Viticoltura - Attività di controllo svolta dall’Ispettorato Centrale della tutela della Qualità e Repressione Frodi dei prodotti agroalimentari (ICQRF) - Sequestro di vino “atto a diventare Chianti 2016 BIO” in ragione di un asserito “irregolare rapporto isotopico 180/160 dell’acqua” - Violazione dell’art. 71, comma 1, della legge 12 dicembre 2016, n. 238 - Campione sottoposto ad analisi di base presso il laboratorio ICQRF, risultato per l’analisi specialistica isotopica irregolare, non rientrando nel campo di variabilità naturale definito dalla banca dati isotopica istituita secondo il Reg. (CE) n. 555/2008 per un prodotto della tipologia, l’origine e l’annata dichiarate - Campione di vino annacquato - Carattere tardivo della notifica dei risultati della revisione delle analisi.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 2212 del 2023, proposto da
Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Soc. Agricola Valiano S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Tullio D'Amora e Giulia Zani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del TAR Toscana n. 1354/22 depositata il 21 novembre 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Soc. Agricola Valiano S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2024 il Cons. Giordano Lamberti e dato atto che nessuno è presente per le parti costituite;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
 

1 - A seguito degli esiti di un controllo eseguito dall’Ispettorato Centrale della tutela della Qualità e Repressione Frodi dei prodotti agroalimentari (ICQRF) per la Toscana e l’Umbria, l’Azienda Agricola Valiano ha subito, in data 30 agosto 2017, il sequestro penale di 200 hl di vino “atto a diventare Chianti 2016 BIO” in ragione di un asserito “irregolare rapporto isotopico 180/160 dell’acqua”.

Il procedimento penale è stato archiviato con decreto del GIP del Tribunale di Arezzo del 26 settembre 2017.

2 - Il 29 settembre 2017 il Dipartimento dell’Ispettorato Centrale Repressione Frodi della Toscana ed Umbria ha tuttavia contestato la violazione dell’art. 71, comma 1, della legge 12 dicembre 2016, n. 238, evidenziando che: “il suddetto campione, sottoposto ad analisi di base presso il laboratorio ICQRF di Perugia (rapporto di prova n. 2017/747 del 28/7/2017) e ad analisi specialistica isotopica presso il Lab. di Catania prot. 6434 del 27/7/2017…è risultato per l’analisi specialistica isotopica irregolare e precisamente: relativamente alle determinazioni eseguite il campione analizzato è irregolare in quanto il valore del rapporto isotopico 180/160 dell’acqua riscontrato…non rientra nel campo di variabilità naturale definito dalla banca dati isotopica istituita secondo il Reg. CE 555/2008 per un prodotto della tipologia, l’origine e l’annata dichiarate. Pertanto il campione è stato annacquato”.

La stessa nota quantificava in euro 100.000 la sanzione per l’addebito contestato.

2.1 - Con verbale del 14 dicembre 2017 del Laboratorio ICQRF centrale di Roma sono stati confermati gli esiti delle analisi di prima istanza. Quindi, con verbale del 21 marzo 2018 è stato disposto, da parte dell’ICQRF Toscana e Umbria, il sequestro amministrativo cautelare del vino in relazione alla suddetta contestazione amministrativa (art. 71, comma 1, della legge 12 dicembre 2016, n. 238).

3 - Con ordinanza del 23 novembre 2021, il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali ha disposto l’archiviazione del procedimento sanzionatorio atteso che “la notifica della comunicazione di esito revisione delle analisi prot. n. 0012383 del 3 luglio 2018… è avvenuta in data 4 luglio 2018 quindi è da ritenersi tardiva in quanto avvenuta oltre il termine di 90 giorni dalla data di accertamento (173 giorni) previsto dall’art. 14 comma 2 della legge n. 689/1981 poiché detto termine inizia a decorrere dal momento in cui il Laboratorio Centrale di Roma dell’ICQRF ha terminato l’analisi di revisione”, dando atto di non poter comminare la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 71, comma 1, della legge n. 238 del 2016.

3.1 - La società ha dunque fatto presente al Ministero come, ai sensi dell’art. 19 della legge n. 689/1981, “il sequestro cessa di avere efficacia se non è emessa ordinanza-ingiunzione di pagamento” e ha chiesto la dichiarazione d’inefficacia del sequestro del vino.

3.2 - Il Ministero, con la nota del 22 dicembre 2021, ha respinto l’istanza, rilevando che “i risultati delle analisi di primo grado e di revisione … hanno accertato che il valore isotopico … dell’acqua … non rientra nel campo di variabilità naturale definito dalla banca dati isotopica istituita secondo il Reg. CE 555/2008 per la tipologia, l’origine e l’annata dichiarate per cui il vino è da considerarsi comunque irregolare in quanto annacquato, appare evidente che l’archiviazione in parola non possa comunque cancellare l’irregolarità accertata.”

