Settore vinicolo - Domanda per l'annullamento di una determinazione comunale - Realizzazione di nuove infrastrutture di rete idonee a fornire servizi radiomobili in aree a fallimento di mercato - Iniziativa non equiparabile a quella di un qualsiasi operatore economico, mosso da finalità di natura puramente imprenditoriale - Operatore che agisce nella qualità di soggetto attuatore di un progetto pubblico, perseguendo un interesse generale che deve essere contemperato con i valori paesaggistici e con il vincolo sulla zona della Valpolicella - Incompatibilità dell’intervento con le caratteristiche dei luoghi - Area agricola di particolare pregio caratterizzata dalla presenza di vigneti e terrazzamenti - Infrastruttura che potrebbe risultare un elemento avulso dal contesto e incompatibile con gli obiettivi di tutela dell'area stessa, alterando in modo significativo l’ambito paesaggistico di pregio, producendo un significativo depauperamento delle caratteristiche salienti che hanno contribuito al riconoscimento del notevole interesse pubblico della zona.
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1106 del 2024, proposto da
Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Dario Meneguzzo, con domicilio eletto presso il suo studio in Malo, via Gorizia n.18;
nei confronti
Ministero della Cultura, A.R.P.A.V. – Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Regione Veneto, Infratel Italia S.P.A, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento,
previa adozione di idonee misure cautelari,
1. della determinazione del Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella – Settore Attività Economiche – Edilizia Privata n. 267 del 14.6.2024, notificata in pari data, avente ad oggetto “Determinazione di conclusione del procedimento e contestuale di rigetto della richiesta di installazione di una nuova infrastruttura per Stazione Radio Base, ai sensi dell’art. 44 del D.Lgs n. 259/2003, in Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella VIA XXV APRILE, SNC - N.C.T. FG 19 MAPP. 349 - Legge 241/1990 e smi. Codice sito: INWIT: I574VR NIN2033 SANT’AMBROGIO DI VALPOLICELLA Codice sito: VODAFONE ITALIA: 2RM00039 - 5G BANDO S. AMBROGIO VALPOLICELLA NORTH”;
nonché, per quanto occorrer possa e nei limiti di interesse della ricorrente,
2. del parere negativo della Commissione Locale per il Paesaggio del Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella prot. n. 0010152/2024 del 27.5.2024;
3. del parere negativo del Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Verona, Rovigo e Vicenza, prot. Sapab-VR n. 15706 del 27.5.2024;
4. del parere negativo del Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale per il P.N.R.R. prot. MIC|MIC_SS-PNRR_UO6|04/06/2024|0016510-P del 4.6.2024;
5. del verbale della seduta della conferenza di servizi del 4.6.2024;
6. del verbale della seduta della conferenza di servizi del 14.6.2024;
7. di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quello impugnato, ancorché non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2024 il dott. Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (nel prosieguo INWIT) è stata selezionata quale beneficiaria di un contributo finanziato con fondi P.N.R.R. e rientrante nel «Piano Italia 5G», finalizzato «alla realizzazione di nuove infrastrutture di rete idonee a fornire servizi radiomobili in aree a fallimento di mercato» (cfr. la convenzione sottoscritta tra INWIT e Infratel Italia).
1.1. Tra le infrastrutture oggetto della convenzione stipulata da INWIT a seguito della procedura selettiva (cfr. l’allegato G) vi è quella identificata dal codice «NIN2033», prevista a servizio dell’area «A0927», nel Comune di Sant’Ambrogio di Valpolicella, zona interamente soggetta a vincolo paesaggistico.
1.2. Acquisita la disponibilità di un terreno idoneo, INWIT ha presentato al Comune un’istanza per la realizzazione di una stazione radio base (S.R.B.), costituita «da un palo flangiato di altezza pari a 18.00 m con pedana di riposo» (cfr. la relazione tecnica allegata).
1.3. Nell’ambito della conferenza di servizi convocata dal Comune per la valutazione dell’istanza (come previsto dall’art 44 del d.lgs. 259/2003), hanno espresso parere contrario all’intervento la Commissione Locale per il Paesaggio, la Soprintendenza per le province di Verona, Rovigo e Vicenza e la Soprintendenza speciale per il P.N.R.R.
1.4. Il Comune, dopo aver inviato ad INWIT comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento, ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241 del 1990, ha negato l’autorizzazione richiesta, con la determinazione n. 267 del 14 giugno 2024.
