Viticoltura - Impugnazione del provvedimento avente ad oggetto l'individuazione di un sito quale area per la realizzazione di un impianto di trattamento della frazione organica - Illegittimità dell’assunta determinazione in ragione dell’asserita violazione artt. 3, 97 Cost., 2, 3 e 7, L. 7.8.1990 n. 241 e s.m.i., D.Lgs. n. 152/2006 - Ricadute della prescelta localizzazione sia sulla destinazione agricola (vigneti pregiati) delle aree limitrofe al sito destinato ad ospitare l’impianto, sia sulla negativa incidenza che quest’ultimo avrebbe sul traffico veicolare e sulle immissioni in atmosfera - Criteri per l'individuazione del sito più idoneo ai fini della disposta localizzazione dell'impitanto di trattamento dei rifiuti.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 4009 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di Altavilla Irpina, Comune di Petruro Irpino, in persona dei sindaci pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Vincenzo Scarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ambito Territoriale Ottimale Avellino – Ente D'Ambito per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani – Legge, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Donato Cicenia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituita in giudizio;

nei confronti

Comune di Chianche, Comune di Montella, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della delibera Consiglio D'Ambito n. 7/2020 di individuazione del Comune di Chianche (AV) quale area destinata alla realizzazione di un impianto per il trattamento della frazione organica;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal Comune di Altavilla Irpina l’8/10/2021:

a) della delibera del Consiglio d’Ambito dell’Ente Ambito Territoriale Ottimale di Avellino n. 6 del 2.7.2021, pubblicata all’albo istituzionale in data 4.7.2021, mai notificata, con la quale veniva adottato il Piano d’Ambito per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani, nella parte in cui approva la localizzazione impiantistica ed individua il sito ubicato nel Comune di Chianche (AV) quale area su cui realizzare un impianto per il trattamento della frazione organica;

b) per quanto occorra, della delibera del C.d.A. n. 10 del 21.12.2008, della delibera n. 18 del 17.12.2019, non conosciute se non negli estremi;

c) di ogni altro atto anteriore, successivo, preordinato, connesso e conseguenziale che comunque possa ledere i diritti dei ricorrenti

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ambito Territoriale Ottimale Avellino – Ente D'Ambito per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani – Legge;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 maggio 2023 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
 

1.-Gli odierni ricorrenti hanno impugnato il provvedimento in epigrafe indicato con cui il Consiglio dell’Ente d’Ambito di Avellino aveva deliberato di individuare il sito del Comune di Chianche (AV) quale area per la realizzazione di un impianto di trattamento della frazione organica, costituendo tale provvedimento il presupposto per l’inserimento nel Piano d’Ambito del predetto sito, ai fini della determinazione della dotazione impiantistica dell’A.T.O. di Avellino, ente preposto con L.R.C. n. 14/2016 al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, secondo le previsioni del vigente Piano Regionale per la Gestione dei Rifiuti Urbani (PRGRU).

La decisione in questione, dunque, seppur prodromica all’approvazione del Piano d’Ambito ed allo sviluppo del progetto, a parere dei ricorrenti Comuni, entrambi confinanti con il Comune di Chianche (AV) e collocati territorialmente in prossimità del sito interessato, è stata adottata in ragione di presupposti errati in fatto e non correttamente valutati.

Per tale ragione, nell’impugnare la contestata localizzazione, gli enti ricorrenti hanno proposto le censure di seguito riportate.

In primo luogo, hanno sostenuto l’illegittimità dell’assunta determinazione in ragione dell’asserita violazione artt. 3, 97 Cost., 2, 3 e 7, L. 7.8.1990 n. 241 e s.m.i., d.lgs. n. 152/2006 nonché del piano regionale per la gestione dei rifiuti elaborato dalla Regione Campania. Nel dettaglio, hanno insistito sul palese difetto istruttorio in cui era incorso il resistente Ente D’Ambito non avendo considerato le ricadute della prescelta localizzazione sia sulla destinazione agricola (vigneti pregiati) delle aree limitrofe al sito destinato ad ospitare l’impianto, sia la negativa incidenza che quest’ultimo avrebbe avuto sul traffico veicolare e sulle immissioni in atmosfera.