Il Ministero ha precisato di ritenere applicabile l’art. 80, punto 2, ultimo comma del Reg. UE n. 1308/13 (ai sensi del quale i vini “non sono commercializzabili nell’Unione se: a) sono stati sottoposti a pratiche enologiche unionali non autorizzate; b) sono stati sottoposti a pratiche enologiche nazionali non autorizzate; c) non rispettano le regole stabilite nell’allegato VIII. I prodotti vitivinicoli non commercializzabili ai sensi del primo comma sono distrutti.”) e, pertanto, ha disposto la distruzione del vino “come prescritto dal citato art. 80, a spese della società istante”.

4 - L’Azienda Agricola Valiano ha impugnato tale provvedimento avanti il Tar per la Toscana che, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso, ritenendo “fondato il primo motivo di ricorso innanzitutto nella parte in cui si è denunciata la violazione delle garanzie procedimentali, in ragione della non coincidenza tra la violazione amministrativa accertata dalla Direzione generale del Ministero e l’oggetto del pregresso contraddittorio procedimentale, sviluppatosi su di una diversa ipotesi d’illecito amministrativo” e rilevando che “l’Amministrazione aveva già consumato il suo potere sanzionatorio nell’ambito del precedente procedimento, che non è riuscita a concludere essendo incorsa in una decadenza, essendo tardiva, ex art. 15 della L. n. 689 del 1981, la notifica dei risultati della revisione delle analisi”.

5 – Il Ministero ha proposto appello avverso tale pronuncia, prospettando che il TAR avrebbe confuso le due discipline poste a fondamento dei due diversi procedimenti: quello sanzionatorio, retto dalla l. 689/81, che ha condotto all’adozione dell’ingiunzione pecuniaria di cui all’art. 71 della L. 238/16, poi archiviata dall’ufficio per violazione del termine procedimentale di cui all’art. 14 della L. 689/81; e quello ablatorio, regolamentato dalla legge generale sul procedimento amministrativo (L. 241/90) che, seppure fondato sui medesimi presupposti, ha determinato l’adozione dell’impugnato ordine di distruzione del vino ai sensi dell’art. 80 del Reg 1308/13 CE.

A tal fine il Ministero appellante deduce che:

- non si è trattato di una “duplice sanzione” per il medesimo fatto in violazione del principio del ne bis in idem;

- con l’impugnato ordine di distruzione non si è inteso punire in senso afflittivo un comportamento illecito dell’azienda, bensì tutelare il superiore interesse pubblico della messa in commercio di prodotti non conformi alla normativa nazionale ed unionale;

- in base al comma 2 dell’art. 80 del Reg 1308/13 CE: “I prodotti elencati nell'allegato VII, parte II, non sono commercializzati nell'Unione se: a) sono stati sottoposti a pratiche enologiche unionali non autorizzate; b) sono stati sottoposti a pratiche enologiche nazionali non autorizzate o c) non rispettano le regole stabilite nell'allegato VIII. I prodotti vitivinicoli non commercializzabili ai sensi del primo comma sono distrutti”;

- l’art. 71 della L. 238/16 tende a punire con una sanzione pecuniaria il comportamento del produttore che “addiziona sostanze organiche o inorganiche non consentite dalla vigente normativa dell’Unione europea e nazionale”, rendendosi quindi responsabile di una condotta illecita; laddove l’art. 80 del Reg 1308/2013 impone la distruzione di un prodotto di per sé adulterato, indipendentemente dalla valutazione del comportamento tenuto dal produttore;

- l’atto di contestazione dell’illecito amministrativo, con cui è stato iniziato il procedimento sanzionatorio, ben può costituire avvio del procedimento per violazione della normativa comunitaria, avendo la contestazione dell’addebito la stessa funzione partecipativa dell’avviso ex art. 7 della legge n. 241 del 1990.

5.1 – Con il secondo motivo, l’appellante contesta la violazione dell’art. 21 octies e dell’art. 7 della L. 241/90, deducendo che l’Azienda si sarebbe limitata a dedurre la violazione delle norme procedimentali, senza specificare quali ulteriori elementi avrebbe potuto addurre laddove fosse stata coinvolta nel procedimento amministrativo, che non poteva che condurre alla distruzione del vino.

5.2 – Con il terzo motivo di appello, il Ministero contesta la violazione dell’art. 2 della L. 241/90 in combinato disposto con il DM n. 376/92 (Tabella E), evidenziando che il DM del 25.5.1992 n. 376 fissa alla tabella E il termine quinquennale per l’accertamento delle violazioni delle norme regolamentari della comunità europea, richiamando l’art. 28 della L. 689/81.

6 – L’appello è infondato.

