Viticoltura - Concessione a cooperativa vinicola di un terreno per l'impianto di un vigneto sperimentale - Contratti agrari stipulati con la Pubblica Amministrazione, per i quali, anche quando questa agisce iure privatorum, è richiesta la forma scritta a pena di nullità - Rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e concorrenza - Art. 41 della legge 3 maggio 1982, n. 203, che ammette la validità dei contratti verbali di affitto, non applicabile nei confronti della Pubblica Amministrazione - Decadenza dell'autorizzazione al reimpianto di vigneti che si produce automaticamente e ope legis nel momento in cui si accerta la mancanza del presupposto legittimante del provvedimento, ovvero la detenzione qualificata del terreno.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3934 del 2023, proposto da
A&G società semplice di Alessandra e Gianluca Giannini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Battisti e Andrea Mora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, Direzione Regionale Agricoltura, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 823/2022, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati Maria Laura Tripodi in sostituzione degli avvocati Mario Battisti e Andrea Mora;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. E’ appellata la sentenza del T.A.R. del Lazio, Sezione staccata di Latina, n. 823/2022 che ha respinto il ricorso proposto dalla ditta A. & G. società semplice di Alessandra e Gianluca Giannini per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. G03159 del 23 marzo 2021, con cui è stata disposta la decadenza della concessione dell’utilizzo del soprassuolo del terreno sito in Latina, distinto in catasto al foglio n. 264, particella n. 60 (scorporo podere 994), e la variazione della consistenza territoriale del fascicolo aziendale della medesima società ex art. 3, D.P.R. 1° dicembre 1999 n. 503.
2. Queste in sintesi le premesse in fatto ai fini del decidere:
- l’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura del Lazio (ARSIAL) aveva concesso nell’anno 1993 alla cooperativa vinicola San Luca un terreno sito in Latina, di superficie pari a ha 10,62, distinto in catasto al fog. 264, part. n. 60 - scorporo podere 994, per l’impianto di un vigneto sperimentale;
- nel 1994 l’atto di concessione veniva annullato dal Co.re.co e la Regione chiedeva la restituzione del terreno alla cooperativa vinicola; la richiesta, tuttavia, rimaneva priva di effetto;
- nel marzo del 1996 la vinicola San Luca immetteva nella coltivazione sperimentale la società A&G F.lli Giannini e poco dopo il Tribunale di Latina dichiarava il fallimento della cooperativa (fallimento n.120/1996);
- nel 2005 la Regione Lazio, quindi, agiva in giudizio contro la Curatela vinicola San Luca per il rilascio dell’immobile e il pagamento delle indennità di occupazione, contenzioso che si concludeva favorevolmente per la Regione con sentenza n. 907/2020 del Tribunale di Latina sezione specializzata Agraria che accertava l’assenza di titolo per occupare il terreno in capo alla Curatela;
- nell’ambito di un diverso giudizio intentato dalla Curatela vinicola contro la soc. F.lli Giannini per la restituzione dei terreni e il risarcimento dei danni, il Tribunale civile di Latina accertava con sentenza n. 2428/2019 che la Curatela non ha dimostrato alcun valido titolo di proprietà e/o di detenzione sul terreno;
- nelle more dei suddetti contenziosi, con istanza assunta dalla Regione Lazio al prot. n. 71030 del 22 aprile 2010, la A&G s.s. – richiamandosi ad un contratto verbale di affitto registrato nel 2005 - chiedeva la regolarizzazione del vigneto sperimentale in parola, mediante l’acquisto a titolo oneroso dei diritti impianto presenti nella riserva regionale per la tipologia d.o.c. che, in forma di concessione di uso, veniva accordata dal Dipartimento regionale economico ed occupazione area filiere vegetali e produzioni argoalimentari con determinazione n. C1488 del 01.07.2010, preso atto della sperimentazione dallo stesso medio tempore effettuata; ai fini del rilascio della suddetta autorizzazione i richiedenti avevano dichiarato “di essere consapevole che sul terreno pende lite tra la Regione e Curatela dinnanzi al Tribunale civile di Latina di cui si accetta preventivamente l’esito liberando l’Ente Regione Lazio di qualsivoglia onere e prendendo atto che l’emanando provvedimento concernerà contenuti e finalità volti esclusivamente alla regolarizzazione del soprassuolo quale vigneto sperimentale e quindi escludente da qualsiasi forma di legittimazione del possesso a qualsiasi titolo del terreno”;
- sulla base di queste premesse, con l’impugnata determinazione n. G03159 del 23 marzo 2021 la Regione Lazio, facendo richiamo alle sentenze civili intervenute dalle quali è emersa l’assenza di valido titolo di detenzione qualificata della A&G s.s. ha dichiarato la decadenza dell’uso sul soprassuolo della porzione di terreno di proprietà regionale e ha disposto la variazione della consistenza territoriale del fascicolo aziendale della stessa;
- la Regione Lazio ha respinto anche la successiva domanda di annullamento presentata in autotutela da A&G s.s., ritenendo che il documento a tale fine prodotto, ovvero la denuncia di contratto verbale d’affitto registrato in data 2005 con durata retroattiva dal 1996 fino al 2011, asseritamente rinnovatosi, non sia idoneo alla dimostrazione di un titolo di possesso per il fatto che l’art. 41 della legge 203/1982 non trova applicazione ai contratti di affitto di terreni delle pubbliche amministrazioni che sono sottoposti all’obbligo della forma scritta.
3. Ritenendo i provvedimenti illegittimi l’odierna appellante interponeva ricorso innanzi al T.a.r. del Lazio, affidato a tre motivi di doglianza, tesi a censurare l’omesso avvio del procedimento e l’eccesso di potere sotto vari profili sia perché la società appellante vanterebbe un legittimo titolo di detenzione dei terreni sia perché la decadenza sarebbe stata pronunciata in assenza di causa di caducazione.
4. Con l’impugnata sentenza n. 823/2022 il T.r.a. ha rigettato il ricorso ritenendo infondati i motivi di ricorso.
5. Ne è seguito l’appello affidato ai seguenti mezzi di impugnazione, così rubricati:
I. “Difetto di motivazione – Violazione di legge (art. 7 della legge 241/90)”, con cui viene lamentata l’erroneità della sentenza nella parte in cui avrebbe omesso di motivare sul vizio di mancata comunicazione di avvio del procedimento; afferma l’appellante che tale circostanza ha reso impossibile la presentazione di osservazioni con conseguente vizio caducante del provvedimento di decadenza;
II. “Difetto di motivazione – Eccesso di potere – Travisamento dei fatti – Erronea applicazione di legge – Difetto di istruttoria”, per censurare il capo decisionale in cui il primo giudice ha omesso di considerare che la società A&G aveva proseguito la coltivazione del terreno per 25 anni in forza di contratto di un affitto verbale registrato e rinnovatosi dal 2011 per ulteriori 15 anni e che aveva pagato l’importo richiesto dalla Regione per il diritto di reimpianto che sarebbe dimostrazione sull’esistenza di valido rapporto contrattuale;
III. “Eccesso di potere – Travisamento dei fatti – Erronea applicazione di legge – Difetto di istruttoria”, con cui si critica la sentenza nella parte in cui non ha considerato l’assenza di legittima causa di caducazione.
7. Si è costituito nel giudizio di appello in data 9.5.2023 la Regione Lazio chiedendo il rigetto del ricorso. Con successiva memoria ex art. 73 c.p.a. la resistente ha articolato le proprie difese. Anche l’appellante ha depositato in termini memoria difensiva.
9. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso in appello è infondato.
1.1. I motivi di impugnazione che per la stretta connessione possono essere esaminati congiuntamente sono privi di pregnanza.
1.2. Nella sentenza risulta ampiamente motivata la ragione per la quale il T.a.r., in applicazione dell’art. 21octies L. 241/1990, ha ritenuto di non procedere all’annullamento del provvedimento di decadenza. Come noto, la comunicazione di avvio del procedimento (alias la partecipazione procedimentale) e il preventivo contraddittorio hanno la funzione di assicurare il “giusto procedimento” in quanto consentono all’amministrazione di valutare tutte le posizioni, comprese le giustificazioni della parte, per una decisione ponderata, e quindi di esprimere efficacemente la ratio della norma, qualora debba assumere decisioni connotate da un certo margine di discrezionalità. Qui, tuttavia, è mancata del tutto la discrezionalità per il fatto che la decadenza – in questi casi - si produce in via automatica ed ope legis nel momento in cui si accerta la mancanza del presupposto legittimante del provvedimento – che è la detenzione qualificata del terreno.
