Settore vinicolo - Conclusione di contratti di magazzinaggio privato - Disciplina degli aiuti al magazzinaggio privato - Artt. 24-26 del Regolamento CE n. 1493/1999, le cui modalità di applicazione sono previste dagli artt. 23-39 del Regolamento CE n. 1623/2000 - Diniego della Regione Puglia all’approvazione del contratto di magazzinaggio per vino rosso all’esito della verifica del superamento dei valori degli zuccheri riduttori quale requisito per il conseguimento dei benefici comunitari - Riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.
ORDINANZA
(Presidente: dott. Pasquale D'Ascola - Relatore: dott. Enrico Scoditti)
sul ricorso 26141/2019 proposta da:
AGEA, in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato;
- ricorrente -
contro
AGRICOLA SOCIETÁ COOPERATIVA A R.L., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BARNABA TORTOLINI 30, presso lo studio del dott. ALFREDO PLACIDI, rappresentata e difesa dagli avvocati TOMMASO MILLEFIORI ed ANTONIO SOTGIU;
- controricorrente -
contro
REGIONE PUGLIA;
- intimata -
avverso la sentenza n. 532/2019 della CORTE D’APPELLO DI LECCE, depositata il 28/05/2019.
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio dell’11/06/2024 dal Consigliere ENRICO SCODITTI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale ALBERTO CARDINO, il quale chiede l’accoglimento del ricorso e l’affermazione della giurisdizione del Giudice amministrativo.
FATTI DI CAUSA
Agricola Società Cooperativa a r.l. convenne in giudizio innanzi al Tribunale di Lecce l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) chiedendo, previo accertamento della conclusione in data 11 febbraio 2005 con la convenuta del contratto di magazzinaggio privato di cui ai Regolamenti CE n. 1493 del 1999 e n. 1623 del 2000, la condanna al pagamento del contributo dovuto, pari ad Euro 57.783,89, oltre accessori. In subordine chiese, previo accertamento che il ritardo nelle operazioni di controllo da parte dell’Ufficio Provinciale dell’Assessorato Regionale dell’Agricoltura di Lecce, delegato da AGEA all’espletamento delle formalità relative alla conclusione dei contratti di magazzinaggio privato, aveva determinato la perdita del beneficio economico in favore della Cooperativa attrice, la condanna al risarcimento del danno pari ad Euro 57.783,89, oltre accessori.
L’attrice espose quanto segue.
In data 11 febbraio 2005 Agricola Società Cooperativa aveva presentato quattro domande di aiuto al magazzinaggio privato dei vini ai sensi degli artt. 24 ss. Regolamento CE n. 1439 del 1999 per la campagna 2004-2005. Il funzionario dell’Ufficio Provinciale dell’Assessorato Regionale dell’Agricoltura di Lecce, delegato da AGEA, aveva eseguito il sopralluogo in data 16 febbraio 2005, con decorrenza dei contratti dal 17 febbraio 2005. Con nota del 26 aprile 2005, AGEA aveva comunicato che «ai sensi del Reg. CE 1623/2000 e della circolare AGEA n.39 del 01/12/2004, è consentita la conclusione dei contratti nel periodo compreso dal 16/12/2004 al 15/02/2005, con decorrenza dal giorno successivo al giorno del sopralluogo del Funzionario incaricato. L’inizio del magazzinaggio non può comunque essere successivo al 16/02/2005. Pertanto i suddetti contratti vengono accolti con riserva in attesa di risposta al quesito formulato all’Ufficio Legale Agea per caso analogo». A seguito di lettera del 5 luglio 2005 di AGEA, di riscontro di precedente nota della attrice, Agricola Società Cooperativa aveva ottemperato ai propri obblighi contrattuali, tenendo immagazzinati i quantitativi di vino da tavola indicati nelle domande sino al 1 dicembre 2005. Con missiva dell’1° dicembre 2005, successiva alla scadenza dei contratti fissata per il 30 novembre 2005, AGEA aveva comunicato che i contratti non potevano ritenersi validamente conclusi, per cui non poteva darsi corso alla liquidazione del contributo.
A seguito della costituzione della convenuta, l’attrice chiamò in causa la Regione Puglia. Il Tribunale adito dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, stante la presenza di un interesse legittimo alla luce dei margini di valutazione discrezionale in capo all’Amministrazione in materia di aiuti comunitari. Avverso detta sentenza propose appello la cooperativa attrice. Con sentenza di data 28 maggio 2019 la Corte d’appello di Lecce accolse l’appello, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario e rimandando le parti davanti al primo giudice.
La corte territoriale osservò che la stipulazione dei contratti di magazzinaggio del vino (le cui prestazioni erano il magazzinaggio del prodotto per impedire l’immissione sul mercato di un eccesso di prodotto ed il pagamento del corrispettivo previsto per tale attività) era subordinata ad un’istruttoria di tipo tecnico, di mero accertamento, scevra da ogni valutazione discrezionale, per cui, in caso di positivo accertamento della sussistenza di tutti i requisiti previsti dal Regolamento CE n. 1623 del 2000, la stipulazione del contratto costituiva un atto dovuto e, dunque, la posizione fatta valere era di diritto soggettivo.
Ha proposto ricorso per cassazione l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) sulla base di un motivo e resiste con controricorso Agricola Società Cooperativa a r.l.. Con ordinanza interlocutoria di data 23 febbraio 2024, la Prima Sezione Civile ha disposto trasmettersi gli atti alla Prima Presidente per l’eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite.
È stato fissato il ricorso in Camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 bis.1 cod. proc. civ..
Il pubblico ministero ha depositato le conclusioni scritte nel senso della giurisdizione del giudice amministrativo. E’ stata presentata memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il motivo di ricorso si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 5 l. n. 1034 del 1971, 33 D.Lgs. n. 80 del 1998, 7 l. n. 205 del 2000, 7 e ss. D.Lgs. n. 104 del 2010, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osserva la parte ricorrente che l’erogazione del contributo è affidata al discrezionale apprezzamento dell’Amministrazione per cui, al cospetto del potere autoritativo di valutazione dei requisiti previsti per il finanziamento e del relativo interesse legittimo, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo. Aggiunge che, come affermato da Cons. Stato sez. III n. 6872 e n. 6876 del 2018, in fattispecie similare relativa alla legittimità del diniego della Regione Puglia all’approvazione del contratto di magazzinaggio per il vino rosso da tavola all’esito della verifica del superamento dei valori degli zuccheri riduttori quale requisito per il conseguimento dei benefici comunitari, l’atto di approvazione è espressione dell’esercizio di un potere autoritativo da parte dell’Amministrazione.
Il motivo è infondato. Deve essere statuita la giurisdizione del giudice ordinario.
La disciplina degli aiuti al magazzinaggio privato è prevista dagli artt. 24 - 26 del Regolamento CE n. 1493/ 1999, le cui modalità di applicazione sono previste dagli artt. 23 - 39 del Regolamento CE n. 1623/2000, applicabile ratione temporis (tale Regolamento è stato abrogato dall’art. 103 del Regolamento n. 555/ 2008 della Commissione recante modalità di applicazione del Regolamento CE n. 479/2008). In base alla disciplina del Regolamento del 1999, la concessione dell’aiuto è subordinata alla conclusione con gli organismi d’intervento di un contratto di magazzinaggio a lungo termine, secondo le date e le condizioni previste, relative in particolare alla qualità dei prodotti. Il Regolamento del 2000 fornisce la disciplina di dettaglio dei contratti in discorso, i quali, regolati dalla normativa comunitaria anche per ciò che concerne la durata, le modalità di esecuzione della prestazione di magazzinaggio e la predeterminazione degli importi, ripetono lo schema dell’esecuzione di un rapporto contrattuale.
In base all’art. 36 del Regolamento del 2000, «salvo forza maggiore», l’aiuto non è corrisposto se il produttore non adempie gli obblighi contratti a norma del Regolamento medesimo o se rifiuta di sottoporsi a controlli. In base al successivo art. 37, l’aiuto viene versato, salva la concessione di un anticipo alle condizioni previste, entro tre mesi a decorrere dalla scadenza del contratto di magazzinaggio, con riduzione proporzionale dell’importo nel caso di cessazione anticipata del contratto su richiesta del produttore (art. 33) o di alterazioni del prodotto durante il magazzinaggio (art. 35), evenienze dal Regolamento significativamente definite ipotesi di «risoluzione del contratto».
La problematica degli aiuti comunitari al magazzinaggio privato rinvia così ad una fattispecie contrattuale, le cui condizioni ed il cui regime di esecuzione sono interamente affidati ad una disciplina eteronoma. L’esercizio dell’autonomia privata è presente solo nel segmento iniziale del procedimento, allorquando il produttore, presentando all’organismo d’intervento dello Stato membro la serie di dati analitici previsti dall’art. 29 del Regolamento CE n. 1623 del 2000, esercita l’opzione in favore del magazzinaggio privato. In presenza di tale fatto costitutivo, si instaura il rapporto contrattuale, i cui effetti sono interamente regolati dalla disciplina comunitaria e che stabilisce il rapporto obbligatorio fra le parti, al quale può sottrarsi solo il produttore con la cessazione anticipata del contratto, alle condizioni però previste dall’art. 33 («previa autorizzazione della Commissione in considerazione dell’andamento del mercato, delle informazioni relative alla situazione delle scorte e delle previsioni in materia di raccolto, i produttori che non abbiano chiesto l’anticipo di cui all’articolo 38 possono porre fine ai contratti di magazzinaggio a decorrere dal 1 giugno»).
Se la prestazione di magazzinaggio è stata eseguita in modo conforme alle disposizioni del Regolamento, ed in particolare l’art. 34 che disciplina le modalità di esecuzione del magazzinaggio, l’organismo d’intervento è obbligato al pagamento dell’aiuto, sulla base di un nesso di corrispettività (proporzione fra prestazione di magazzinaggio e aiuto) che rinvia, per questo aspetto, alla fattispecie contrattuale («in caso di risoluzione del contratto conformemente agli articoli 33 o 35, l’aiuto è corrisposto proporzionalmente alla durata effettiva del contratto. L’autorità competente versa l’aiuto entro tre mesi a decorrere dalla data di risoluzione del contratto» - art 37, paragrafo 2).
È dunque evidente l’esistenza di un rapporto obbligatorio, interamente disciplinato dalla normativa comunitaria, che esclude l’esistenza di spazi di asimmetria derivante dall’esercizio di un potere autoritativo quanto al riconoscimento, o non riconoscimento, dell’aiuto. Né tale esercizio di potere può essere ravvisato nel disposto di cui all’art. 26 del Regolamento CE n. 1493 del 1999, ove si prevede che «secondo la procedura di cui all’articolo 75 può essere disposto quanto segue: che il regime di aiuti al magazzinaggio privato non venga applicato qualora sia evidente che la situazione del mercato non lo giustifica; che la possibilità di concludere ulteriori contratti di magazzinaggio di lunga durata cessi in qualsiasi momento qualora lo giustifichi la situazione del mercato e, in particolare, il numero di contratti già conclusi». L’art. 75 richiama, sul punto, gli articoli 4 e 7 della decisione 1999/468/CE, che disciplinano le modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. Le limitazioni che, in base all’art. 75, possono essere introdotte circa il regime di aiuti al magazzinaggio ed i relativi contratti rinviano non ad un esercizio puntuale di potere da parte dell’organismo di intervento dello Stato membro, ma alla disciplina generale del regime, sulla cui base vengono conclusi i contratti, e che è imputabile nella specie alla Commissione. l’ordinamento generale del mercato che qui viene in rilievo, e non il potere, all’interno dell’ordinamento nazionale, dell’organismo d’intervento.
La controversia rientra così a pieno titolo nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite (da ultimo Cass. Sez. Un. 3 giugno 2024 nn. 15404 e 15464; 18 gennaio 2024, n. 1946; e già prima Cass., Sez. Un., 20 luglio 2011, n. 15867; Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2011, n. 21062; Cass., Sez. Un., 25 n. 1776; Cass. Sez. U. 10 maggio 2001, n. 183; Cass. Sez. Un. 2 marzo 1999, n. 108), secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, da cui consegue che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, e il quomodo dell’erogazione. In tale quadro, Cass., Sez. Un., 15 novembre 2023, n. 31730, relativa ai finanziamenti e contributi comunitari diretti agli agricoltori al fine di coordinare la politica agricola nella Comunità Europea (c.d. aiuti P.A.C.), ha di recente affermato che è devoluta al giudice ordinario la controversia afferente alla loro revoca, qualora l’intervento dell’amministrazione non abbia altro spazio di verifica che quello inerente alle condizioni puntualmente stabilite dalla legge, senza margine di valutazione discrezionale per ragioni di tutela dell’interesse pubblico.
Benché in rubrica sia indicato l’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ., in realtà deve intendersi richiamato l’art. 360, comma 1, n. 1, essendo stata chiamata la Corte a decidere una questione di giurisdizione. Ne consegue, ai sensi dell’art. 382, comma 1, cod. proc. civ., la statuizione sulla giurisdizione in dispositivo.
Tale statuizione deve essere pronunciata anche con riferimento alla domanda subordinata. Nel caso di domande cumulate avvinte da nesso di subordinazione, il potere delle Sezioni Unite di regolare la giurisdizione va esercitato con riferimento a tutte le domande - attesa l’esigenza di risolvere la questione di giurisdizione una volta per tutte sull’intera controversia - ma senza sciogliere il nesso di subordinazione voluto dalla parte; ne consegue che il giudizio di legittimità avente ad oggetto la questione di giurisdizione va risolto rimettendo le parti innanzi al giudice munito di giurisdizione sulla domanda principale e dichiarando la giurisdizione, eventualmente diversa, sulla domanda subordinata, declaratoria, quest’ultima, rilevante solo condizionatamente alla definizione della domanda pregiudiziale (cfr. Cass. sez. U. n. 7822 del 2020; n. 16458 del 2020).
Con la domanda risarcitoria si allega la negligenza, che avrebbe determinato la perdita del beneficio economico, imputabile al medesimo soggetto pubblico tenuto alla corresponsione del detto beneficio. Già Cass. Sez. Un. n. 30962 del 2022 aveva reputato la sussistenza della giurisdizione ordinaria in relazione alla responsabilità risarcitoria ascritta al Comune per l’imperizia nel corso di una attività procedimentale in relazione ad un potere amministrativo di cui era però titolare la Regione. Nel caso di specie, in cui la condotta imperita risulta ascritta al medesimo titolare del potere di erogazione del beneficio economico (rectius, all’ufficio provinciale delegato da AGEA), dirimente è la natura del rapporto nel quale quella imperizia si colloca. Ove, infatti, si tratti di un rapporto amministrativo, caratterizzato da asimmetria di potere, l’imperizia procedimentale rifluirebbe in un’illegittimità dell’esercizio del potere. Nel caso di specie, caratterizzato da un rapporto obbligatorio, fonte della responsabilità risarcitoria è l’inottemperanza ad un comportamento dovuto nell’ambito di una relazione paritaria. La giurisdizione appartiene dunque al giudice ordinario.
La statuizione sulla giurisdizione in relazione alla domanda subordinata, essendo rilevante - come si è detto - solo condizionatamente alla definizione della domanda pregiudiziale, viene pronunciata per l’ipotesi di scioglimento della subordinazione.
L’assenza di giurisprudenza circa la questione di giurisdizione posta dal motivo di ricorso, nonché l’esistenza dell’indirizzo della giurisprudenza amministrativa di segno contrario alla presente statuizione ed alla base del motivo di ricorso, costituiscono ragione di compensazione delle spese del giudizio di cassazione.
Trattandosi di Amministrazione dello Stato, non deve darsi atto della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento, da parte della parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso e statuisce che la giurisdizione spetta al giudice ordinario, davanti al quale rimette le parti, sia sulla domanda principale che su quella subordinata.
Dispone la compensazione delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 11 giugno 2024.
Depositato in Cancelleria il16 agosto 2024