Come ricordato dallo stesso Ministero appellante, in riferimento ai medesimi fatti, la società è stata attinta: - da un procedimento penale, del quale è stata disposta l’archiviazione per infondatezza della notizia di reato; - da un procedimento amministrativo, con il quale le è stata contestata la violazione dell’art. 71, comma 1, della legge 12 dicembre 2016, n. 238 che punisce chi “addiziona sostanze organiche o inorganiche non consentite dalla vigente normativa dell’Unione europea e nazionale”. Tale procedimento è stata archiviato, essendo decorso il termine procedimentale di cui all’art. 14 della citata L. 689/81.

Per tale ragione, quest’ultimo procedimento non può ritenersi idoneo a giustificare il provvedimento di sequestro e distruzione impugnato nel presente giudizio. Invero, ai sensi dell’art. 19 della legge n. 689/1981 “il sequestro cessa di avere efficacia se non è emessa ordinanza-ingiunzione di pagamento.”

6.1 - Il Ministero ha prospettato che il provvedimento impugnato, pur sanzionando i medesimi fatti, si basa su una fattispecie giuridica differente da quella dell’art. 71 cit., e cioè sull’art. 80 del Reg 1308/13 CE per cui: “I prodotti elencati nell'allegato VII, parte II, non sono commercializzati nell'Unione se: a) sono stati sottoposti a pratiche enologiche unionali non autorizzate; b) sono stati sottoposti a pratiche enologiche nazionali non autorizzate o c) non rispettano le regole stabilite nell'allegato VIII. I prodotti vitivinicoli non commercializzabili ai sensi del primo comma sono distrutti”.

Proprio tale impostazione, atta a differenziare le due fattispecie – quella dell’art. 71, comma 1, della legge 12 dicembre 2016, n. 238 e quella dell’80 del Reg 1308/13 CE – imponeva che anche rispetto a quest’ultima fattispecie fosse istaurato un adeguato contraddittorio, essendo invece pacifico che, rispetto a tale violazione, non è mai stato attivato uno specifico e distinto procedimento.

Stante la dedotta (dallo stesso Ministero) differenza tra le due fattispecie, gli atti del procedimento poi archiviato non possono fungere da adeguato supporto al provvedimento impugnato. Diversamente opinando, siccome l’amministrazione aveva già consumato il suo potere sanzionatorio nell’ambito dell’unico procedimento attivato, non appare prospettabile che la stessa possa comunque sanzionare i medesimi fatti, richiamando una diversa fonte normativa, senza previamente integrare il contraddittorio con l’appellata, se non compromettendo quelle esigenze di certezza nei rapporti giuridici e di ragionevolezza dei termini procedimentali (al riguardo vedasi Corte Cost. n. 151 del 2021).

6.2 – Non è idonea ad incidere sulle considerazioni che precedono la prospettata natura non sanzionatoria, ma ablativa della violazione di cui all’art. 80, che si disinteresserebbe dall’imputabilità del fatto ad un determinato soggetto.

Invero, la misura del sequestro e della distruzione - comunque la si voglia qualificare ed anche se non prevede l’individuazione di un responsabile - è indiscutibilmente una misura che incide direttamente sul patrimonio di un soggetto, il quale non può non essere coinvolto nel relativo procedimento.

Il principio della partecipazione trova riconoscimento anche a livello europeo, essendo richiamato nell’art. 41 della Carta dei Diritti dell’Unione Europea (Carta di Nizza) che prevede il “diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento che gli rechi pregiudizio”.

6.3 – In tale prospettiva va inoltre evidenziato che il condivisibile rilievo del Tar - secondo cui “Peraltro, anche se si volesse considerare il provvedimento impugnato come un’appendice del precedente procedimento in quanto basato sulla medesima istruttoria, l’atto sarebbe ugualmente illegittimo, non essendo stata concessa alla odierna ricorrente la possibilità di presentare le proprie difese procedimentali già rispetto all’esito sfavorevole della revisione delle analisi, come invece richiesto dagli articoli 15 e 18 della legge n. 689 del 1981” - non è stato neppure oggetto di specifica impugnazione da parte del Ministero, con quanto ne consegue sotto l’aspetto prettamente processuale.

6.4 – Non appare idoneo a sovvertire le conclusioni innanzi rassegnate il richiamo all’art. 21 octies della l. 241/90.

Al riguardo, è sufficiente rilevare che l’Azienda appellata ha contestato sia la sussistenza dei presupposti per l’addebito; sia, in subordine, l’eventuale diversa qualificazione del vino stesso “che da Chianti 2016 BIO ben avrebbe potuto essere etichettato in altro modo ai fini della commercializzazione”, corroborando la propria prospettazione attraverso un’apposita relazione peritale.

Non può dunque escludersi che il suo contributo partecipativo durante la fase procedimentale avrebbe potuto incidere, oltre che sulla astratta sussistenza della violazione, anche sulle conseguenze che ne sarebbero potute derivare.

7 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Ad una valutazione complessiva della controversia le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere