Aceti - Questione imbottigliamento da parte del Consorzio di Tutela dell’Aceto Balsamico Tradizionale di Modena - Consorzi di tutela delle DOP ed IGP del settore agroalimentare, del settore vitivinicolo, e delle bevande spiritose - Iscrizione come imbottigliatore nel sistema di controllo della DOP Aceto Balsamico Tradizionale di Modena dell’omonimo Consorzio di Tutela che risulta iscritto anche tra i soci nella categoria degli imbottigliatori - Attività consultiva, di tipo facoltativo, del Consiglio di Stato che non può richiedersi quando vada ad incidere, direttamente od indirettamente, su un contenzioso in atto, o potenziale, avente lo stesso oggetto del quesito posto dall’Amministrazione, poiché in tali casi l’esercizio della funzione consultiva potrebbe dar luogo ad indebite sovrapposizioni - Richiesta di parere inammissibile.

 

Consiglio di Stato - Sezione Prima - Adunanza di Sezione del 11 dicembre 2024

 

NUMERO AFFARE 01426/2024

 

OGGETTO:

Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste.

Richiesta di parere al Consiglio di Stato – “Questione imbottigliamento da parte del Consorzio di Tutela dell’Aceto Balsamico Tradizionale di Modena”;

 

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione in data 7.11.2024 con la quale il Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Vista la lettera di trasmissione pervenuta in data 8.11.2024;

Vista la nuova lettera pervenuta il 27.11.2024, che annulla la precedente, con la quale vengono trasmessi la relazione firmata dal Ministro il 26.11.2024 e un parere dell’Ufficio legislativo prot.n. 06226151 del 27.11.2024;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antonella De Miro;

Premesso in fatto:

Con nota del 27.11.2024 il Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste ha formulato richiesta di parere in ordine alla “Questione imbottigliamento da parte del Consorzio di Tutela dell’Aceto Balsamico Tradizionale di Modena”

A tal fine, il Ministero, nel delineare il quadro giuridico di rifermento, premette che:

-I Consorzi di tutela delle DOP ed IGP del settore agroalimentare, del settore vitivinicolo, e delle bevande spiritose (di seguito Consorzi) trovano il loro fondamento giuridico in diverse disposizioni normative nazionali. Anche se tra i tre sistemi ricorrono alcune differenze, numerosi sono i principi fondamentali comuni alle tre discipline. Attualmente sono riconosciuti dal Ministero 169 Consorzi nel settore dell’agroalimentare e 134 nel settore vitivinicolo. Per quanto riguarda il settore delle bevande spiritose, attesa la recente emanazione della normativa che disciplina il riconoscimento e la costituzione dei Consorzi, non è stato ancora possibile riconoscere alcun Consorzio di tutela.

-A livello unionale, i gruppi di produttori delle DOP ed IGP sono attualmente riconosciuti e normati dagli articoli 32 e 33 del Regolamento (UE) 11 aprile 2024, n. 1143, che introduce il concetto di “gruppi di produttori” e “gruppi di produttori riconosciuti”. A tal proposito si richiama i considerando 41 e 42 per indicare l’importanza che l’Unione europea riconosce ai gruppi di produttori riconosciuti, che dovrebbero poter rappresentare tutti i “produttori” dei prodotti designati dalle indicazioni geografiche per cui agiscono.

-I Consorzi operano senza scopo di lucro e le attività di promozione, valorizzazione, tutela e vigilanza della DOP o IGP per i quali sono incaricati, sono poste in essere con l’obiettivo di soddisfare molteplici interessi: quelli dei produttori, dei consumatori e delle collettività associate alle denominazioni stesse.

- I soci dei Consorzi possono essere solamente i soggetti partecipanti al processo produttivo della DOP o IGP tutelata. Tale principio è statuito anche a livello unionale dagli articoli 32 e 33 del Reg. (UE) n. 1143/2024.

-Il requisito della rappresentatività necessaria al Consorzio per ottenere il riconoscimento da parte del Ministero è legata alla produzione, ovvero devono essere iscritti al Consorzio i soggetti che rappresentano i 2/3 della produzione controllata dall’Organismo di controllo. -Nel settore agroalimentare si valuta la produzione nella categoria prevalente, nel settore vitivinicolo oltre alla produzione occorre dimostrare di avere anche il 40% dei soggetti viticoltori ed il 33% di prodotto imbottigliato; mentre nel settore delle bevande spiritose, oltre alla produzione, il 30% dei soggetti appartenenti alla categoria prevalente.

-Tutte le categorie, se iscritte al Consorzio, devono essere rappresentate all’interno degli organi sociali, e il 66% della rappresentatività è assicurato alla categoria prevalente. L’attribuzione del voto al socio è individuata tenendo conto della quantità di prodotto controllato e/o certificato dall’Organismo di controllo nella campagna immediatamente precedente la data dell’assemblea.

