Settore vinicolo - Contestata la destinazione di terreni di proprietà a “servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse” nonostante la caducazione del vincolo precedentemente previsto nel Piano Regolatore Generale (PRG) - Destinazione urbanistica delle aree a “zone a servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse” - Terreni di proprietà della parte ricorrente destinati a vigneti di pregio - Localizzazione di servizi e attrezzature di interesse pubblico incompatibile con la condizione di aree considerate di invarianza agricola per le quali è prevista la tutela e valorizzazione - Lamentata la mancanza di una programmazione temporale per l’esecuzione delle opere e la mancanza di indicazione dei servizi e delle attrezzature di pubblico interesse che saranno effettivamente realizzate - Distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi - Destinazione ad attrezzature ed impianti di interesse generale come categoria logico-giuridica distinta da quella delle opere pubbliche, compatibile con la realizzazione e gestione di strutture da parte di privati e, dunque, priva del carattere espropriativo.

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 1591 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Marta Parolini, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pavanini, Roberta Colaiocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rinaldo Sartori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Verona, Regione Veneto, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

I) quanto al ricorso principale:

- del Piano di Assetto del Territorio per il Comune di Sona, adottato dal Consiglio Comunale di Sona con deliberazione n. 50 del 3 luglio 2015, ratificato dalla Provincia di Verona con deliberazione n. 140 del 13 ottobre 2016, nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.

II) quanto ai motivi aggiunti:

- del Primo Piano degli Interventi “Allineamento cartografico normativo P.R.G./P.A.T. con recepimento accordi pubblico privato art. 6 L.R. 11/2004 e modifiche cartografiche di interesse comunale”, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Sona n. 42 del 2 luglio 2019, pubblicata sull’Albo pretorio dal 16 al 31 luglio 2019;

- degli elaborati allegati alla predetta deliberazione comunale n. 42/19, degli atti presupposti e conseguenti, anche istruttori e non conosciuti, in particolare, il Documento Programmatico Preliminare, gli elaborati grafici, segnatamente, l’elaborato n. 2, la Relazione Tecnica e le Norme Tecniche Operative, dei quali è formato il P.I. approvato;

- delle deliberazioni consiliari nn. 82 del 27 dicembre 2018 e 24 del 18 aprile 2018.

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore nell'udienza di smaltimento del giorno 14 maggio 2024, svoltasi con modalità di cui all’art. 87 comma 4-bis del c.p.a., il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO
 

La ricorrente espone di essere comproprietaria di alcuni terreni siti nel Comune di Sona, allibrati in Catasto, al Foglio 27, particelle nn. 15, 20, 21 e 108 già destinati a “zona e servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse”, “zona di rispetto stradale, fluviale e ferroviario e tecnologico” e “strada di Prg” con deliberazione di Giunta Regionale n. 3544 del 14.10.1997.

Con il ricorso introduttivo, notificato il 21.12.2016 e depositato il 29.12.2016, impugna il Piano di –Assetto del Territorio (PAT) adottato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 50 del 5 luglio 2015 e ratificato con deliberazione n. 140 del 13 ottobre 2015 della Provincia di Verona, pubblicata sul BURV in data 21.10.2016.

In particolare, contesta la destinazione dei suoli de quibus a “servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse”, nonostante l’intervenuta caducazione del vincolo già previsto nel P.R.G. di cui sopra, per decorso del termine di 5 anni dall’approvazione dello strumento urbanistico, siccome non motivatamente reiterato ai sensi delle disposizioni vigenti in materia espropriativa (art. 2 della L. 19.11.1968 n. 1187 e art. 9 del D.P.R. n. 327/2001) e tale da comportare la riconduzione delle aree alla qualificazione di “zona bianca” con conseguente applicazione dell’art. 76, comma 6, della L. Reg. 61/1985.

