamentati anche sotto questo profilo.

13.6. La reiezione del primo, secondo e terzo motivo di ricorso consente al Collegio di respingere anche il quinto motivo di ricorso, fondato sulla asserita violazione dell’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972, sotto il profilo dell’introduzione di oneri (nel dettaglio, l’inserimento nelle fatture di elementi descrittivi non previsti nella citata norma fiscale) irragionevoli e sproporzionati.

In particolare, non può essere condiviso l’assunto secondo cui la fattura redatta secondo lo schema previsto dall’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972 sarebbe già di per sé idonea ai fini dei controlli richiesti dall’Ag.E.A., dal momento che il Manuale de quo ha imposto tutta una serie di adempimenti ulteriori (rispetto a quelli meramente fiscali), finalizzati alla piena tracciabilità, per quanto possibile salvo l’oggettiva impossibilità, per come già chiarito, di tutta la catena economica delle operazioni connesse con l’attività di promozione del vino nei Paesi terzi.

Ne consegue, pertanto, che anche sotto questo profilo il provvedimento impugnato è immune dai vizi denunciati.

13.7. In conclusione, sulla base delle argomentazioni sopra illustrate, il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere respinto.

14. Tenuto conto della particolare complessità, in punto di fatto e di diritto delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

PER QUESTI MOTIVI
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

Marco Martone, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

Marco Martone

 

IL PRESIDENTE

 

Mariangela Caminiti