-La ripartizione dei costi, cosiddetti “contributi erga omnes”, sostenuti dai Consorzi per lo svolgimento delle funzioni istituzionali ad essi attribuite grava su tutti i soci e sui soggetti non soci, appartenenti alla categoria prevalente ed inseriti nel processo produttivo della DOP o IGP tutelata (nei settori dell’agroalimentare e delle bevande spiritose) e su tutti i soggetti non soci inseriti nel sistema di controllo della DOP o IGP tutelata, appartenenti alle categorie viticoltori, vinificatori ed imbottigliatori, nel settore vitivinicolo. La quota da porre a carico di ciascuna categoria della filiera non può superare la percentuale di rappresentanza fissata per la categoria stessa all’interno degli organi sociali. Inoltre, nell'ambito della quota posta a carico di ciascuna categoria, ogni soggetto appartenente alla categoria medesima dovrà contribuire con una quota commisurata alla quantità di prodotto controllata dall'organismo privato autorizzato o dall'autorità pubblica designata per lo specifico prodotto ed idonea ad essere certificata a DOP o a IGP. Sono poste a carico della categoria prevalente, le quote, qualora non coperte, riservate alle categorie, diverse dalla prevalente.

- Il Ministero svolge un’attività di verifica sui Consorzi al fine di assicurare il rispetto delle funzioni loro delegate.

-Il Consorzio svolge l’attività di vigilanza sul prodotto posto in commercio affinché le produzioni tutelate rispondano ai requisiti previsti dal disciplinare di produzione. Tale attività differisce dal controllo esercitato sull’attività di produzione da parte dell’Organismo di controllo autorizzato.

3.- La relazione ministeriale precisa che la questione, per la quale si richiede di conoscere il parere del Consiglio di Stato, attiene alla iscrizione come imbottigliatore nel sistema di controllo della DOP Aceto Balsamico Tradizionale di Modena dell’omonimo Consorzio di Tutela che risulta iscritto anche tra i soci nella categoria degli imbottigliatori. Riferisce pure che la medesima problematica si riscontra per il Consorzio di tutela Aceto balsamico tradizionale di Reggio Emilia DOP, che risulta iscritto come imbottigliatore nel sistema di controllo della relativa DOP tutelata, ovvero l’Aceto balsamico tradizionale di Reggio Emilia DOP. I Consorzi di tutela sono entrambi riconosciuti dal Ministero.

Inoltre, il Ministero puntualizza di avere richiesto ad entrambi i Consorzi di cessare l’attività di imbottigliamento, pena l’avvio del procedimento sanzionatorio previsto dall’articolo 5, comma 2, lett. e) del decreto dipartimentale 12 maggio 2000, n. 7422. E che, a seguito delle controdeduzioni fornite dai citati Consorzi, ha ritenuto opportuno svolgere un ulteriore approfondimento e richiedere il presente parere.

Considerato in diritto:

1.-L’Autorità chiede di conoscere il parere del Consiglio di Stato in ordine alla possibilità di procedere alla iscrizione come imbottigliatore, nel sistema di controllo della DOP Aceto Balsamico Tradizionale di Modena del Consorzio di Tutela dell’Aceto Balsamico Tradizionale di Modena, del Consorzio medesimo.

2.-Il Ministero precisa che il Consorzio risulta già iscritto tra i soci dello stesso Consorzio nella categoria degli imbottigliatori e che la medesima problematica si riscontra per il Consorzio di tutela Aceto balsamico tradizionale di Reggio Emilia DOP, iscritto come imbottigliatore nel sistema di controllo della relativa DOP tutelata, ovvero l’Aceto balsamico tradizionale di Reggio Emilia DOP.

3.- Il Ministero riferisce, ancora, di avere già richiesto ad entrambi i Consorzi di cessare l’attività di imbottigliamento, pena l’avvio del procedimento sanzionatorio previsto dall’articolo 5, comma 2, lett. e) del decreto dipartimentale 12 maggio 2000, n. 7422, e che, a seguito delle controdeduzioni fornite dai citati Consorzi, si è ritenuto opportuno svolgere un ulteriore approfondimento con la richiesta del presente parere.

4.- La Sezione prende atto, pertanto, che il parere viene richiesto in pendenza di un procedimento sanzionatorio già avviato e, comunque, “anche al fine di prevenire eventuali controversie giudiziarie”.

5. E’ quanto induce la Sezione a ritenere inammissibile il quesito.

6.- E’ utile, a riguardo, ribadire l’esatto perimetro della funzione consultiva al Consiglio di Stato (articolo 100, comma 1, Cost.), come evidenziato più di recente dal Consiglio di Stato, sez. I, con pareri nn. 61/2024 e 1289/24.

7.-Come è noto, ai pareri obbligatori resi dal Consiglio di Stato si affiancano i pareri facoltativi, i quali possono essere diretti all’esame di atti normativi per cui non sia obbligatoria la richiesta di parere ovvero a risolvere questioni concernenti l’interpretazione o l’applicazione del diritto, in tal caso sotto la specie di “quesiti” sull’interpretazione delle norme. Tali pareri hanno una “funzione di ausilio tecnico-giuridico indispensabile per indirizzare nell’alveo della legittimità e della buona amministrazione l’attività di amministrazione attiva” (Cons. Stato, ad. gen., 18 gennaio 1980, n. 30).