Assume l’illegittimità degli atti per non aver preso atto del venir meno del vincolo di destinazione e per non aver motivato correttamente in ordine all’interesse pubblico alla relativa reiterazione ex art. 9 del D.P.R. n. 327/2001, per mancata previsione di adeguato indennizzo, per omessa comunicazione di avvio del procedimento ai privati interessati, per il conflitto determinatosi tra la trasformabilità connessa alla destinazione a zona “F” e gli indirizzi strategici del P.A.T., ricavabili dalla carta dei vincoli e della pianificazione territoriale che assoggetta anche i fondi in discorso alla tutela paesaggistica di cui al D.Lgs. n. 42/2004 e con la condizione di “invarianza agricola” prevista dagli artt. 4.2 e 7.11 delle N.T.A. del P.A.T., trattandosi di aree destinate a vigneti di pregio di cui è prevista la tutela, conservazione e relativa valorizzazione, tanto più che i suoli confinanti sarebbero adibiti ad uso seminativo.

Con successivi motivi aggiunti la ricorrente estende il gravame al Piano degli Interventi (P.I.) ex art. 12 della L. Reg. n. 11/2004, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 42 del 2.7.2019, che conferma l’avversata destinazione urbanistica delle aree de quibus a “zone a servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse”.

La istante premette che la pianificazione territoriale comunale risulta distinta in due livelli, dei quali, il primo (P.A.T.) individua i vincoli, le invarianti e le aree di fragilità del territorio al fine di preservarlo da interventi di trasformazione, il secondo (P.I.), viceversa, fornisce prescrizioni di dettaglio al fine di definire le azioni e le opere consentite sul territorio, nonché localizzare le opere e i servizi pubblici e di interesse pubblico.

Lamenta la genericità dell’atto in ragione della mancata previsione della programmazione temporale dell’esecuzione delle opere e, altresì, la mancata indicazione dei servizi ed attrezzature di pubblico interesse che saranno effettivamente realizzati, nonché il contrasto con l’art. 2 della L. Reg. n. 11/2004 che individua, tra le finalità perseguite in materia urbanistica, la promozione di uno sviluppo sostenibile e durevole, la tutela del paesaggio e l’utilizzo delle risorse territoriali.

Deduce profili di illegittimità derivata e ribadisce che i terreni di proprietà della ricorrente sono destinati a vigneto e la localizzazione di servizi e attrezzature di interesse pubblico (es. realizzazione di scuole, mercati, impianti sportivi) risulterebbe incompatibile con la condizione di aree considerate di invarianza agricola per le quali è prevista la tutela e valorizzazione.

Conclude con le richieste di accoglimento del ricorso e di conseguente annullamento degli atti impugnati.

Costituitosi in giudizio il Comune si oppone all’accoglimento del gravame, escludendo una immediata efficacia precettiva del P.A.T., avente mero valore di programmazione e, pertanto, priva di efficacia conformativa diretta, con conseguente inammissibilità del rimedio; nel merito, esclude che la destinazione a zona “F” dia luogo ad un vincolo espropriativo, trattandosi di mero effetto conformativo.

All’udienza del 14.5.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

Coglie nel segno l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo avente ad oggetto le delibere di adozione e ratifica del P.A.T.

Nella Regione Veneto, in base alla L. Reg. n. 11/2004, al P.A.T. sono demandate le scelte strategiche di assetto e di sviluppo del territorio comunale, mentre al P.I. è riservata la disciplina puntuale degli interventi di organizzazione e trasformazione.

Difatti, secondo l’art. 12, comma 1, della L. Reg. n. 11 del 2004 “la pianificazione urbanistica comunale si esplica mediante il piano regolatore comunale che si articola in disposizioni strutturali, contenute nel piano di assetto del territorio (PAT) ed in disposizioni operative, contenute nel piano degli interventi (PI)”.

Secondo l’indirizzo espresso dal Consiglio di Stato (Sez. IV, n. 980/2024) le previsioni del P.A.T. non hanno carattere immediatamente conformativo.

