Settore vinicolo - Pagamento degli aiuti comunitari disciplinati dai Regolamenti (UE) n. 1493/1999 e n. 1623/2000 in ragione di contratti di immagazzinamento vino inizialmente riconosciuti validi da Agea e poi considerati non conformi - Competenza giurisdizionale - Accertamento dell’avvenuta conclusione del contratto di magazzinaggio e condanna di Agea al pagamento del contributo dovuto - Attività di controllo sui contratti di magazzinaggio del vino subordinata ad una istruttoria di tipo tecnico, di mero accertamento, scevra da ogni valutazione discrezionale, costituendo la stipula del contratto, in caso di positivo accertamento della sussistenza dei requisiti previsti dal Regolamento n. 1623/2000, un atto dovuto - Declinata la giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

(Presidente: dott. Giacinto Bisogni - Relatore: dott. Roberto Giovanni Conti)

sul ricorso iscritto al n. 26141/2019 R.G. proposto da:

AGEA, elettivamente domiciliata in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO. (OMISSIS) che lo rappresenta e difende;

- ricorrente -

contro

AGRICOLA SOCIETÀ COOPERATIVA ARL, elettivamente domiciliata in ROMA VIA BARNABA TORTOLINI 30, presso lo studio dell’avvocato PLACIDI ALFREDO (-) rappresentata e difesa dagli avvocati MILLEFIORI TOMMASO (OMISSIS), SOTGIU ANTONIO (OMISSIS);

- controricorrente -
 

nonché

REGIONE PUGLIA;

- intimata -

avverso SENTENZA CORTE D'APPELLO LECCE depositata il 28/05/2019;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/02/2024 dal Consigliere ROBERTO GIOVANNI CONTI.

FATTI DI CAUSA E MOTIVI DELLA DECISIONE
 

La Corte di appello di Lecce, con sentenza n. 532/2019, pubblicata il 28 maggio 2019, in riforma della sentenza del Tribunale di Lecce che, dopo avere disposto la chiamata in causa della regione Puglia sollecitata da Agea, aveva declinato la giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo sulle domande tese ad ottenere la condanna della convenuta al pagamento degli aiuti comunitari disciplinati dai Regolamenti UE nn. 1493/1999 e 1623/2000 in ragione dei contratti di immagazzinamento vino inizialmente riconosciuti validi da Agea e poi considerati non conformi, quanto alla decorrenza, allo schema negoziale normativo, ha affermato la competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Secondo la Corte di appello nessuna delle domande proposte dalla società cooperativa agricola - di adempimento di contratti validamente conclusi e venuti ad esistenza, di risarcimento del danno connesso alla condotta negligente di Agea per la perdita del contributo e/o di ripetizione della prestazione divenuta indebita per la ritenuta invalidità dei contratti di immagazzinamento - poteva essere qualificata come indirizzata ad ottenere il risarcimento del danno da atto amministrativo annullato, non involgendo le stesse alcuna posizione di interesse legittimo. L'attività di controllo sui contratti di magazzinaggio del vino era subordinata ad una istruttoria di tipo tecnico, di mero accertamento, scevra da ogni valutazione discrezionale, costituendo la stipula del detto contratto, in caso di positivo accertamento della sussistenza dei requisiti previsti dal Reg. n. 1623/2000 un atto dovuto, risultando estraneo all’attività autoritativa della p.a. anche l’eventuale atto di rifiuto di adempimento dei contratti. L'Agea ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un motivo, contro la Agricola società Cooperativa a r.l. e la regione Puglia. La società Agricola Società cooperativa a r.l. si è costituita con controricorso, pure depositando memoria.

La Regione Puglia è rimasta intimata.

La causa è stata posta in decisione all’udienza del 6.2.2024.

Con l'unico motivo proposto l'Agea prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 5 della L. n. 1034/1971, 33 D.Lgs. n. 80/1998, 7 L. n. 2025/2000, 7 e ss. D.Lgs. n. 104/2010. La Corte di appello di Lecce avrebbe errato nel ritenere la giurisdizione del giudice ordinario, risultando la controversia correlata ad una fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio o comunque connessa alla revoca del beneficio per ragioni di legittimità o di rivalutazione dell’interesse e dunque riservata alla cognizione del giudice amministrativo.

Al fondo della questione di giurisdizione sottesa alle tre domande proposte dalla Agricola società Cooperativa a r.l., tutte connesse alle richieste di riconoscimento del contributo previsto dal Regolamento UE n. 1493/1999 e dal Reg. UE n. 1623/2000, vi è la natura dell’attività compiuta da Agea sui contratti di magazzinaggio del vino disciplinati dalla sopra ricordata disciplina comunitaria.

Contratti la validità dei quali costituisce il presupposto della concessione definitiva del contributo sollecitato dall’impresa e che, nel caso di specie, ha dato luogo al rigetto della richiesta di aiuto dopo che AGEA, all’esito dell’istruttoria compiuta, ha disatteso ritenendo i contratti di magazzinaggio non validamente conclusi.

In particolare, rilevano gli artt. 23, 24, 25, 26 e 29 e ss. del Reg. UE n. 1493/1999 a tenore dei quali:

"1. Per i produttori è istituito un regime di aiuto per il magazzinaggio privato:

a) del vino da tavola;

b) del mosto di uve, del mosto di uve concentrato e del mosto di uve concentrato rettificato;

2. La concessione dell’aiuto è subordinata alla conclusione con gli organismi d'intervento, per il periodo dal 16 dicembre al 15 febbraio successivo e secondo modalità da determinare, di un contratto di magazzinaggio a lungo termine.

3. I contratti di magazzinaggio di lunga durata sono conclusi per un periodo avente termine alle seguenti date:

a) al più tardi l’1 o settembre successivo alla loro conclusione per i vini da tavola e per i mosti di uve, i mosti di uve concentrati e i mosti di uve concentrati rettificati, al più tardi il lo agosto successivo alla loro conclusione;

b) non oltre il 30 novembre successivo alla loro conclusione.

L'articolo 25 prevede:

1. La conclusione di contratti di magazzinaggio è subordinata ad alcune condizioni relative, in particolare, alla qualità dei prodotti di cui trattasi.

2. Per il vino da tavola i contratti di magazzinaggio prevedono la cessazione del versamento dell’aiuto e dei relativi obblighi del produttore per tutti i quantitativi immagazzinati o per parte di essi, qualora il prezzo di mercato del tipo di vino da tavola in oggetto superi un livello da stabilirsi.

3. L'importo dell’aiuto al magazzinaggio privato può compensare solo le spese tecniche di magazzinaggio e gli interessi, determinati forfettariamente.

4. Per i mosti d'uva concentrati può essere applicato a tale importo un coefficiente corrispondente al tasso di concentrazione del prodotto.

L'articolo 26 prevede:

1. Le modalità d'applicazione del presente capo sono adottate secondo la procedura di cui all’articolo 75.

2. Esse possono stabilire in particolare quanto segue:

- la fissazione del livello dell’importo forfettario e del coefficiente di cui all’articolo 25;

- che i contratti di magazzinaggio a lungo termine per il vino da tavola possano essere conclusi soltanto per determinati vini da tavola;

- che i mosti di uve oggetto di un contratto di magazzinaggio a lungo termine possano essere convertiti, totalmente o parzialmente, in mosti di uve concentrati o in mosti di uve concentrati rettificati durante la durata del contratto;

- regole relative all’applicazione delle clausole di cessazione del versamento dell’aiuto di cui all’articolo 25, paragrafo 2;

- che i mosti di uve e i mosti di uve concentrati destinati all’elaborazione di succhi di uve non possano formare oggetto di contratti di magazzinaggio di lunga durata;

- la durata effettiva dei contratti.

Secondo la procedura di cui all’articolo 75 può essere disposto quanto segue:

- che il regime di aiuti al magazzinaggio privato non venga applicato qualora sia evidente che la situazione del mercato non lo giustifica;

- che la possibilità di concludere ulteriori contratti di magazzinaggio di lunga durata cessi in qualsiasi momento qualora lo giustifichi la situazione del mercato e, in particolare, il numero di contratti già conclusi.

L'art. 29 prevede:

1. La Comunità può fornire un sostegno alla distillazione dei vini da tavola e dei vini atti a diventare vini da tavola per sostenere il mercato vitivinicolo e, di conseguenza, favorire la continuità delle forniture dei prodotti della distillazione del vino a quelle parti del settore dell’alcole per usi commestibili in cui l'utilizzazione di tale alcole è tradizionale.

2. Il sostegno consiste in un aiuto primario e in un aiuto secondario versati ai distillatori.

... 6. L'aiuto secondario consiste in un pagamento inteso a coprire il costo ragionevole del magazzinaggio del prodotto ottenuto. Il suo scopo è di agevolare la gestione del sistema dell’aiuto primario".

Quanto all’Istruttoria sulla domanda di aiuto, sono gli artt. 34 e ss. del Reg. UE n. 1623/2000 a disporre che:

"1. Gli Stati membri adottano le misure atte ad agevolare le operazioni previste dal presente capo e a garantire il rispetto delle disposizioni comunitarie applicabili. Essi designano uno o più organismi a cui affidano il compito di controllare l’osservanza di tali disposizioni. Il controllo prevede almeno le verifiche applicate alla sorveglianza degli alcoli nazionali e comunque almeno:

a) una verifica materiale del quantitativo di alcole trasportato;

b) un controllo dell’utilizzazione dell’alcole, tramite frequenti verifiche impreviste, almeno mensili;

c) un controllo della contabilità, dei registri, dei processi di utilizzazione e delle scorte. Quando l’alcol e stato denaturato, le verifiche sono effettuate almeno una volta ogni due mesi.

2. Gli Stati membri determinano quali documenti, registri ed altre pezze giustificative o informazioni debba fornire l'aggiudicatario. Essi informano la Commissione delle misure di controllo previste in applicazione del paragrafo 1. Se del caso, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le osservazioni necessarie allo scopo di assicurare un controllo efficace.

3. Le disposizioni adottate dagli Stati membri sono comunicate alla Commissione prima dell’inizio delle operazioni di controllo."

Orbene, il cuore delle questioni agitate dalla società Agricola attiene agli effetti del rifiuto di aiuto operato da Agea sulla base di un ritenuto mancato rispetto delle previsioni previste dallo schema di contratto quadro relativo al magazzinaggio. Inosservanza che sarebbe dipesa dalla intempestività dei controlli operati dall’Ufficio preposto dalla Regione Puglia sull’immagazzinamento dei vini. Detti ritardi, secondo la società controricorrente, non inciderebbero sul diritto all’ottenimento dell’aiuto o, comunque, giustificherebbero la pretesa risarcitoria o di ottenimento della provvidenza durante il periodo entro il quale il magazzinaggio sia stato comunque eseguito in relazione alla condotta di Agea.

Non si rinvengono precedenti specifici delle Sezioni Unite sulla questione di giurisdizione sottesa al ricorso di AGEA, la quale richiama nel ricorso per cassazione due pronunzie del Consiglio di Stato - Cons. Stato nn. 6876 e 6872 del 2018 - con le quali si è affermata, rispetto ad una vicenda peraltro non perfettamente sovrapponibile a quella per cui è causa, la giurisdizione del g.a. Si è in quelle circostanze affermato che le attività di verifica/approvazione dei contratti di magazzinaggio del vino attribuiti dalla regolamentazione comunitaria appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo in quanto "La verifica dei presupposti della concessione del beneficio accede - come è accaduto nella fattispecie di causa - in una fase successiva attraverso sopralluoghi e campionatura. Tale controllo non riguarda una fase successiva al perfezionamento del contratto, ma ha valore assolutamente prodromico alla stessa approvazione del contratto medesimo. Orbene, l'approvazione è un istituto tradizionale e tipico dei contratti delle amministrazioni statali disciplinato dalla legge di contabilità dello Stato (art. 19 ed art. 104 R.C.S.; art. 3, lett. g., L. n. 20/1994). Seppure l'approvazione - dove sia prevista - è considerata, dal punto di vista negoziale, una condicio iuris che agisce sulla efficacia o esecutività del contratto, essa non si inserisce nel procedimento formativo del contratto. Vale notare che l'obbligazione assunta - nei contratti che vedono come parte la pubblica amministrazione - opera unilateralmente solo per il privato ma non anche per l'Amministrazione finché il contratto stesso non sia stato approvato. È solo con l'approvazione, infatti, che l'obbligazione assunta dall’Amministrazione diventa giuridicamente perfetta, derivandone l'assunzione dell’impegno contabile. Di talché, l'approvazione non costituisce solo atto dell’accordo negoziale, ma è atto rilevante ai fini della gestione contabile. Una tale situazione costituisce espressione della asimmetria negoziale esistente tra parte privata e pubblica nell'ambito delle procedure negoziali, dalla quale discende che la posizione giuridica del privato, in attesa dell’approvazione non assume la consistenza del diritto soggettivo ma rimane di interesse legittimo ed è pertanto azionabile davanti al giudice amministrativo."

Peraltro, il richiamo, operato dalla ricorrente, a Cass. S.U. 24411/2018, al di là della lettura offerta dalla ricorrente in punto di giurisdizione con riferimento agli atti di controllo successivi alla stipula di contratti pubblici, attiene a materia riconducibile all’ipotesi di giurisdizione esclusiva indicata dall’art. 133, comma, 1, lett. e), n. 1 del D.Lgs. n. 163 del 2006 (cui è subentrato quello di cui al D.Lgs. n. 150 del 2016), non sovrapponibile a quella per cui è causa, nella quale è necessario verificare, ai fini dell’individuazione del plesso giurisdizione competente, la natura giuridica della posizione azionata.

L'art. 374 c.p.c. è stato interpretato nel senso che, tranne nei casi di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione possono essere trattati dalle sezioni semplici allorché sulla regola finale di riparto della giurisdizione "si sono già pronunciate le sezioni unite", ovvero sussistono ragioni di inammissibilità inerenti alla modalità di formulazione del motivo (ad esempio, per inosservanza dei requisiti di cui all’art. 366 c.p.c., difetto di specificità, di interesse etc.) ed all’esistenza di un giudicato sulla giurisdizione (esterno o interno, esplicito o implicito), costituendo questione di giurisdizione anche la verifica in ordine alla formazione del giudicato - cfr. Cass. S.U. n. 1599/2022 -.

Ciò posto, poiché rispetto alla domanda principale agitata da Agea, tesa ad ottenere l'accertamento dell’avvenuta conclusione del contratto di magazzinaggio e la condanna di Agea al pagamento del contributo dovuto in forza dei Reg. UE n. nn. 1493/1999 e 1623/2000 in relazione alle ragioni che hanno condotto al riconoscimento dell’invalidità dei contratti anzidetti non si rinvengono precedenti delle sezioni Unite in ordine alla natura dell’attività di Agea sulla verifica delle condizioni che il regolamento prevede ai fini del definitivo rilascio di aiuti per il magazzinaggio privato, la causa va rimessa all’esame della Prima Presidente per le determinazioni di Sua competenza in ordine all’eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite civili.

P.Q.M.
 

Visto l'art. 374 c.p.c., dispone trasmettersi gli atti alla Prima Presidente per i provvedimenti di Sua competenza in ordine all’eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite civili.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile, il 6 febbraio 2024.

Depositato in Cancelleria il 23 febbraio 2024