Per di più, dalla motivazione della determinazione regionale emerge che in precedenza tra le parti coinvolte si sono avuti due contenziosi, nell’ambito dei quali è stato accertato che il terreno in questione è sempre stato di proprietà della Regione e che né la curatela fallimentare vinicola San Luca né l’odierna appellante hanno mai avuto un titolo legittimante sullo stesso. Questi fatti emergono con tutta chiarezza anche dalla documentazione versata in atti.
Dal provvedimento si evince altresì che l’odierna appellante, proprio in sede di domanda per ottenere l’autorizzazione al reimpianto delle viti aveva espressamente chiarito “di essere consapevole che sul terreno pende lite tra la Regione e Curatela dinnanzi al Tribunale civile di Latina di cui si accetta preventivamente l’esito liberando l’Ente Regione Lazio di qualsivoglia onere e prendendo atto che l’emanando provvedimento concernerà contenuti e finalità volti esclusivamente alla regolarizzazione del soprassuolo quale vigneto sperimentale e quindi escludente da qualsiasi forma di legittimazione del possesso a qualsiasi titolo del terreno.
Il Collegio ritiene quindi che vi sia stato sufficiente contraddittorio tra le parti e che la dichiarazione di decadenza dell’uso del soprassuolo è da considerare validamente assunta anche in assenza di specifico avvio procedimentale per il fatto che si versa in ambito vincolato senza margine di discrezionalità e perché parte appellante non ha fornito la dimostrazione che la partecipazione procedimentale avrebbe potuto diversamente orientare la Regione Lazio.
1.3. Il Collegio ritiene, inoltre, che il T.a.r. abbia correttamente rilevato che nella vicenda che ci occupa manchi un valido contratto agrario e sia quindi assente sia il titolo legittimante l’uso del soprassuolo che la concessione dei diritti di reimpianto del vigneto. Il contratto di affitto agrario registrato nel 2005 presso l’Agenzia delle entrate con scadenza il 29 marzo 2011 che si sarebbe tacitamente rinnovato per ulteriori 15 anni, a cui si riferisce l’appellante, ma che non risulta essere stato versato in atti, comunque non è un contratto agrario validamente opponibile alla Regione Lazio, perché, come giustamente osservato dal primo giudice, l’applicabilità dell’art. 41 della legge 3 maggio 1982, n. 203 trova una eccezione in presenza di una pubblica amministrazione la quale anche quando agisce iure privatorum ha l’obbligo di stipulare contratti, ivi compresi quelli agrari, a pena di nullità, in forma scritta (art. 17 del R.D. n. 2440/1923 e art. 1350 c.c.) ad opera di soggetto espressamente a ciò autorizzato e nel rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e concorrenza (Cass. 8 maggio 2014, n. 9975; Cass. 20 settembre 2024, n. 25256). Si evince dalla documentazione versata in atti ed in particolare dalla determinazione regionale dell’anno 2010 che l’appellante era consapevole ab origine dell’esistenza di un contenzioso tra Regione e la Curatela vinicola San Luca del quale ha dichiarato di accettarne l’esito proprio per ottenere l’autorizzazione all’uso dei diritti di impianto concessa nel 2010. Con sentenza n. 907/2020 emessa dal Tribunale di Latina sezione agraria è stato dichiarato che la Curatela, dante causa della A&G s.s., è occupante senza titolo e che pertanto era invalida anche l’immissione della suddetta A&G s.s. (immissione che a suo tempo aveva costituito il fondamento dell’autorizzazione dei diritti di reimpianto) per invalidità discendente dall’annullamento operato dal Co.re.co. già nel 1994 della concessione dei terreni alla vinicola San Luca da parte di ARSIAL.
1.4. Conclusivamente è quindi da considerare legittima la pronuncia di decadenza per insussistenza originaria del requisito (la proprietà o detenzione qualificata del terreno) obbligatoriamente richiesto dalla normativa di riferimento per il rilascio dell’autorizzazione al reimpianto, dove a nulla rileva che è stato versato il relativo contributo per il fatto che all’origine vi è stata l’espressa accettazione dell’esito della causa.
Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va quindi respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
PER QUESTI MOTIVI
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Condanna la parte appellante a rifondere le spese di lite della presente fase di appello in favore della Regione Lazio che si liquidano in euro 3.000,00 (tremila/00) più accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere
Giovanni Gallone, Consigliere
Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore