Settore vinicolo - Domanda di annullamento del provvedimento che ha disposto la revoca della convenzione stipulata per regolare l'uso di un passaggio a livello privato carrabile ubicato lungo la linea ferroviaria - Svolgimento da parte della società ricorrente di attività vitivinicola sui terreni attraversati dalla ferrovia - Mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di chiusura del passaggio a livello per cui è causa - Gravi danni causati dalla asserita illegittima determinazione di chiusura del passaggio a livello che ha comportato lo “smembramento” del compendio fondiario su viene esercitata l'attività nel campo della viticoltura/vinificazione in due porzioni separate creando disagi ai fini dello svolgimento delle attività aziendali.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1095 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Agricola a r.l. “I Pàstini”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola e Giuseppe Domenico Rizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gennaro Notarnicola in Bari, via Piccinni, 150;
contro
Ferrovie dello Stato Italiano s.p.a., Ministero dell'economia e delle finanze, non costituiti in giudizio;
Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Riccardo Pezzuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
“Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
annullamento - della nota prot. “Pt/N19/449”, senza data, notificata tramite p.e.c. il 17.6.2020, con cui F.S.E. ha disposto “…la revoca con effetto immediato della convenzione (…), stipulata in data 03 novembre 1976…” regolante l'uso, oggi in capo alla ricorrente, del passaggio a livello privato carrabile ubicato al Km 74+403 della linea ferroviaria Bari-Taranto; - di tutti gli altri atti al predetto provvedimento comunque presupposti, connessi, consequenziali e/o prodromici, ancorché non conosciuti, ivi compresi gli esiti della presunta verifica nell'ambito della quale il predetto passaggio a livello privato sarebbe stato asseritamente “…ritrovato ripetutamente aperto, senza alcuna preventiva comunicazione a FSE…”.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Società Agricola A R.L. “I Pàstini” il 7/3/2022:
annullamento - della nota prot. “n. BUEI/ING/006”, in data 5.1.2022, trasmessa tramite p.e.c. il successivo 7.2.2022, con cui F.S.E. ha disposto di voler dare corso “…alla posa di barriere permanenti in acciaio su area ferroviaria (…) eliminando definitivamente…” il passaggio a livello privato carrabile ubicato al Km 74+403 della linea ferroviaria Bari-Taranto in uso alla ricorrente - giusta convenzione stipulata tra F.S.E. ed il dante causa di quest'ultima nel novembre 1976 - per accedere ad altra porzione di area di proprietà posposta al fascio ferroviario; - degli atti e provvedimenti già gravati con il ricorso introduttivo cui accedono i presenti motivi aggiunti (e cioè: - la nota prot. “Pt/N19/449”, senza data, notificata tramite p.e.c. il 17.6.2020, con cui F.S.E. ha disposto “…la revoca con effetto immediato della convenzione (…), stipulata in data 03 novembre 1976…” regolante l'uso, oggi in capo alla ricorrente, del passaggio a livello privato carrabile ubicato al Km 74+403 della linea ferroviaria Bari-Taranto; tutti gli altri atti al predetto provvedimento comunque presupposti, connessi, consequenziali e/o prodromici, ancorché non conosciuti, ivi compresi gli esiti della presunta verifica nell'ambito della quale il predetto passaggio a livello privato sarebbe stato asseritamente “…ritrovato ripetutamente aperto, senza alcuna preventiva comunicazione a FSE…”); - di ogni altro atto citato nei predetti provvedimenti e/o agli stessi comunque presupposto, connesso, consequenziale e/o prodromico, ancorché non conosciuto.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2024 il dott. Carlo Dibello e uditi gli avvocati Giuseppe Domenico Rizzi per la parte ricorrente e Riccardo Pizzuto per le Ferrovie del Sud Est;
1. La società “I Pastini” chiede al Tar l’annullamento
-della nota prot. “Pt/N19/449”, senza data, notificata tramite p.e.c. il 17.6.2020, con cui F.S.E. ha disposto “…la revoca con effetto immediato della convenzione (…), stipulata in data 03 novembre 1976…” regolante l'uso, oggi in capo alla ricorrente, del passaggio a livello privato carrabile ubicato al Km 74+403 della linea ferroviaria Bari-Taranto;
-degli esiti della presunta verifica nell’ambito della quale il predetto passaggio a livello privato sarebbe stato asseritamente “…ritrovato ripetutamente aperto, senza alcuna preventiva comunicazione a FSE…”.
2. La deducente premette
-di esercitare attività vitivinicola su una superficie di circa 12 ettari di vigneto, cui sono annessi uno stabilimento vinicolo, per la trasformazione del prodotto, ed un antichissimo settecentesco complesso masserizio meta di numerosissimi visitatori, molti anche provenienti dall’estero, durante tutto l’arco dell’anno;
-che il suindicato compendio immobiliare, a causa della presenza della tratta ferroviaria delle F.S.E. “Bari-Taranto” che lo attraversa, si articola in due ampie porzioni tra loro collegate esclusivamente da un passaggio a livello privato ricadente all’interno della proprietà;
- che la stessa esercita il transito pedonale e carrabile da una parte all’altra della proprietà attraversando, quindi, il predetto passaggio a livello, aprendo e chiudendo di volta in volta barriere mobili con lucchetto in dotazione collocate a monte e a valle del varco in parola, in virtù di apposita convenzione già stipulata tra F.S.E. ed il proprio dante causa nel novembre 1976;
-che con la citata convenzione si stabiliva, per quel che qui rileva, che “…le Ferrovie del Sud-Est S.p.A. (…) concedono al sopracitato utente di attraversare la ferrovia, mediante l’esistente passaggio a livello carraio, al Km 74+403 della linea Bari-Taranto, a titolo gratuito (art.1); …il passaggio a livello (…) è dotato in corrispondenza delle rotaie (…) di dispositivo di protezione costituito da una coppia di cancelli in legno da tenere, a cura dell’Utente, normalmente chiusi con lucchetti…(art.2); …(…) per particolari motivi di sicurezza pubblica è riservata la facoltà al Ministero dei Trasporti – Direzione Provinciale della Motorizzazione Civile e dei Trasporti in Concessione di far modificare le condizioni di attraversamento o di disporre la revoca della presente concessione…” (art.5);
-che con nota prot. n. Pt/16/604 datata 24.10.2016, F.S.E. comunicava alla odierna deducente che, in dichiarata esecuzione delle direttive emanate medio tempore dall’Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie con nota prot. 009986/2016 del 26.9.2016, l’attraversamento dei passaggi a livello in consegna a privati (come quello in uso alla ricorrente) sarebbe stato regolato da quel momento secondo una specifica procedura caratterizzata dalle seguenti fasi: i) chiamare, con utenza identificabile, il regolatore della circolazione al n.ro 3472236667; ii) dichiarare al ricevente le proprie generalità; iii) indicare la progressiva chilometrica e la linea ferroviaria del P.L. in oggetto indicato;
iv) attendere la preventiva autorizzazione, da parte dell’operatore FSE, ad aprire il P.L.; v) attraversare il P.L. nel più breve tempo possibile; vi) chiudere il P.L. e comunicare all’operatore FSE l’avvenuta chiusura…”.
2.1. Aggiunge, la deducente, che la citata nota A.N.S.F. disponeva anche che i passaggi a livello in consegna agli utenti dovessero essere “…attrezzati con dispositivi tecnologici di apertura a richiesta che garantiscano l’assenza di circolazione ferroviaria durante l’attraversamento dei PL medesimi da parte degli utenti…”, adempimento cui F.S.E. non ha dato mai seguito.
3. L’interessata assume di essersi uniformata – ogniqualvolta si presentava la necessità di attraversare i binari – alla procedura dianzi descritta ma che, recentemente, F.S.E., sul rilievo per cui il passaggio a livello in consegna alla deducente sarebbe stato “…ritrovato ripetutamente aperto senza alcuna preventiva comunicazione…”, con nota prot. n. Pt/N19/449, inviata tramite p.e.c. in data 17.6.2020, senza aver mai previamente mosso alcun formale addebito circa tale presunta violazione ed in difetto, inoltre, di ogni forma di garanzia partecipativa di cui alla legge n. 241/1990, si è unilateralmente determinata a revocare la “convenzione” inter partes, stipulata in data 3.11.1976, prevedendo, per l’effetto, di chiudere il passaggio in parola attraverso opportune opere in modo da interrompere e rendere definitivamente inagibile “…la strada privata che attualmente interessa l’attraversamento…”.
4. Con nota prot. 20.125858.0607 in data 6.7.2020, indirizzata a F.S.E., la ricorrente contestava fermamente l’addebito di essersi resa negligente rispetto all’osservanza delle regole relative all’attraversamento dei binari e che in ogni caso tale tipologia di violazioni – nella specie insussistenti – non è sanzionata dalla disciplina di settore con la revoca automatica della concessione quale unica
conseguenza per ipotesi siffatte.
5. Dopo una nota interlocutoria intesa a verificare la disponibilità di trovare una soluzione soddisfacente per entrambe le parti la deducente, ritenendo di avere subito un pregiudizio per effetto degli atti adottati, ne ha chiesto, come già detto, l’annullamento al Tar.
