OCM Vino - Ricorso presentato da imprese proponenti di progetti di promozione nazionale ammessi alla graduatoria per la campagna 2023/2024 ai fini dell’attuazione della misura "Promozione sui mercati dei paesi terzi” dell’Organizzazione Comune del Mercato Vitivinicolo (c.d. OCM Vino)", finalizzata all’assegnazione di contributi europei a produttori di vino ed operatori del settore vitivinicolo in generale per la realizzazione di eventi promozionali - Domanda di annullamento del "Manuale dei controlli" redatto da AGEA, nella parte in cui prevede il nuovo regime in punto di documentazione da raccogliere e fornire ai fini della rendicontazione nonché di requisiti per l’eleggibilità delle spese rendicontate - Contestato che le nuove regole sono state introdotte senza alcuna base giuridica e impongono oneri eccessivi ai beneficiari dei contributi europei - Contestato l’obbligo di produrre, in fase di rendicontazione, non solo le fatture e la documentazione relativa al rapporto di primo livello, ma anche le fatture e la documentazione relativa ai rapporti di secondo livello e ai livelli successivi.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 542 del 2024, proposto da
Santa Margherita e Kettmeir e Cantine Torresella S.p.A., Nosio S.p.A., Gruppo Italiano Vini S.p.A. e Casa Vinicola Zonin S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli Avvocati Gianluca Scalco e Nicola Baù, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura-AGEA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Agecontrol S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
- dell''atto denominato “Manuale dei controlli, redatto ai sensi dell''art. 14, comma 2, del Decreto del Ministro dell''Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste n. 331843 del 26 giugno 2023, sulla base delle indicazioni fornite dalla normativa unionale e nazionale e dalle Linee Guida emanate dalla Commissione Europea”, predisposto da AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e pubblicato sul sito istituzionale della medesima in data 08.11.2023;
- di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di AGEA e del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2024 il dott. Francesco Elefante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Le ricorrenti - imprese proponenti di progetti di promozione nazionale ammessi alla graduatoria per la campagna 2023/2024 per l’attuazione della misura “Promozione sui mercati dei paesi terzi” dell’Organizzazione Comune del Mercato Vitivinicolo (c.d. “OCM Vino”), finalizzata all’assegnazione di contributi europei a produttori di vino ed operatori del settore vitivinicolo in generale per la realizzazione di eventi promozionali (nello specifico: pari ad € 2.597.837,00 per Nosio, € 2.497.523,00 per Santa Margherita, € 2.142.023,00 per G.I.V. ed € 2.379.241,00 per Zonin) - adivano l’intestato T.A.R. chiedendo l’annullamento dell’atto, di cui in epigrafe, recante il manuale dei controlli previsto dall’art. 14, comma 2 del D.M. n. 0331843 del 26.06.2023, nella parte in cui dettava il nuovo regime in punto di documentazione da raccogliere e fornire ai fini della rendicontazione nonché di requisiti per l’eleggibilità delle spese rendicontate. In particolare, ne denunciavano l’illegittimità nella parte in cui prevedeva, da un lato, il deposito telematico sul portale dedicato di “copia di ogni documento contabile di spesa e della relativa quietanza” e, dall’altro, che “i beneficiari del sostegno hanno la facoltà di incaricare dell’esecuzione di determinate attività promozionali soggetti terzi estranei alle organizzazioni beneficiarie e a ciascuno dei loro componenti. Qualora detti soggetti terzi, nello svolgimento dell’incarico a loro conferito, fruiscano dei servizi erogati dai propri fornitori (anch’essi estranei alle organizzazioni beneficiarie e a ciascuno dei loro componenti), saldino le fatture emesse da questi ultimi ed addebitino le relative somme a carico dei beneficiari mediante le fatture emesse per l’attività a loro demandata, i beneficiari stessi sono tenuti a caricare sul Portale, entro e non oltre i medesimi termini di cui al precedente art. 7, tutta la documentazione contabile e bancaria e tutti i giustificativi relativi a spese riconducibili oltre che ai rapporti intercorsi con i predetti soggetti terzi (c.d. rapporti e documentazione di 1° livello), anche ai rapporti tra questi ultimi ed i propri fornitori e ad eventuali ulteriori rapporti (c.d. rapporti e documentazione di 2° livello e di eventuali livelli successivi)”. In sostanza, lamentavano l’illegittima introduzione ex novo e senza alcuna base giuridica (né di legge né di regolamento) del principio - destinato a valere nei frequenti casi in cui il soggetto beneficiario non sosteneva direttamente le spese per l’organizzazione e lo svolgimento degli eventi e delle attività promozionali, ma si avvaleva di prestatori di servizi e di fornitori esterni – per cui le spese erano rendicontabili e computabili solo se i soggetti terzi saldavano direttamente le fatture emesse dai loro fornitori e provvedevano poi ad addebitare il relativo costo sulle fatture emesse in relazione ai livelli successivi, fino alla fattura inerente al rapporto di primo livello, sicché in tal caso il beneficiario aveva di fatto l’onere, al fine di ottenere il riconoscimento delle spese sostenute anche in relazione al secondo livello ed ai livelli eventualmente successivi, di produrre non solo le fatture e più in generale la documentazione bancaria e giustificativa relativa al rapporto di primo livello, ma altresì le fatture e la documentazione bancaria e giustificativa relativa ai rapporti di secondo livello (ovvero, la fattura emessa nei confronti del terzo incaricato dal fornitore del terzo) e ai rapporti di livelli successivi (ovvero le fatture emesse nei confronti del fornitore del terzo dai sub-fornitori di quest’ultimo, e da eventuali ulteriori “sub-sub-fornitori), in modo da ricostruire l’intera “filiera”.
Ciò sinteticamente premesso, in punto di fatto, deducevano quindi, in punto di diritto, i seguenti motivi di gravame:
1) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26.06.2023, dell’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 0385535 del 21.07.2023, nonché del Regolamento UE 2021/2116, del Regolamento UE 2021/2115 e del Regolamento UE 2022/128 della Commissione; eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e carenza di motivazione
relativamente all’indebita introduzione da parte di AGEA, di disposizioni contenenti oneri a carico dei proponenti e requisiti di eleggibilità delle spese ammesse al contributo non previsti da alcuna norma di legge e/o di regolamento” atteso che non vi era alcuna norma (né l’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26.06.2023 e relativo Allegato 10; né l’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 0385535 del 21.07.2023, o altra norma nazionale e/o unionale) che consentisse di porre a carico dei beneficiari l’obbligo di produrre, in fase di rendicontazione, anche le fatture dei rapporti di secondo livello e
di livello successivo; né, alla stessa stregua, che consentisse di imporre, a pena di ineleggibilità, che la medesima documentazione avesse un determinato contenuto specifico. Il corpus normativo, tanto comunitario quanto nazionale, si limitava infatti a prevedere che gli organi competenti dello Stato
membro avevano il dovere di verificare l’effettiva esecuzione del progetto finanziato e la congruità ed effettività delle spese sostenute dai beneficiari, mentre questi ultimi dovevano fornire prova della realizzazione delle attività progettuali attraverso la produzione di adeguata ed esaustiva documentazione giustificativa, idonea ad attestare tutti i costi sostenuti, senza però imporre requisiti specifici in ordine al contenuto delle fatture e della documentazione contabile in genere;
2) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26.06.2023, dell’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 0385535 del 21.07.2023, nonché del Regolamento UE 2021/2116, del Regolamento UE 2021/2115 e del Regolamento UE 2022/128 della Commissione sotto altro profilo; eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e
carenza di motivazione in relazione alla sostanziale inesigibilità degli oneri imposti ai soggetti beneficiari” attesa la sostanziale inesigibilità degli obblighi imposti ai beneficiari posto che nei rapporti di secondo e terzo livello non si instaurava un rapporto diretto tra il beneficiario e i vari retailers, sicché il primo aveva alcun titolo per pretendere che l’importatore fornisse loro la prova dei pagamenti effettuati (id est, le fatture) nei confronti del distributore, o le fatture emesse da quest’ultimo, né che tale documentazioni possedesse i requisiti formali di cui agli artt. 15 e 16 del nuovo manuale;
3) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D.M. n. 0331843 del 26.06.2023, dell’art. 16 del Decreto Direttoriale n. 0385535 del 21.07.2023, nonché del Regolamento UE 2021/2116, del Regolamento UE 2021/2115 e del Regolamento UE 2022/128 della Commissione sotto altro profilo; eccesso di potere per carenza di motivazione, sviamento e per contraddittorietà in ordine
all’uso distorto dei poteri inerenti all’adozione del manuale (che risulta strumento inadeguato allo scopo sostanziale perseguito, travalicando i propri limiti) ed al contrasto tra le dichiarate finalità del medesimo (asseritamente di assicurare l’acquisizione della prova delle attività progettuali mediante acquisizione di idonea documentazione giustificativa), ed il suo effettivo contenuto dispositivo, che assume invece, inammissibilmente, carattere innovativo delle regole dettate dal D.M. e dalla lex specialis di procedura” atteso che i riportati obblighi documentali erano stati introdotti successivamente alla predisposizione dei progetti, e quindi dopo che erano stati già reperiti sul mercato i fornitori e i terzi incaricati;
4) “Segue. Incompetenza assoluta in capo ad AGEA, per avere assunto atti di competenza del Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste” atteso che l’introduzione di un manuale così innovativo in materia di rendicontazione e controllo presupponeva, a monte, un nuovo decreto ministeriale;
5) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 bis del D.P.R. n. 633/1972; eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza, travisamento e carenza di motivazione in relazione all’indebita imposizione dell’inserimento, all’interno della documentazione fiscale e contabile, di elementi non previsti dalla normativa in materia di contabilità delle imprese” in quanto i requisiti richiesti dal manuale per l’ammissibilità delle fatture da rendicontare erano ultronei rispetto anche alla normativa fiscale.