2. Nel presente giudizio, INWIT domanda l’annullamento della predetta determinazione, unitamente ai presupposti pareri, deducendo le seguenti ragioni di illegittimità:
I. «Violazione di legge: art. 14-ter legge 7 agosto 1990, n. 241 e art. 146 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Eccesso di potere per difetto di presupposti e motivazione», perché sulle osservazioni presentate da INWIT a seguito della comunicazione ex art. 10-bis non si sono espresse le due Soprintendenze, alle quali solo spettano le valutazioni in materia paesaggistica. La mancata conferma dei pareri negativi, in occasione dell’ultima riunione della conferenza di servizi, dovrebbe ritenersi espressiva di un assenso tacito delle predette amministrazioni al progetto, che il Comune non avrebbe potuto superare.
II. «Violazione art. 8, comma 6, legge 36/2001. Eccesso di potere per contraddittorietà rispetto agli indirizzi e ai programmi sovraordinati e relativi atti attuativi. Eccesso di potere per difetto di presupposti, istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per difetto di proporzionalità e irragionevolezza. Eccesso di potere per sviamento», perché il Comune non ha tenuto conto della particolare rilevanza pubblica dell’intervento, finanziato con fondi P.N.R.R. e attuativo di un obbligo pubblicistico (previsto dal «Piano Italia 5G») alla copertura di rete di una ben determinata area del territorio comunale. Ancora, non è stato operato un ragionevole contemperamento dei diversi interessi in gioco, né sono state valutate le concrete esigenze di tutela del paesaggio, rapportandole alle caratteristiche dell’intervento. Infine, le amministrazioni intervenute nel procedimento non hanno indicato quali misure di mitigazione o localizzazione alternative avrebbero potuto consentire la realizzazione dell’intervento.
3. Con memorie del 23 settembre e del 21 ottobre 2024, il Comune ha argomentato per il rigetto del ricorso.
4. All’udienza in camera di consiglio del 23 ottobre 2024, fissata per la trattazione della domanda cautelare, è stato dato alle parti l’avviso relativo alla possibilità di definizione del giudizio con sentenza adottata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.
DIRITTO
1. Il giudizio viene definito con sentenza ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., ricorrendo tutte le condizioni previste da tale articolo.
2. Il primo motivo è infondato.
2.1. Per l’esame dell’istanza di INWIT, il Comune, dopo aver indetto una conferenza di servizi “semplificata” o “asincrona”, secondo quanto dispone l’art. 14-bis della l. 241 del 1990 (cfr. la nota n. 42 del 30 aprile 2024), ha convocato una riunione telematica ai sensi dell’art. 14-ter (passando al diverso modello della conferenza “simultanea”) «considerato che nei termini previsti … non sono pervenute le determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza» (cfr. la nota n. 66 del 31 maggio 2024). Solo dopo tale riunione, tenutasi il 4 giugno 2024, sono stati formalmente acquisiti i pareri negativi della Soprintendenza per le province di Verona, Rovigo e Vicenza (31 maggio 2024) e della Soprintendenza speciale per il P.N.R.R. (4 giugno 2024), il cui contenuto negativo era stato comunque anticipato, nel corso della seduta, dal rappresentante delle amministrazioni statali arch. Cetrangolo.
2.2. Le Soprintendenze non hanno, invece, preso parte alla successiva conferenza “simultanea”, convocata dal Comune al fine di valutare le osservazioni presentate da INWIT ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241 del 1990. Diversamente da quanto ritiene la ricorrente, tuttavia, l’omessa partecipazione degli enti alla riunione del 14 giugno 2024 non può essere intesa come espressiva di un sopravvenuto assenso tacito al progetto, tale da rendere il diniego finale non più conforme alle posizioni prevalenti emerse all’esito della conferenza.
2.3. Un simile effetto di approvazione tacita delle osservazioni non è, in primo luogo, ricavabile dalla legge sul procedimento. L’art. 14-ter, comma 7 della l. 241 del 1990, nel disciplinare la conferenza “simultanea”, introduce un meccanismo di silenzio-assenso - “Si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione ...” - operante nei casi in cui l’amministrazione ometta tout court di assumere una determinazione in seno alla conferenza, ma che non può fondare l’onere degli enti di prendere parte a tutte le sedute, né quello di ribadire posizioni già espresse.