6. A sostegno del gravame sono state articolate censure di: 1 – Violazione degli artt.7, 8 e 10 l.n. 241/1990. 2 – Violazione degli artt. 66, 81 e 82 d.p.r. n. 753/1980 e dell’art. 5 della convenzione inter partes del 3.11.1976 in relazione all’art. 3, l. n. 241/1990. Violazione ed erronea applicazione della nota ANSF prot. n. 00956/2016 del 26.9.2016. Violazione di legge. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, carente motivazione, illogicità manifesta. 3 – Violazione degli artt. 66, 81 e 82 d.p.r. n. 753/1980 e dell’art. 5 della convenzione inter partes del 3.11.1976 in relazione all’art. 3, l. n. 241/1990.Violazione ed erronea applicazione della nota ANSF prot. n. 00956/2016 del 26.9.2016. Violazione di legge. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, carente motivazione, illogicità manifesta.
7. Ferrovie sud est s.r.l. si è costituita in giudizio per resistere al ricorso del quale ha chiesto il respingimento siccome infondato.
8. Con motivi aggiunti depositati il 7 marzo 2022, la società “I Pastini” ha domandato al Tar l’annullamento: della nota prot. “n. BUEI/ING/006”, in data 5.1.2022, trasmessa tramite p.e.c. il successivo 7.2.2022, con cui F.S.E. ha disposto di voler dare corso “…alla posa di barriere permanenti in acciaio su area ferroviaria (…) eliminando definitivamente…” il passaggio a livello privato carrabile ubicato al Km 74+403 della linea ferroviaria Bari-Taranto in uso alla ricorrente - giusta convenzione stipulata tra F.S.E. ed il dante causa di quest’ultima nel novembre 1976 - per accedere ad altra porzione di area di proprietà posposta al fascio ferroviario; degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio.
9. A sostegno dei motivi aggiunti è stata articolata censura di illegittimità derivata della nota da ultimo gravata per ognuno dei vizi dedotti in sede di ricorso principale.
10. Ferrovie sud est s.r.l. ha poi depositato memoria nel cui ambito ha preso posizione sulle censure articolate dalla ricorrente.
11. Sono state depositate memorie di precisazione delle conclusioni ex art. 73 del codice del processo amministrativo.
12. Alla pubblica udienza del 9 ottobre 2024 la controversia è passata in decisione.
13. La società ricorrente ha fondato il ricorso su tre distinti motivi e, in particolare: (a) la presunta violazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge n. 241/90 in ragione della asserita mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di chiusura del passaggio a livello per cui è causa e della conseguente mancata possibilità per la società di prendere visione dei documenti e degli atti relativi al fine di poter svolgere deduzioni difensive; (b) la presunta violazione degli artt. 66, 81 e 82 del D.P.R. 753/1980 e dell’art. 5 della convenzione sottoscritta inter partes, nonché la «violazione ed erronea applicazione» della nota ANSF prot. 00956/2016 per mancata prova delle violazioni contestate alla società attuale ricorrente e in quanto le medesime violazioni non avrebbero comportato la diretta revoca della concessione, bensì l’applicazione di una sanzione pecuniaria. Non sussisterebbero, inoltre, «particolari motivi di sicurezza pubblica» che potrebbero legittimare, ai sensi dell’art. 5 della Convenzione de qua, la chiusura del passaggio a livello privato; (c) i gravi danni causati alla società I Pastini dalla asserita illegittima determinazione di chiusura del passaggio a livello atteso che la ricorrente svolge attività vitivinicola sui terreni attraversati dalla ferrovia e gestisce un’antica masseria e la soppressione del passaggio ha comportato lo “smembramento” del compendio in «due porzioni separate creando intuibili disagi ai fini dello svolgimento delle attività aziendali» e creando difficoltà «nell’organizzare le visite guidate in masseria da parte dei numerosissimi visitatori, i quali, non potendo fruire di un accesso immediato e diretto (mediante semplice attraversamento dei binari) dall’una verso l’altra parte e viceversa, sarebbero costretti (…) ad utilizzare mezzi meccanici e percorrere anguste e tortuose strade interpoderali».
14. F.S.E. ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del gravame in epigrafe sotto il duplice profilo del difetto di legittimazione attiva e della carenza di interesse in capo alla ricorrente.