2. Si costituivano in giudizio AGEA e il Ministero resistente deducendo, ex adverso, quanto segue:
- l’inammissibilità della domanda per difetto di interesse ad agire, in quanto l’atto impugnato era un manuale con il quale erano stati forniti chiarimenti di carattere interpretativo, e quindi a contenuto meramente informativo, per cui non autonomamente lesivo;
- che le relative clausole erano state contrattualmente accettate per cui il manuale era diventato parte del contratto tra l’AGEA e i beneficiari, vincolante per entrambi, secondo l’ordinario meccanismo delle condizioni generali di contratto, disciplinate dall’art. 1341 c.c. Da che ne conseguiva altresì l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;
- l’infondatezza del ricorso nel merito considerato quanto previsto sia dalla normativa europea di cui ai Regolamenti (UE) nn. 2115/2021 e 2116/2021–secondo la quale “gli Stati membri introducono controlli e misure necessari a garantire la corretta applicazione delle norme per i programmi di sostegno nel settore vitivinicolo” e che “tali controlli e misure sono effettivi, proporzionati e dissuasivi per assicurare un'adeguata tutela degli interessi finanziari dell'Unione” – sia ministeriale, di cui al Decreto del Ministro dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste n. 410748 del 2 agosto 2023 (per il quale “Tutte le domande di sostegno e di pagamento, nonché le altre domande e dichiarazioni presentate da beneficiari allo scopo di ottemperare ai requisiti, sono sottoposte a controlli amministrativi che riguardano tutti gli elementi che è possibile e appropriato verificare mediante questo tipo di controlli”, cfr. art. 2, comma 1; “I controlli amministrativi sulle domande di pagamento sono sistematici e comprendono, nella misura in cui sia pertinente per la domanda presentata, la verifica: a) della conformità dell'operazione completata con quella per la quale era stata presentata e accolta la domanda di sostegno; b) delle spese sostenute e dei pagamenti effettuati dal beneficiario”, cfr. art. 2, comma 5; “I beneficiari presentano copia di tutte le fatture e dei documenti giustificativi attestanti l'ammissibilità e la veridicità dei costi qualora non venga presentato il certificato di cui al comma 1, lett. a)”, cfr. art. 8, comma 3; “Durante i controlli amministrativi sulle domande di pagamento, gli organismi pagatori competenti verificano sistematicamente i documenti presentati a fronte dei costi considerati ammissibili a seguito dei controlli amministrativi effettuati sulla domanda di sostegno e con gli altri criteri di cui al comma 2”, cfr. art. 8, comma 4); “AGEA, d’intesa con il Ministero, redige e pubblica, sul proprio portale, un manuale dei controlli, elaborato sulla base delle indicazioni fornite dalla normativa comunitaria, dal presente decreto e dalle linee guida emanate dalla Commissione europea e lo aggiorna in base agli eventuali sviluppi normativi”; “AGEA effettua i controlli sulla regolare esecuzione del contratto e sulla rendicontazione delle spese e ne comunica gli esiti alle Autorità competenti entro 60 giorni dal loro espletamento”, art. 14);
- che l’impugnato manuale non aveva invero alcun carattere innovativo rispetto alla disciplina dettata per le campagne precedenti (“Le fatture e altri documenti fiscali, ancorché in formato elettronico, devono riportare il riferimento alla normativa unionale, il numero identificativo del progetto e l’annualità di riferimento. A titolo di esempio: Regolamento 1308/2013 OCM Vino, misura Promozione vino Paesi terzi – ID PROGETTO …, annualità …”, cfr. art. 5.1 del manuale di controlli 2021/2022 e art. 6.1 2022/2023), posto che non introduceva nuovi obblighi a carico dei beneficiari della Misura, ma rende ancora più espliciti principi già previsti nei manuali dei controlli redatti da Agea per le campagne precedenti;
- che in ogni caso l’ultimo comma dell’art. 9 del Manuale disponeva che “nel caso in cui non venga prodotto alcun documento relativo alle spese afferenti ai rapporti di 2° livello o di eventuali livelli successivi, oppure qualora venga prodotta documentazione lacunosa e/ o in completa, anche a seguito delle richieste di cui al successivo art. 12, l’ammissibilità delle spese medesime sarà valutata sulla base della documentazione nella disponibilità di Agea e dell’Organismo di controllo incaricato”;
- che era mera facoltà dei beneficiari affidare a soggetti terzi l’incarico di realizzare singole attività progettuali, sicché qualora si fossero avvalsi di detta facoltà, erano tenuti a garantire che anche questi ultimi fossero attenuti a tali norme e alle prescrizioni del Manuale nella fase di rendicontazione e di fatturazione dell’attività svolta (e/o di quella eventualmente commissionata ad ulteriori fornitori e sub-fornitori).
