Settore vinicolo - Accordo di filiera per l’esecuzione del programma denominato “I grandi vini sostenibili” - Procedura per la presentazione delle domande di accesso ai contratti di filiera e alla modalità di erogazione delle agevolazioni - Diritto d'accesso opponibile dall'Amministrazione al concorrente che chiede copia di tutti gli atti di una complessa procedura di massa - Disciplina in materia di “accesso civico” di cui al D.Lgs. n. 33/2013 e normativa in materia di accesso agli atti di cui alla legge n. 241/1990 - Invito dell’Amministrazione di circoscrivere la domanda di accesso a determinati atti.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 14452 del 2023, proposto da
Con-Sostenibile Consorzio, sia in proprio sia quale soggetto proponente in forza di mandato collettivo speciale con rappresentanza conferito tramite l’accordo di filiera per l’esecuzione del programma denominato “I grandi vini sostenibili”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Scalco, Ilaria Della Vedova, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Green Farmers Group Soc. Cons. Agr. A R.L., Finoliva Global Service S.p.A. Società Benefit, Unaprol S.C.P.A., Cooperativa Produttori Arborea - Societa' Agricola, Trentingrana - Consorzio dei Caseifici Sociali Trentini Societa' Cooperativa Agricola, Ciavolino Roma International S.r.l., Ati - Capofila Spinosa S.p.A., Conserve Italia Soc. Coop. Agricola, Amico Bio Societa' Cooperativa Agricola, Le Carni Pugliesi - Societa' Consortile Agricola A R.L., Italia Ortofrutta - Societa' Consortile A Responsabilita' Limitata, Orogel Societa' Cooperativa Agricola, Cantine Due Palme - Societa' Cooperativa Agricola, Azienda Agricola Casa Divina Provvidenza S.r.l. - Societa' Agricola, O.P. Meridia Societa' Cooperativa Agricola A R.L., Caseificio Cirigliana S.r.l., Persea Castello Societa' Agricola S.r.l., Cooperativa Agricola Mercato Contadino delle Terreverdi Teramane, Croce del Vento S.r.l., Ati con Capofila Le Macine Societa' Agricola Semplice, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. n. 0503133 del 21.09.2023, comunicato in pari data, con il quale il Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste rigettava l'istanza di accesso agli atti presentata dalla ricorrente in data 10.07.2023, come ribadita ed integrata a seguito delle ulteriori istanze in data 11.08.2023 ed in data 12.09.2023;

b) nonché di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso,

nonché per l’emissione di apposita ordinanza ai sensi dell'art. 116, comma 4 d. lgs. n. 104/2010,

- volta ad ingiungere all'Amministrazione intimata l'esibizione in giudizio, e/o in ogni caso a favore della ricorrente, della documentazione dalla stessa richiesta nella citata istanza di accesso agli atti e nelle successive comunicazioni integrative.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2024 il dott. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO
 

1.1 Con il ricorso in epigrafe il Consorzio ricorrente ha esposto che con avviso pubblico prot. n. 0182458 del 22.04.2022, successivamente modificato dall’avviso pubblico prot. n. 0324845 del 21.07.2022 (c.d. “V bando filiera”) il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (“Masaf”) indiceva la procedura per la presentazione delle domande di accesso ai contratti di filiera e le modalità di erogazione delle agevolazioni di cui al D.M. n. 0673777 del 22.12.2021 previste dall’art. 66 della Legge 27.12.2002, n. 289, la quale aveva istituito i contratti di filiera del sistema agricolo e agroalimentare.

Il Consorzio ricorrente prendeva parte alla procedura di selezione in veste di mandatario di un raggruppamento formato, oltre che dal medesimo Consorzio, da altri dieci soggetti, costituitosi a seguito della stipula dell’apposito accordo di filiera volto a dare luogo alla realizzazione del programma di filiera denominato “I Grandi Vini Sostenibili”.

La domanda superava l’istruttoria di ammissibilità di cui all’art. 8 e, dopo essere stata sottoposta alla valutazione della Commissione prevista dall’art. 9 dell’avviso, si classificava alla posizione n. 270 (su 310) della graduatoria approvata con decreto del Direttore Generale del Masaf prot. n. 0342515 del 30.06.2023, con un contributo ammesso di € 16.673.000,00 e un punteggio complessivo di 75,35 punti.