La resistente sostiene, in ordine al primo profilo, che non vi sarebbe alcuna convenzione regolante l’uso del passaggio a livello privato in questione formalmente sottoscritta tra la società deducente e FSE, sicché difetterebbe nella specie il titolo sulla base del quale poter fondatamente radicare l’azione e dolersi dell’erronea applicazione delle pattuizioni in esso contenute.
14.1. Invero, la convenzione indicata dalla ricorrente come quella regolante l’utilizzo del passaggio a livello privato al Km. 74+403 della tratta ferroviaria Bari – Taranto sarebbe quella intercorsa tra FSE e il dante causa della società “I Pàstini” sicchè quest’ultima, in difetto di un formale atto di rinnovo di detto atto “convenzionale” in proprio favore, non avrebbe titolo al transito sul p.l. predetto.
15. Il Collegio rileva sul punto che è la stessa Amministrazione ferroviaria a riconoscere l’esistenza nella specie di una “convenzione” recante l’affidamento in custodia alla ricorrente dell’attraversamento ferroviario in questione per averne disposto – con il provvedimento impugnato con il ricorso principale – la relativa revoca.
Ed infatti, F.S.E., con la gravata nota prot. “Pt/N19/449” notificata tramite p.e.c. il 17.6.2020, ha stabilito la revoca, appunto, “…con effetto immediato della convenzione (…), stipulata in data 03 novembre 1976…” regolante l’uso, in capo alla ricorrente, del passaggio a livello privato carrabile ubicato al Km 74+403 della tratta ferroviaria Bari-Taranto.
La deducente correttamente pone in luce che l’adozione di un provvedimento di revoca, qual è quello impugnato con il ricorso principale, presuppone necessariamente l’esistenza di un titolo da revocare. Diversamente, F.S.E. si sarebbe limitata a disporre la sola soppressione del passaggio a livello privato e non anche il “ritiro” del citato “atto convenzionale” la cui asserita sopravvenuta inefficacia non viene neppure minimamente prospettata nelle determinazioni impugnate.
16. Va anche rilevato che nel corso del tempo (tenendo presente che la Società I Pàstini ha acquistato il compendio fondiario su cui esercita la propria attività nel campo della viticoltura/vinificazione, nel lontano 2000), l’Amministrazione intimata ha interloquito con la ricorrente qualificandola sempre come legittimo utente privato del passaggio a livello in questione giammai dubitando e/o disconoscendo tale status. Milita in questa direzione la nota prot. n. Pt/16/604 datata 24.10.2016, con cui F.S.E. invitava l’odierna deducente ad adottare, nell’attraversamento del passaggio a livello al Km 74+403 della linea BA-TA posto sotto la sua custodia, la specifica procedura indicata dall’Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie nella nota prot. 009986/2016 del 26.9.2016.
Se F.S.E. avesse considerato la ricorrente priva di titolarità nell’utilizzo del passaggio a livello in questione, non l’avrebbe invitata ad adeguarsi alle nuove regole sulle modalità di attraversamento dei passaggi a livello in consegna a privati (come quello in questione) stabilite dalla suindicata Agenzia. Ne discende che la preliminare eccezione di inammissibilità del gravame introduttivo e dei correlati motivi aggiunti per difetto di legittimazione attiva è infondata attesa la sussistenza di una titolarità all’uso del passaggio a livello privato in realtà mai da nessuno (e neppure nel provvedimento impugnato) messa in discussione.
17. Ulteriore profilo di inammissibilità sarebbe rappresentato, a dire dell’Amministrazione ferroviaria resistente, dall’assoluta carenza di interesse alla rimozione dei provvedimenti gravati, dal momento che da essi la ricorrente non subirebbe, in realtà, alcuna lesione concreta e attuale della propria sfera giuridica.
Sostiene, più in dettaglio, l’Amministrazione resistente che nessuna delle due parti del fondo di proprietà della odierna deducente risulterebbe nella specie interclusa a seguito della disposta chiusura del passaggio a livello privato, dal momento che ognuna delle due porzioni sarebbe – sempre a dire di controparte – raggiungibile da due distinte strade.
La ricorrente ha tuttavia lungamente insistito in merito al pregiudizio effettivo che la proprietà subisce per effetto della chiusura del passaggio a livello privato dal momento che essa risulta anche parzialmente smembrata in modo tale da costringere i visitatori del compendio ad accedere da due distinti varchi. Ne deriva che anche questa eccezione di inammissibilità è priva di fondamento e va respinta.
Nel merito, il ricorso è fondato.
18. In particolare, la Ferrovie sud est ha sostenuto di non dover assicurare le garanzie partecipative alla ricorrente in ragione della natura vincolata del provvedimento di revoca della concessione di attraversamento del passaggio a livello. Assume, infatti, la resistente che “…la natura prettamente sanzionatoria del provvedimento di revoca impugnato (derivante dalle ripetute violazioni delle norme di condotta che la società ricorrente era tenuta a rispettare) consentiva alla F.S.E. di non dare comunicazione dell’avvio del procedimento, atteso che il medesimo provvedimento non avrebbe potuto che essere quello adottato (…)”.
Sul punto, va detto che, in primo luogo, non risulta fornita prova adeguata della ripetuta violazione delle norme di condotta disciplinanti l’uso del passaggio a livello. E’ vero che Ferrovie del Sud Est era tenuta a prestare ossequio alle norme in materia di requisiti minimi di sicurezza da rispettare e, in particolare, doveva adottare il regime di apertura a richiesta di tutti i PP.LL in consegna agli utenti tramite comunicazioni registrate tra il regolatore della circolazione e l’utente del passaggio a livello; ma è altrettanto vero che l’assunto per il quale “tale misura mitigativa si è rivelata insufficiente per il PL provato al Km. 74+303 in quanto lo stesso veniva ritrovato ripetutamente aperto senza alcuna preventiva comunicazione a FSE” non ha trovato riscontro in alcun modo. Deve pertanto dubitarsi che la revoca fosse provvedimento vincolato per l’Amministrazione ferroviaria. La norma che disciplina la fattispecie concreta, e cioè l’articolo 66 del d.p.r. 753 del 1980, stabilisce che “L'uso dei passaggi a livello privati è regolato da apposita convenzione fra l'azienda esercente la linea e l'utente. Per le ferrovie in concessione la convenzione deve essere approvata dai competenti uffici della M.C.T.C. I passaggi a livello privati con chiavi in consegna agli utenti sono usati sotto la diretta responsabilità degli utenti stessi che, prima di effettuare l'attraversamento, devono accertare con ogni cura e prudenza che nessun treno od altro mezzo su rotaia stia sopraggiungendo e quindi transitare rapidamente. Inoltre è fatto divieto agli utenti dei detti passaggi a livello di tenere aperti gli attraversamenti oltre il tempo strettamente necessario per il passaggio. I trasgressori alle disposizioni del terzo e quarto comma incorrono nella sanzione amministrativa da lire 150.000 a lire 450.000.”
Dal canto suo, l’articolo 5 della convenzione di utilizzo del passaggio a livello privato intercorsa tra le parti contempla la facoltà, per l’amministrazione, per particolari motivi di sicurezza pubblica, di irrogare una sanzione pecuniaria o provvedere alla revoca della convenzione, secondo un gradualismo sanzionatorio che avrebbe richiesto senz’altro l’attivazione degli istituti partecipativi proprio per consentire all’utente del passaggio a livello di contestare efficacemente gli addebiti elevati nei suoi confronti.
Ad avviso del collegio l’omissione in parola ha impedito alla odierna deducente di conoscere puntualmente gli atti e i documenti ovvero le evidenze probatorie poste da F.S.E. alla base del convincimento per cui essa deducente avrebbe violato le regole da osservare nell’attraversamento del passaggio a livello affidatole in custodia.
La violazione delle prescrizioni dettate dalla disciplina di settore in materia di attraversamento dei passaggi a livello, anche di natura privata, non comporta ex se la revoca automatica della concessione di attraversamento dei binari bensì l’irrogazione di una sanzione amministrativa previa formale contestazione dell’infrazione stessa e redazione di apposito verbale (artt. 65, 66, e 78 e ss. d.p.r. 11.7.1980 n. 753).
Il ricorso principale è pertanto fondato.
Anche i successivi motivi aggiunti vanno accolti.
Il provvedimento con il quale l’amministrazione ferroviaria ha preannunciato “…nel preminente interesse della pubblica incolumità e per garantire la sicurezza ferroviaria daranno corso alla posa di barriere permanenti in acciaio su area ferroviaria per garantire l’inibizione dell’accesso alla sede ferroviaria nei termini prescritti dal DPR 753/80, eliminando definitivamente i camminamenti a raso oggi presenti.” risente dei vizi che inficiano gli atti impugnati con il ricorso principale atteso che si tratta di nota legata da presupposizione logico giuridica rispetto alla revoca della convenzione intercorsa tra le parti.
Per quanto sopra si è argomentato, il ricorso è complessivamente accolto, con annullamento degli atti impugnati.
Le spese processuali possono essere compensate in considerazione della peculiarità della controversia.
PER QUESTI MOTIVI
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Blanda, Presidente
Carlo Dibello, Consigliere, Estensore
Lorenzo Ieva, Primo Referendario