Dopo le modifiche introdotte con l’articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, il parere facoltativo deve riguardare solo “le attività che più incisivamente impegnano l’azione del Governo o degli altri organi di maggior rilevanza dello Stato-ordinamento e non può essere attivata da una mera pretesa o esigenza dell’amministrazione interessata, la quale, al contrario, deve esporre, nella sua richiesta di parere, i rilevanti motivi di interesse pubblico strumentali alle attività fondamentali o comunque più significative, che quasi impongono il ricorso al parere facoltativo, il quale, altrimenti, andrebbe a sovrapporsi all’esclusiva autonomia e responsabilità dirigenziale” (Cons. Stato, sez. II, n.5172/2008), sicché va esclusa la possibilità di emettere pareri su aspetti minimali relativi ad “un ordinario segmento del procedimento amministrativo” (Cons. Stato, sez. I, n.1/2012), in quanto il supporto consultivo, da un lato, non può e non deve sostituirsi all’amministrazione nel dovere di provvedere (cfr. pareri n. 118/2002; n. 2994/2002; n. 9/2003; n. 1212/2003; n. 1274/2003; n. 82/1999; n. 4212/2002; n. 2564/2002; n. 2250/2007) e, dall’altro, non può invadere l’ambito di operatività delle attribuzioni dell’Avvocatura dello Stato nella sua funzione generale di consulenza alle pubbliche amministrazioni (da ultimo, Cons. Stato, sez. I, n. 934/2022).

Ciò è pienamente coerente con l’idea “di un’evoluzione sostanziale delle funzioni consultive del Consiglio di Stato di cui all’articolo 100 della Costituzione” e con la necessità di inquadrare le funzioni consultive “in una visione sistemica e al passo coi tempi, confermando il ruolo del Consiglio di Stato come un advisory board delle Istituzioni del Paese anche in un ordinamento profondamente innovato e pluralizzato” (cfr. Cons. Stato, comm. spec., 18 ottobre 2017, n. 2162; Id., 17 gennaio 2017, n. 83; Id., 2 agosto 2016, n. 1767). In tale prospettiva, le funzioni consultive del Consiglio di Stato si rivolgono, nella prassi più recente, oltre che a singoli ‘atti’, anche a sostenere “i ‘processi’ di riforma, accompagnandoli in tutte le loro fasi e indipendentemente dalla natura degli atti di attuazione, fornendo sostegno consultivo ai soggetti responsabili dell’attività di implementazione” (Cons. Stato, comm. spec., 2 agosto 2016, n. 1767).

Deve, peraltro, escludersi la possibilità di richiedere pareri facoltativi “su materie o fattispecie per le quali già siano pendenti o in corso di attivazione controversie giurisdizionali”, posto che “nell’esercizio dell’attività consultiva, il Consiglio di Stato, quale organo di consulenza imparziale e terzo dello Stato-ordinamento e non dello Stato-apparato, non è destinato [...] a supportare le scelte decisionali delle Amministrazioni, quante volte esse ritengano, a loro discrezione, di avvalersi della consulenza del Consiglio stesso, dal momento che la funzione consultiva svolta nell’interesse non dell’ordinamento generale, ma dell’Amministrazione assistita, compete all’Avvocatura dello Stato” (cfr. Cons. St., sez. atti normativi, 2994/2002; sez. I, n.751/2024; sez. II, n. 1589/2011). In definitiva, il Consiglio di Stato fornisce il proprio parere solo su questioni di massima, la cui soluzione potrà guidare la successiva azione amministrativa nel suo futuro esplicarsi (Cons. Stato, sez. I, n. 934/2022, cit.).

Ne discende, sotto concorrente profilo, che l’attività consultiva, di tipo facoltativo, non possa richiedersi quando vada ad incidere, direttamente od indirettamente, su un contenzioso in atto, o potenziale, avente lo stesso oggetto del quesito posto dall’Amministrazione, poiché in tali casi l’esercizio della funzione consultiva potrebbe dar luogo ad indebite sovrapposizioni, che arrecherebbero un vulnus al principio di imparzialità del giudice e di parità fra le parti, immanente nell’ordinamento e sancito espressamente a livello costituzionale dall’articolo 111, comma 2, della Costituzione (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. I, n. 1119/2023, n. 1807/2020, n. 4638/2011; sez. II, n. 9188/2022, n. 3014/2012, n. 2395/2008, n. 2020/2002).

8. Alla stregua delle suddette coordinate interpretative relative al perimetro della funzione consultiva del Consiglio di Stato, la Sezione non può che ritenere inammissibile la odierna richiesta di parere. Il quesito è dall’Amministrazione infatti formulato con riguardo a procedimento sanzionatorio già avviato ed è correlata a contenziosi quanto meno potenziali.

P.Q.M.

Ritiene inammissibile la richiesta di parere.

L'ESTENSORE

Antonella De Miro
 

IL PRESIDENTE

Roberto Garofoli
 

IL SEGRETARIO

Elisabetta Argiolas