Tanto risulta confermato dall’art. 1 delle N.T.A. del P.A.T. che specifica quanto segue:

- “il P.A.T. opera scelte progettuali: - strutturali, ovvero orientate a conformare un’organizzazione e un assetto stabile del territorio nelle sue forme fisiche, materiali e funzionali prevalenti, nel medio e lungo periodo; - strategiche, ovvero di natura prevalentemente programmatica, per il raggiungimento, rispetto alla situazione presente, di un particolare scenario di assetto e sviluppo”;

- “Le indicazioni grafiche contenute nel P.A.T., e in particolare nella Tavola 4 – ‘Carta degli ambiti territoriali omogenei e della Trasformabilità’, non hanno valore conformativo delle destinazioni urbanistiche dei suoli, la definizione delle quali è demandata al P.I. e non possono pertanto rappresentare o comportare in alcun modo acquisizione di diritti edificatori, né essere considerate ai fini della determinazione del valore venale delle aree nei casi di espropriazione per pubblica utilità”.

In altri termini, si tratta di uno strumento urbanistico che determina le scelte strategiche e di sviluppo del territorio comunale, senza tuttavia produrre effetti conformativi diretti, afferendo le prescrizioni di dettaglio al Piano degli Interventi che costituisce lo strumento operativo; per l’effetto, non è ravvisabile un concreto interesse a ricorrere avverso il P.A.T. per carenza di lesività diretta del provvedimento impugnato.

I motivi aggiunti proposti avverso il Piano degli Intervento sono, viceversa, infondati per le ragioni di seguito illustrate.

Secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale, occorre distinguere tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi, secondo una linea di discrimine che ha un fondamento nell’art. 42 della Costituzione, che differenzia l'espropriazione (terzo comma) dai limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma). E ciò conformemente all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea, firmato nel 1952, sulla “protezione della proprietà”, che, dopo aver trattato dell’espropriazione, riconosce il “diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale”.

I vincoli espropriativi, che sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può quindi coesistere con la proprietà privata.

Non può invece attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata conformandola al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali il vincolo di inedificabilità, c.d. “di rispetto”, a tutela di una strada esistente, a verde attrezzato, a parco, a zona agricola di pregio, in quanto tali ultime prescrizioni non azzerano il contenuto del diritto di proprietà limitandosi a finalizzarlo a un interesse generale (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, Sez. Giur., n. 129/2021).

Più in particolare, è stato affermato che sono fuori dallo schema ablatorio – espropriativo, con le connesse garanzie costituzionali, i vincoli che importano una destinazione (anche a contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico/privata, che non comportano necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi siano ritenuti realizzabili (e come tali specificamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l’iniziativa economica privata, pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 862/2018 e n. 6152/2018).

Orbene, la specifica destinazione impressa ai suoli de quibus dal Piano degli Interventi (“servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse”) non può ritenersi integrativa di una forma di espropriazione sostanziale; essa, infatti, si riferisce ad utilizzi del fondo che non intaccano il contenuto minimo dello statuto proprietario, non privando il titolare delle aree di qualsiasi possibilità di utilizzo economico.

La destinazione urbanistica in esame è infatti compatibile con uno sfruttamento delle aree per lo svolgimento di attività economiche contendibili sul mercato e che, come tali, ben possono svolgersi – così come ordinariamente si svolgono - secondo le ordinarie regole del mercato. Il convenzionamento e, quindi, la necessità di accordo con il Comune per garantire la realizzazione della finalità di pubblico interesse impressa all’area non intacca il nucleo indefettibile dello statuto proprietario, costituendo, al contrario, lo strumento mediante il quale ne viene in concreto garantita la funzionalizzazione ai fini di utilità sociale richiamati dal secondo comma dell’art. 42 della Costituzione.