2.4. Anche l’art. 14-bis, comma 5 della l. 241 del 1990 - dettato in materia di conferenza “semplificata” o “asincrona” - dopo aver previsto che la determinazione conclusiva della conferenza produce gli effetti della comunicazione di cui all’art. 10-bis della l. 241 del 1990, dispone che: “L'amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al suddetto articolo e procede ai sensi del comma 2. Dell'eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nell'ulteriore determinazione di conclusione della conferenza”. La norma non richiama, invece, il comma 4 che attribuisce valore di “assenso senza condizioni” al contegno inerte degli enti partecipanti, dovendo così ritenersi che il legislatore abbia scientemente escluso l’applicabilità del silenzio-assenso nella fase di esame delle osservazioni conseguenti al preavviso di rigetto.
2.5. L’interpretazione proposta dalla ricorrente contrasta, inoltre, con la ratio della disciplina in esame. Primario scopo della conferenza di servizi - indipendentemente dal modello adottato - è quello di snellire l’iter decisionale di provvedimenti c.d. “pluristrutturati” (ovvero sottoposti all’assenso vincolante di una o più amministrazioni), mentre l’applicabilità del silenzio-assenso al segmento procedimentale successivo all’invio del preavviso di rigetto costringerebbe gli enti intervenuti ad adottare nuove determinazioni, anche se di contenuto meramente confermativo delle precedenti, con inevitabile rallentamento del processo decisionale.
2.6. Un simile contegno non appare, peraltro, logicamente necessitato: è ragionevole presumere che il silenzio serbato dall’amministrazione dopo una prima manifestazione di volontà esprima l’intento di tenerla ferma e non quello di produrne il superamento (in termini Cons. Stato, sez. II, 15 aprile 2024, n. 3392). Nella presente vicenda, inoltre, il dissenso delle Soprintendenze è stato formalizzato per iscritto, il che avrebbe reso a maggior ragione necessaria l’adozione di una forma equipollente per esprimere un eventuale sopravvenuto assenso.
2.7. Il provvedimento adottato dal Comune risulta, in definitiva, conforme tanto all’art. 10-bis della l. 241 del 1990, che individua nella sola “autorità competente” all’adozione del provvedimento finale il soggetto tenuto a replicare alle osservazioni del privato, che all’art. 14-ter, rispecchiando le “posizioni prevalenti” emerse in seno alla conferenza di servizi.
3. Venendo al secondo motivo di ricorso, esso impone di considerare il provvedimento del Comune congiuntamente ai presupposti pareri in materia paesaggistica, che contribuiscono a definirne il contenuto. Il motivo è fondato, nella parte in cui vengono censurati il difetto di proporzionalità e ragionevolezza delle predette determinazioni, nonché la violazione dei principi di collaborazione e buona fede da parte degli enti intervenuti nel procedimento.
3.1. I pareri delle Soprintendenze, di contenuto sostanzialmente coincidente, hanno riscontrato l’incompatibilità dell’intervento con le caratteristiche dei luoghi - si tratta, infatti, di «area agricola di particolare pregio, caratterizzata dalla presenza di vigneti e terrazzamenti» - rispetto ai quali l’infrastruttura risulterebbe «elemento avulso dal contesto e incompatibile con gli obiettivi di tutela dell'area stessa, alterando in modo significativo l’ambito paesaggistico di pregio, producendo un significativo depauperamento delle caratteristiche salienti che hanno contribuito al riconoscimento del notevole interesse pubblico della zona». Le due Soprintendenze hanno inoltre evidenziato l’insufficienza delle mitigazioni proposte («mediante la colorazione verde/verde scuro della struttura») e la mancata considerazione di «altre possibili alternative collocazioni».
3.2. Tali rilievi sono richiamati e fatti propri dal Comune nel provvedimento finale. Con la determinazione n. 267 del 14 giugno 2024, l’Ente locale, replicando alle considerazioni di INWIT, ha ribadito la preminenza degli interessi paesaggistici su quelli connessi allo sviluppo delle reti di telecomunicazione e l’impossibilità di attribuire rilievo alle specifiche esigenze di copertura del territorio valorizzate dall’operatore, trattandosi di «considerazioni di carattere commerciale». Il Comune ritiene, inoltre, di non essere tenuto ad indicare soluzioni alternative, la cui individuazione spetta esclusivamente all’operatore.