Ciò premesso, lamenta il Consorzio ricorrente che, tuttavia, né il decreto di approvazione della graduatoria, né la stessa graduatoria allegata indicavano quali e quanti fossero i “soggetti finanziabili”, né quali e quanti fossero invece i soggetti esclusi dal finanziamento, ai quali ultimi risultava quindi preclusa la partecipazione alla successiva fase dell’iter di selezione.

Ritenendo che il proprio programma non rientrasse tra quelli finanziabili ammessi alla seconda parte della procedura di selezione, parte ricorrente, con istanza presentata in data 10.07.2023, chiedeva all’Amministrazione - oltre ad un primo riesame della propria posizione basato sui dati (parziali) in suo possesso - di poter accedere a tutti gli atti della procedura di selezione.

Nello specifico, il Consorzio chiedeva di poter prendere visione ed estrarre copia della seguente documentazione:

- domande di accesso alle agevolazioni formulate da tutti i soggetti proponenti, comprensive dell’intera documentazione progettuale allegata;

- documentazione integrale inerente l’istruttoria di tutte le domande presentate (sia dall’istante che da tutti gli altri proponenti) eseguita dal Ministero e dal Gruppo di Lavoro istituito ai sensi dell’art. 8 dell’avviso pubblico prot. n. 182458 del 22.04.2022, comprensiva dei verbali delle relative sedute e delle eventuali griglie e/o criteri di valutazione;

- documentazione integrale inerente la valutazione e l'istruttoria di tutti i programmi ed i progetti presentati (sia dall’istante che da tutti gli altri proponenti) eseguita dalla Commissione di Valutazione prevista dall’art. 9, comma 1 dell’avviso pubblico prot. n. 182458 del 22.04.2022, ovvero comunque dagli organi ministeriali competenti, comprensivo dei verbali delle relative sedute, delle eventuali griglie e/o criteri di valutazione e degli atti di attribuzione dei punteggi previsti dall'art. 9 dell'Avviso Pubblico;

- decreto Ministeriale n. 621652 del 05.12.2022 di nomina della suddetta Commissione di Valutazione, con eventuali successivi provvedimenti integrativi e modificativi;

- verbale della Commissione di Valutazione del 28.06.2023;

- nota della Commissione di Valutazione del 30.06.2023.

In subordine (e con riserva di insistere comunque per l’ostensione di tutte le domande) il Consorzio chiedeva, “quanto meno”, l’ostensione di tutta la documentazione di cui sopra relativamente ai progetti che hanno riportato un punteggio più alto di quello dell’istante (come detto graduatosi alla posizione 270).

L’istanza veniva formulata sia ai sensi della disciplina in materia di “accesso civico” di cui al d.lgs. n. 33/2013 sia, in alternativa, sulla base della normativa in materia di accesso agli atti di cui alla legge n. 241/1990, e veniva giustificata da un lato sulla base dell’esigenza di dare luogo all'integrazione dell’istanza di riesame prevista dall’art. 9, comma 5 dell’avviso pubblico prot. n. 182458 del 22 aprile 2022, dall’altro per finalità di giustizia e di valutazione della propria posizione e tutela dei propri interessi in tutte le competenti sedi, ivi compresa eventualmente quella giudiziale. Il tutto con la precisazione che la richiesta doveva considerarsi estesa a tutti gli atti inerenti alle pratiche di cui viene chiesto l’accesso, anche se non espressamente indicati, secondo quanto previsto dall’art. 7 del D.P.R. n. 184/2006.

Espone poi parte ricorrente che, in un primo momento, con comunicazione dell’01.08.2023 il Ministero approvava l’istanza ed acconsentiva al richiesto accesso agli atti. In particolare:

- una parte della documentazione veniva contestualmente inviata al ricorrente (trattasi, nella sostanza, delle griglie di valutazione del proprio programma e dei relativi progetti, nonché del verbale unico della Commissione, del provvedimento di nomina della stessa e degli atti di trasmissione della graduatoria al Ministero);

- invece, in relazione all’ulteriore documentazione richiesta (ovvero quella relativa alle domande degli altri proponenti, ai relativi allegati, ed alla relativa istruttoria e valutazione) il Ministero disponeva un differimento alla “prima settimana di settembre”, giustificato sulla base della necessità di “procedere all’oscuramento dei dati personali in essi contenuti” e “tenuto conto della grande quantità di tale documentazione e della necessità di operare nei termini di cui sopra”.