La destinazione ad attrezzature ed impianti di interesse generale è, infatti, categoria logico-giuridica distinta da quella delle opere pubbliche, compatibile con la realizzazione e gestione di strutture da parte di privati e, dunque, priva del carattere espropriativo. Più in generale, deve riconoscersi natura non espropriativa, ma conformativa del diritto di proprietà, a tutti quei vincoli che non solo non siano esplicitamente preordinati all’esproprio in vista della realizzazione di un’opera pubblica, ma nemmeno si risolvano in una sostanziale ablazione dei suoli medesimi, consentendo al contrario la realizzazione degli interventi su di essi previsti anche da parte di privati ed in regime di economia di mercato (cfr., in fattispecie analoga, T.A.R. Veneto, n. 311/2022 secondo cui “la destinazione urbanistica in esame, consentendo l’edificazione di strutture sportive e ricreative e di quelle destinate ad ospitare attività complementari, è compatibile con uno sfruttamento delle aree per lo svolgimento di attività economiche contendibili sul mercato e, che, come tali, ben possono svolgersi – così come ordinariamente si svolgono - secondo le ordinarie regole del mercato. Il convenzionamento e, quindi, la necessità di accordo con il Comune per garantire la realizzazione della finalità di pubblico interesse impressa all’area – così come peraltro espressamente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale richiamata in tutti i precedenti giurisprudenziali riguardanti la materia - non intacca il nucleo indefettibile dello statuto proprietario, costituendo, al contrario, lo strumento mediante il quale ne viene in concreto garantita la funzionalizzazione ai fini di utilità sociale richiamati dal secondo comma dell’art. 42 della Costituzione. L’esercizio della discrezionalità, che certamente connota la scelta di approvare il progetto, pur ampia, è sindacabile, perché anch’essa soggiace ai principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica amministrazione. Pertanto l’assoggettamento dell’iniziativa privata all’approvazione del Comune e al convenzionamento non può essere equiparata ad una obbligazione sottoposta a condizione meramente potestativa, poiché non può dirsi subordinata al mero arbitrio dell’amministrazione, la quale deve, nel proprio agere, orientarsi al rispetto dei ridetti principi di cui all’art. 97 Cost.”).

La previsione impugnata, pertanto, non costituisce reiterazione di un precedente vincolo espropriativo, con conseguente infondatezza delle censure con cui si lamenta la violazione degli obblighi motivazionali di cui è onerata l’amministrazione che intenda reiterare un vincolo espropriativo, nonché la mancata previsione di un indennizzo. Inoltre, accertata la natura conformativa e non espropriativa della contestata previsione pianificatoria, si palesano infondate le doglianze concernenti la violazione degli obblighi partecipativi previsti dal D.P.R. n. 327/2001 (T.U. Espropriazione) e la fattispecie resta governata dalla norma generale contenuta nell’art. 13 della L. n. 241/1990, secondo cui l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento non si applica nei confronti dell’attività delle amministrazioni pubbliche diretta alla emanazione degli atti generali di pianificazione.

Quanto al merito della scelta urbanistica, vanno richiamati i consolidati principi giurisprudenziali sulla sindacabilità in sede giurisdizionale degli strumenti urbanistici, in base ai quali le scelte effettuate dalla P.A. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da un'amplissima valutazione discrezionale per cui, nel merito, appaiono insindacabili e sono per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto, abnormità e irrazionalità delle stesse; in ragione di tale discrezionalità, l'amministrazione non è tenuta a fornire apposita motivazione in ordine alle scelte operate nella sede di pianificazione del territorio comunale, se non richiamando le ragioni di carattere generale che giustificano l'impostazione del piano (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 10731/2022; T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 780/2021 e n. 927/2020).

In conclusione, ribadite le svolte argomentazioni, il ricorso va rigettato.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3225/2017; n. 3229/2017; Cassazione civile, Sez. V, n. 7663/2012). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

La regolazione delle spese di giudizio segue il criterio della soccombenza, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, in parte lo dichiara inammissibile e per il resto lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’amministrazione costituita che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2024 tenuta da remoto con modalità Microsoft Teams con l'intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Antonino Scianna, Primo Referendario