3.3. Il Collegio non condivide le sopra riportate valutazioni, che omettono di considerare la specificità dell’intervento e la sua rilevanza pubblica. La S.R.B. per cui INWIT ha richiesto l’autorizzazione è prevista, infatti, dal Piano Italia 5G, elaborato dal Governo e finanziato con fondi P.N.N.R., avente l’obiettivo di garantire lo sviluppo delle reti di telecomunicazione nelle aree in cui il mercato non è in grado di fornire il servizio.
3.4. L’iniziativa di INWIT non può quindi essere considerata alla stregua di quella di un qualsiasi operatore economico, mosso da finalità di natura puramente imprenditoriale. Nel caso di specie, infatti, l’operatore agisce nella qualità di soggetto attuatore di un progetto pubblico, perseguendo l’interesse generale - ulteriore e distinto rispetto a quello, già di per sé rilevante, allo sviluppo delle reti di telecomunicazione sul territorio nazionale - alla copertura di rete 5G a favore di specifiche aree a c.d. “fallimento del mercato”.
3.5. Detto interesse, pur dovendo certamente essere contemperato con i valori paesaggistici e con il vincolo sulla zona della Valpolicella individuato dal D.M. del 23 maggio 1957, non può essere incondizionatamente subordinato ad essi - al punto, ad esempio, da esigere la non percepibilità dell’opera da ciascuno dei «numerosi punti di vista panoramici presenti nel circondario» - ciò implicando di fatto l’impossibilità di procedere all’intervento e, quindi, di conseguire gli obiettivi di digitalizzazione e inclusione individuati dal Piano Italia 5G.
3.6. Per le medesime ragioni, il Collegio ritiene che in casi della specie l’amministrazione procedente e gli enti intervenuti siano gravati di un rafforzato onere di collaborazione con l’operatore - oltre a quanto già previsto, in termini generali, dall’art. 1, comma 2-bis della legge 241 del 1990 - e che quindi il Comune e le due Soprintendenze fossero tenuti ad attivarsi per favorire l’individuazione di soluzioni alternative. La doverosità di tale apporto collaborativo è stata, invece, espressamente negata dall’Ente locale, in ragione di una sua ritenuta estraneità agli interessi perseguiti - «questo Comune non è un soggetto attuatore di tali finanziamenti per le infrastrutturazioni previste dal Piano Italia 5G» - così trascurando di considerare che l’intervento di INWIT e, prima di esso, il Piano governativo che lo prevede sono rivolti proprio a beneficio delle collettività stanziate sul territorio, a tutela delle quali il Comune è chiamato ad operare.
3.7. Non risulta, quindi, espressiva di un ragionevole e ponderato esercizio del potere autorizzatorio, rispettoso della rilevanza dell’infrastruttura e della sua funzione di interesse generale, la mera constatazione dell’insufficienza delle misure di mitigazione proposte, non accompagnata da un’indicazione delle modifiche progettuali che potrebbero rendere l’opera compatibile con i valori paesaggistici (T.A.R. Lazio, Roma, sez. V-ter, 24 giugno 2024, n. 12759). Analogamente, non può ritenersi adeguato ai doveri di collaborazione che devono guidare i rapporti tra privato e amministrazione l’invito ad individuare «altre possibili alternative collocazioni», senza fornire - nell’ambito di un territorio comunale integralmente soggetto a vincolo paesaggistico - alcuna indicazione in tal senso e senza considerare le limitazioni derivanti dalla necessità di assicurare la copertura di specifiche aree territoriali (i c.d. pixel che individuano l’area «A0927»), come rappresentato dall’operatore nelle proprie osservazioni.
4. Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
4.1. Per l’effetto, il Comune e le Soprintendenze intervenute dovranno determinarsi nuovamente sull’istanza di INWIT, considerando la rilevanza dell’intervento e contribuendo, in conformità ai principi di collaborazione e buona fede sanciti dall’art. 1, comma 2-bis, della legge 241 del 1990, all’individuazione di eventuali localizzazioni alternative compatibili e/o misure di mitigazione.
4.2. Le complessità della vicenda e la novità delle questioni affrontate giustificano la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Polidori, Presidente
Andrea De Col, Primo Referendario
Luca Emanuele Ricci, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
Luca Emanuele
IL PRESIDENTE
RicciCarlo Polidori
IL SEGRETARIO