Successivamente in data 11.08.2023 parte ricorrente formulava un’integrazione all’istanza di riesame, ed data 12.09.2023 – non avendo nel frattempo avuto più notizie dall’Amministrazione ed essendo ormai decorso il termine (per quanto genericamente individuato nella “prima settimana di settembre”) indicato in sede di differimento – ribadiva il proprio interesse ad acquisire tutta la documentazione ancora non rilasciata, e chiedeva al Ministero di disporre a breve la convocazione già prevista nel provvedimento del 01.08.2023.

A detto sollecito, il Ministero rispondeva con l’impugnata nota prot. n. 0503133 del 21.09.2023 con la quale, mutando avviso rispetto a quanto precedentemente stabilito con il provvedimento del 01.08.2023, comunicava di non poter “concedere l’accesso in relazione a tutte le domande di accesso alle agevolazioni e relativi allegati, come richiesto da codesto Soggetto proponente”… “tenuto conto della mole e dell’eterogeneità dei documenti richiesti – pari a circa 15.000 – per i quali occorrerà procedere all’oscuramento dei dati personali in essi contenuti, si rappresenta che le tempistiche per la lavorazione della documentazione non consentono di fornire al momento una data certa”.

Per queste ragioni (ovvero, in sostanza, la mole e l’eterogeneità dei documenti richiesti) il Ministero rappresentava che “nell’ottica del perseguimento del buon andamento dell’attività amministrativa questa Amministrazione può individuare una data di accesso alla documentazione a fronte di un elenco sufficientemente preciso e circoscritto dei documenti e dei Programmi di cui codesto Soggetto proponente richiede l’esibizione”.

Ritenendo del tutto illegittimo ed ingiustificato l’operato del Ministero, il ricorrente, facendo presente di avere diritto ad accedere all’intera documentazione richiesta (e non solo ad una parte, più o meno circoscritta, della medesima) lo diffidava nuovamente a fissare la data per l’accesso e/o comunque a rendere disponibile la documentazione già più volte richiesta e sollecitata.

La diffida rimaneva priva di riscontro, e pertanto il ricorrente impugnava la nota prot. n. 0503133 del 21.09.2023.

1.2. Il gravame è affidato a due distinti motivi di ricorso così rubricati:

1) Sul diritto del ricorrente ad esercitare il richiesto accesso agli atti e la sussistenza in capo al medesimo dell'interesse concreto, diretto ed attuale; illegittimità del diniego impugnato per carenza di motivazione, nonché per eccesso di potere per omessa valutazione e carenza dei presupposti, nonché per manifesta illogicità ed irragionevolezza intrinseca; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della Legge n. 241/1990, nonché degli artt. 5 e 5 bis del d. lgs. n. 33/2013.

Sostiene il ricorrente che l’istanza di accesso per cui è causa ha ad oggetto dati e documenti che, non essendo soggetti a pubblicazione ai sensi dell’art. 5, comma 1 del d. lgs. n. 33/2013, rientrano senz’altro nel generale diritto di accesso agli atti previsto dal successivo comma 2 dello stesso art. 5. Ne inferisce la sussistenza del suo diritto ad acquisire la documentazione di cui all’istanza del 10.07.2023, come ribadita ed integrata a seguito delle ulteriori istanze in data 11.08.2023 ed in data 12.09.2023 a prescindere da qualsivoglia valutazione in ordine alla propria legittimazione ed anche in assenza di specifica motivazione, e la conseguente illegittimità del diniego impugnato posto, peraltro, che non sussisterebbe alcuna disposizione idonea a consentire alla P.A. di limitare l’accesso civico in considerazione “della mole e dell’eterogeneità” della documentazione richiesta.

2) Segue. In ogni caso violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della Legge n. 241/1990: posizione differenziata del richiedente e sussistenza di un interesse all’accesso.

Sostiene, per altro verso, che l’istanza presentata risulterebbe meritevole di accoglimento nella sua integralità anche alla stregua dei principi contenuti nella normativa generale di cui alla Legge n. 241/1990.

1.2. Il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (“Masaf”) si è costituito in giudizio con atto di mera forma non contenente difese scritte.

1.3. All’udienza camerale del 17 aprile 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Il ricorso è infondato.

3. Deve tuttavia preliminarmente rilevarsi che è fondata – e tuttavia inconferente ai fini del decidere - la censura con la quale parte ricorrente contesta la (prima) nota di risposta con la quale l’Amministrazione – premessa la notevole consistenza della documentazione richiesta pari a circa 15.000 documenti – ha interlocutoriamente differito l’accesso opponendo la necessità di previamente procedere all’oscuramento dei dati personali in essi contenuti; “È noto, infatti, che le domande ed i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati di un concorso pubblico costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere esclusa in radice l'esigenza di riservatezza a tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno evidentemente acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l'essenza della valutazione. Tali atti, quindi, una volta acquisiti alla procedura, escono dalla sfera personale dei partecipanti che, peraltro, non assumono neppure la veste di controinteressati in senso tecnico (processuali) nel giudizio proposto ex art. 25 della L. n. 241 del 1990 (cfr. TAR Lazio, Sez. III, 08 luglio 2008 n. 6450); di talché l'omessa integrale intimazione in giudizio dei concorrenti cui si riferiscono gli atti fatti oggetto della richiesta ostensiva non arreca loro alcun significativo pregiudizio non potendo gli stessi, in ragione di quanto detto, opporsi all'ostensione dei documenti richiesti” (T.A.R. Lazio, sez. II, 24 ottobre 2012, n. 8772; nello stesso senso altresì T.A.R. Roma, (Lazio) sez. IV, 24/04/2023, n.6989; T.A.R. Roma, (Lazio) sez. V, 02/01/2023, n.30; T.A.R. Roma, (Lazio) sez. IV, 05/08/2022, n.11050).

Tali argomentazioni sono certamente mutuabili a tutte le procedure selettive o comparative ad evidenza pubblica, qual è quella qui in esame.

4. Ciò precisato, la posizione successivamente assunta dall’Amministrazione con la nota impugnata appare legittima nella parte in cui essa manifesta di potere consentire l’accesso agli altri atti della procedura soltanto “a fronte di un elenco sufficientemente preciso e circoscritto dei documenti e dei Programmi di cui codesto Soggetto proponente richiede l’esibizione”.

Il punto nodale della controversia risiede, infatti, negli eventuali limiti al diritto d'accesso opponibili dall'amministrazione al concorrente che chieda copia di tutti gli atti di una complessa procedura di massa, come è avvenuto nel caso in esame in cui è stata richiesta copia: di tutte le domande di accesso alle agevolazioni formulate da tutti i soggetti proponenti, comprensive dell’intera documentazione progettuale allegata, e di tutti gli atti istruttori compiuti su ciascun progetto, per complessivi 15.000 documenti, nonostante il concorrente medesimo si sia collocato al 270° posto nella graduatoria finale a fronte dei (soltanto) 39 progetti finanziabili.

Non v'è dubbio – come sostiene anche parte ricorrente – che la mole dei documenti non possa costituire di per sé un limite all'accesso; e tuttavia in fattispecie analoghe la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare che “la concretezza ed attualità dell'interesse da una parte, ed il divieto di istanze finalizzate ad un controllo generalizzato dall'altro, costituiscono fattori normativi che impongono valutazioni di ragionevolezza ed accorgimenti al fine di evitare strumentalizzazione o abusi dello strumento. Il primo fattore interviene a qualificare e circoscrivere la situazione giuridica soggettiva dell'istante, il secondo a limitare l'oggettiva l'ampiezza della documentazione ostensibile in guisa da non farla trasmodare, pur in presenza di una situazione giuridica rilevante, in un sindacato ispettivo od in un controllo generalizzato. È il principio di ragionevolezza in genere, e quello di proporzionalità in specie, a dover guidare le parti nella concreta definizione del parametro di ampiezza succitato” (Consiglio di Stato sez. IV, 11/09/2012, n.4819).

Alla luce di dette coordinate ermeneutiche, appare irragionevole e defatigatoria l'istanza in questione laddove il Consorzio ricorrente, dopo avere partecipato ad una procedura di accesso a sovvenzioni pubbliche, che lo ha visto classificarsi alla posizione 170 su 310 (a fronte di fondi sufficienti a finanziare soltanto i primi 39 progetti) chieda di ottenere copia dei fascicoli di tutti i partecipanti (utilmente e non utilmente graduati), costringendo l'amministrazione ad una voluminosa attività che renda ragione di tutti i dettagli della complessa ed affollata procedura; a nulla rilevando che la procedura in argomento sia informatizzata, e che la documentazione sia in formato digitale.

In casi come quello di specie, “la verifica di utilità in chiave difensiva della documentazione richiesta non costituisce l'abusivo utilizzo di un criterio che la legge non prevede, e che comunque non compete all'amministrazione applicare, per limitare e restringere l'interesse giuridicamente rilevante in relazione all'accesso (in quanto tale sussistente a prescindere dall'esigenza di difendere in giudizio i propri interessi), ma un criterio conforme al principio di ragionevolezza, utile per discernere le istanze finalizzate alla cura di un interesse personale e concreto da quelle invece strumentali ad un controllo generalizzato” (Consiglio di Stato sez. IV, 11/09/2012, n.4819).

Diversamente deve invece dirsi per la documentazione generale (verbali, criteri, graduatorie, etc.) ossia per tutta quella documentazione concorsuale che investendo l'intera procedura e quindi anche la posizione dell'istante assume significativa importanza per l'interesse del medesimo e l'effettività della sua tutela. Ed in tali termini, infatti, è stata fin da subito accolta la domanda di accesso, avendo in definitiva l’amministrazione assentito anche l’accesso di ulteriori atti relativi agli altri concorrenti, ma condizionatamente ad una rimodulazione della domanda, avendo invitato la parte istante ad un’individuazione sufficientemente precisa e circoscritta dei documenti richiesti.

Ancora di recente il Consiglio di Stato ha avuto modo di ribadire che “Il diniego di accesso agli atti può essere legittimamente opposto ogni qualvolta l'istanza risulti generica, sia sotto il profilo dei documenti richiesti, sia sotto quello del labile interesse all'ostensione; l'accesso agli atti, infatti, deve avere ad oggetto una specifica documentazione in possesso del detentore dei documenti, indicata in modo sufficientemente preciso e circoscritto e non può riguardare un complesso non individuato di atti di cui non si conosce neppure con certezza la consistenza e il contenuto, e soprattutto la pertinenza rispetto alla condizione della richiedente, assumendo altrimenti l'istanza un sostanziale carattere di natura meramente esplorativa, inammissibile ex art. 24, comma 3, l. n. 241 del 1990” (Consiglio di Stato sez. III, 05/02/2024, n.1139).

Ne consegue, conclusivamente, che la domanda principale formulata da parte ricorrente, finalizzata all’accesso integrale e generalizzato a tutti gli atti della procedura, va respinta in quanto infondata.

4. Inammissibile è invece la domanda con la quale il ricorrente ha chiesto “in subordine e per la denegata ipotesi in cui il Giudice adito non riconosca il diritto del ricorrente ad accedere all’intera documentazione, quanto meno di quelle dei soggetti proponenti classificatisi in posizione utile al finanziamento, ovvero dalla posizione n. 1 alla posizione n. 39 della graduatoria approvata con decreto prot. n. 0342515 del 30.06.2023)”.

Come già rilevato, infatti, l’Amministrazione - che in un primo momento ha concesso l’accesso a determinati atti di diretto interesse dell’istante - con la nota da ultimo impugnata non ha opposto un diniego tout court rispetto ai documenti ed ai progetti degli altri concorrenti, ma semmai lo ha assentito “… a fronte di un elenco sufficientemente preciso e circoscritto dei documenti e dei Programmi di cui codesto Soggetto proponente richiede l’esibizione”.

Tuttavia la ricorrente non ha ritenuto, in via amministrativa, di aderire all’invito dell’Amministrazione di circoscrivere la domanda di accesso a determinati atti, salvo poi rimodulare la propria domanda di accesso soltanto in sede giudiziale, a mezzo della domanda subordinata, sicché l’Amministrazione non è mai stata chiamata a pronunciarsi sulla esitabilità della domanda di accesso per come rimodulata in ricorso, comunque riguardante la corposa documentazione relativa ai concorrenti utilmente graduati nelle prime 39 posizioni.

Ne consegue che il Giudice non può pronunciarsi sulla domanda subordinata, posto che un'eventuale statuizione giudiziale sul punto finirebbe per violare il divieto di esercizio di poteri amministrativi non ancora esercitati cristallizzato nell'art. 34, comma 2, c.p.a., non avendo parte ricorrente mai formalizzato una siffatta istanza all’Amministrazione che pure l’aveva sollecitata.

5. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi, il ricorso è in parte infondato e in parte inammissibile.

6. Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti tenuto conto che la difesa erariale non ha articolato difese scritte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo rigetta e in parte lo dichiara inammissibile.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2024 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Spagnoletti, Presidente

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

Ida Tascone, Referendario

L'ESTENSORE

Sebastiano Zafarana
 

IL PRESIDENTE

Leonardo Spagnoletti