3. Con ordinanza cautelare n. 2020400930, il Collegio adito accoglieva l’istanza cautelare statuendo quanto segue: “Rilevato che le eccezioni di difetto di giurisdizione e di carenza di interesse sollevate dalla difesa delle amministrazioni resistenti non si appalesano di immediata fondatezza; Considerato, altresì, che le censure dedotte dalle ricorrenti sono viceversa suscettibili, in punto di fumus boni iuris, di positivo apprezzamento in ragione della genericità della clausola finale prevista dall’ultimo comma dell’art 9 del Manuale dei controlli impugnato in punto di omessa chiara indicazione dei criteri in base ai quali sarà alternativamente valutata, ai fini dell’ammissibilità delle spese, la documentazione in relazione alla quale l’interessata non sia in grado, per ragioni alla stessa non imputabili, di rispettare le prescrizioni previste dai precedenti commi del citato art.9; Ritenuto pertanto - in ragione della sussistenza nella fattispecie anche del requisito del periculum in mora stante l’attualità degli eventi e delle attività promozionali interessate - di dover accogliere l’istanza cautelare presentata dalle ricorrenti ai fini di un attento riesame da parte di A.G.E.A. dei profili critici sollevati con specifico riferimento ai rapporti di 2° livello e a quelli successivi;”.
4. Con ordinanza n. 202401495 il Consiglio di Stato accoglieva l’appello cautelare riformandola nei seguenti termini: “Ritenuto che l’appello cautelare possa trovare accoglimento, avuto riguardo all’apprezzamento del periculum in mora lamentato in primo grado, atteso che il gravato “manuale dei controlli” contiene delle prescrizioni che disciplinano un’attività di controllo non ancora espletata, e quindi il pregiudizio grave ed irreparabile asserito risulta invece meramente astratto e futuro (concretizzandosi eventualmente solo al momento che l’attività di controllo sarà perfezionata); Rilevato che gli stessi appellati, nella memoria depositata il 15.4.2024, si riferiscono a “controlli che verranno effettuati in relazione alla campagna promozionale in corso (dopo la chiusura della stessa, ovvero non prima del prossimo mese di ottobre)”; Valutato che, nel bilanciamento degli interessi contrapposti, sia prioritario mantenere la res adhuc integra e con essa il complessivo e delicato sistema di rendicontazione e controllo, salva ogni ulteriore valutazione da demandare alla successiva fase di merito dinanzi al TAR, anche in riferimento all’eventuale approfondimento sul difetto di giurisdizione sollevato dall’Agea, come anche sulla natura dell’atto in contestazione”.
5. In vista dell’udienza pubblica del 22 maggio 2024 le parti depositavamo memorie conclusive.
6. Quindi, alla citata ultima udienza la causa veniva chiamata a trattenuta in decisione.
7. Il ricorso deve essere accolto perché fondato nei limiti che seguono.
8 In limine litis occorre tuttavia dapprima rigettare entrambe le eccezioni di inammissibilità formulate dalle parti resistenti.
8.1 Quanto infatti all’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione – profilo sul quale, come visto, anche il giudice cautelare di appello ha richiesto un approfondimento – occorre rilevarne l’infondatezza posto che il Manuale impugnato non ha natura contrattuale ma è atto amministrativo di natura regolamentare volto a disciplinare in modo generale e astratto i termini e le modalità di esercizio dell’attività di controllo sulla rendicontazione svolta da AGEA, che non potrebbe essere altro che espressione dell’esercizio del potere pubblico di natura autoritativa. Né può a tal fine assumere rilievo la circostanza che AGEA abbia inserito nel contratto di finanziamento la clausola di accettazione del Manuale atteso che essendo, come detto, prima di tutto atto amministrativo di natura regolamentare, lo stesso è valido, efficace e cogente a prescindere dalla sua espressa accettazione.
8.2 Alla stessa stregua, inoltre, riguardo all’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse. Dato per assodato, quindi, che il Manuale impugnato ha natura normativa, ne consegue altresì che la posizione giuridica fatta valere dai ricorrenti con il ricorso introduttivo del presente giudizio ha conseguentemente natura di interesse legittimo (al corretto utilizzo da parte di AGEA dei propri poteri in materia di regolazione dell’attività di controllo sulla rendicontazione), e non già di diritto soggettivo (anche perché nella fattispecie non si controverte della debenza delle somme dovute a titolo di contributo).
Inoltre, quanto alla attualità dell’interesse, le disposizioni impugnate hanno portata vincolante risultando quindi direttamente lesive.
9. Ciò detto, quanto al merito del ricorso deve in primo luogo essere smentita l’affermazione di parte resistente per cui le previsioni contenute nei manuali di controllo delle annualità precedenti (rispettivamente artt. 5.1 della campagna 2021-2022 e 6.1 della campagna 2022-2023) avevano oggettivamente lo stesso contenuto di quello oggi impugnato (art. 9). Dalla lettura comparativa tra il manuale controlli per la campagna di interesse e quello relativo alla precedente (depositati in giudizio dai ricorrenti) emerge chiaramente che mentre quest’ultimo si limitava ad imporre ai beneficiari l’onere di giustificare l’effettività e l’inerenza della spesa con qualsiasi documentazione purché avente valore di prova, il manuale impugnato impone, da un lato, la produzione delle fatture inerenti a tutti i rapporti della eventuale “filiera” (dal secondo livello in poi) e, dall’altro, che queste ultime abbiano anche i requisiti di forma previsti a pena di ineleggibilità per il rapporto di primo livello (id est, indicazione della normativa unionale di riferimento, numero identificativo del progetto o dell’autorità che lo ha approvato e l’annualità di riferimento), il che risulta irragionevole e sproporzionato, rispetto alla citata finalità di dimostrazione dell’effettività della spesa e dell’inerenza della stessa rispetto all’attività promozionale indicata nel progetto, innanzitutto perché inesigibile, considerato che i fornitori – spesso extracomunitari - erano stati individuati dal beneficiario prima ancora della adozione del Manuale, per cui questi ultimi dovrebbero imporre a tutti i terzi componenti anche “lontani” nella filiera adempimenti formali “a sorpresa” rispetto agli originari accordi commerciali;
In secondo luogo, perché l’impostazione “rigida” del Manuale esclude, di fatto, qualsiasi valenza preventiva alla documentazione diversa dalle fatture “parlanti”: la clausola finale di cui all’art. 9 del Manuale in contestazione (secondo cui “Resta inteso che nel caso in cui non venga prodotto alcun documento relativo alle spese afferenti ai rapporti di 2° livello o di eventuali livelli successivi, oppure qualora venga prodotta documentazione lacunosa e/o incompleta, anche a seguito delle richieste di cui al successivo art. 12, l’ammissibilità delle spese medesime sarà valutata sulla base della documentazione nella disponibilità di Agea e dell’Organismo di controllo incaricato”), come già segnalato in sede cautelare da questo stesso Collegio, risulta assolutamente generica, non essendo stati indicati i criteri valutativi attraverso i quali l’amministrazione esercita il potere di controllo.
10. In ragione di quanto esposto, quindi, il ricorso risulta fondato nella parte in cui impone stringenti formalità non esigibili anche con riferimento ai rapporti di secondo livello in poi.
11. Attese, tuttavia, le concrete modalità di svolgimento della vicenda in esame, si ritiene che ricorrano giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, perché fondato, nei sensi di cui in parte motiva, e per l’effetto annulla il Manuale impugnato nei limiti ivi indicati.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Spagnoletti, Presidente
Francesco Elefante, Consigliere, Estensore
Ida Tascone, Referendario
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Francesco ElefanteLeonardo Spagnoletti
IL SEGRETARIO