Sempre con riguardo al sostenuto difetto di istruttoria, gli enti ricorrenti hanno stigmatizzato la palese irragionevolezza, oltre all’evidente erroneità, dei criteri adottati dall’ente d’ambito onde valutare comparativamente la posizione dei tre potenziali siti presenti sul territorio provinciale, rispettivamente ubicati nei Comuni di Chianche, Montella e Savignano, individuati come possibili aree in cui localizzare l’impianto de quo.

In sintesi, valutando in maniera corretta e coerente rispetto alla natura dei luoghi i siti potenzialmente destinati ad ospitare il contestato impianto, i prescelti criteri avrebbero condotto ad individuare il Comune di Montella come il sito più idoneo ai fini della disposta localizzazione. Inoltre, alcuna valutazione era stata compiuta con specifico riferimento all’entità dell’impatto ambientale che la prescelta localizzazione avrebbe avuto sui territori dei Comuni di Altavilla Irpina e Petruro, nonché degli altri Comuni confinanti e limitrofi.

Infine, la prescelta localizzazione non aveva considerato, da un lato, che il sito individuato nel territorio del Comune di Chianche, benché fosse classificato come a destinazione industriale, secondo il vigente PRG che aveva recepito il P.I.P. ex L. 219/81 approvato nel 1986, non potesse più essere considerato tale, non avendo il PIP ricevuto attuazione se non per la presenza di una stradina di accesso e di un piazzale; dall’altro, che l’intervento non risultava coerente con i principi sanciti dal PTCP della Provincia di Avellino, in particolare rispetto agli elementi della rete ecologica, agli elementi del sistema produttivo e, infine, alla presenza di aree agricole.

In definitiva, l'area interessata all'intervento doveva ritenersi del tutto inidonea per la localizzazione dell’impianto, poiché non solo ricadeva nella "Rete Ecologica" prevista dal Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Avellino, ma era anche collocata in prossimità del fiume Sabato, ricadendo così in un contesto prevalentemente agricolo-naturalistico, classificato nel PTCT della Provincia di Avellino come territorio con produzione agricola di alta qualità (Greco di Tufo DOCG).

Si è costituito l’Ente D’Ambito, insistendo per l’inammissibilità e per l’infondatezza del gravame; in rito, contestando la legittimazione al ricorso (collettivo) proposto dagli Enti, e, nel merito, poiché l’operata scelta localizzativa, in quanto espressione della discrezionalità tecnica dell’Ente avrebbe potuto essere sindacata in ragione esclusivamente di macroscopici e provati profili di illogicità e/o irrazionalità e/o contraddittorietà, nel caso in esame, del tutto non riscontrabili.

Con il gravame aggiuntivo, gli enti ricorrenti hanno impugnato la delibera del Consiglio d’Ambito dell’Ente Ambito Territoriale Ottimale di Avellino n. 6 del 2.7.2021, pubblicata nell’albo istituzionale in data 4.7.2021, con cui era stato definitivamente adottato il Piano d’Ambito per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani, nella parte in cui approvava la localizzazione impiantistica ed individuava il sito ubicato nel Comune di Chianche (AV) quale area su cui realizzare un impianto per il trattamento della frazione organica.

In particolare, con il predetto gravame, gli enti ricorrenti hanno riproposto la medesima impostazione censoria articolata con il ricorso introduttivo.

L’Ente resistente formulava in memoria eccezione di incompetenza, trattandosi di atti la cui efficacia ricadeva tutta nell’ambito territoriale compreso nella circoscrizione della sede staccata di Salerno del TAR Campania.

All’udienza pubblica del 9 maggio 2023, la causa è stata riservata in decisione.

2.- In limine, il Collegio non può accedere all’istanza di trattazione congiunta, depositata dagli enti ricorrenti con memoria depositata in data 6 aprile 2023, del presente giudizio con quello, pendente dinanzi alla sezione con n. r.g. 350/2022 ed avente ad oggetto l’annullamento del D.D. n. 267 del 19.11.2021 con cui il Direttore generale Ciclo Integrato delle Acque e dei Rifiuti aveva decretato l’esclusione dalla procedura di valutazione d’impatto ambientale del progetto volto alla realizzazione dell’impianto di trattamento rifiuti presso il Comune di Chianche (AV).

Invero, preclude il simultaneus procesus la diversità - per oggetto, per potere esercitato e per interessi da contemperare - dei procedimenti all’esito dei quali sono stati adottati i provvedimenti oggetto delle rispettive azioni impugnatorie, atteso che la disamina congiunta dei gravami proposti avverso più atti è ammissibile, qualora sia ravvisabile una connessione procedimentale o funzionale fra gli stessi, in quanto ineriscano al medesimo rapporto amministrativo (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 18 giugno 2020 n. 1108; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 18 novembre 2019 n. 1821; T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 10 ottobre 2019 n. 4816), ovvero vi sia un rapporto di presupposizione logico-giuridica, ovvero sussista tra i provvedimenti uno stretto rapporto logico, anche se appartengano a procedimenti diversi, ma collegati in un rapporto di consequenzialità, o comunque di connessione. (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 12 giugno 2020 n. 113; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 19 maggio 2020 n. 379; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 20 aprile 2020 n. 128; Cons.St., sez. V, 22 gennaio 2020 n. 526).

Tali presupposti non si ravvisano nell’odierna fattispecie

Nel caso di specie, infatti, trattasi di due domande giudiziali volte ad accertare e dichiarare l’illegittimità di provvedimenti, afferenti rispettivamente la localizzazione pianificatoria (odierno giudizio) e il diniego di screening ambientale (giudizio contrassegnato dal n. rg. 35072022), affatto connessi tra loro da un rapporto di pregiudizialità-dipendenza, come tali inerenti ad ambiti ed interessi diversi e non del tutto sovrapponibili.

In ogni caso, la richiesta riunione comporterebbe il rinvio della trattazione del ricorso all’esame, cui osta la risalenza temporale dello stesso.

3.- Sempre in limine, non può aderirsi all’eccezione sollevata dall’ente resistente ex art. 47 c.p.a. onde radicare la competenza della Sezione Staccata di Salerno dell’intestato Tribunale, atteso che la predetta eccezione è stata tardivamente dedotta con atto depositato oltre il termine perentorio di giorni 30 dall'avvenuta costituzione in giudizio (cfr., ex pluris, T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, sent. 26.02.2014, n. 208).

4.- Parimenti, devono essere respinte le eccezioni preliminari sollevate dall’ente resistente, non essendo revocabile in dubbio la legittimazione e l’interesse ad agire in capo agli odierni ricorrenti.

Sussiste, infatti, la legitimatio ad causam e l'interesse a ricorrere dei Comuni ricorrenti in virtù del criterio della vicinitas, essendo il Comune di Altavilla Irpinia confinante con il Comune di Chianche e l’altro Comune posto in ogni caso a poca distanza, per cui l'impatto ambientale dell'intervento de quo, anche in termini di aumento del traffico dei mezzi pesanti, con conseguente aumento delle emissioni in atmosfera, non potrebbe non avere effetti sui territori dei medesimi comuni (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, Sent., 17 settembre 2012, n. 4926, che ha ricordato come il criterio della vicinitas, è stato in passato positivamente scrutinato da Consiglio Stato, sez. VI, 20 maggio 2004, n. 3263, secondo cui un impianto di consistenti dimensioni preposto alla produzione di energia elettrica radica in capo al comune finitimo la legittimazione ad agire, poiché non può essere subordinata alla produzione di una prova puntuale della concreta pericolosità dell'impianto, reputandosi sufficiente la prospettazione delle temute ripercussioni su un territorio comunale collocato nelle immediate vicinanze della centrale da realizzare).

Come osservato da T.A.R. Lombardia - Brescia, Sez. I, Sent. 16 novembre 2011, n. 1568, "La legittimazione ad agire dell'ente locale in materia ambientale, in quanto titolare di un interesse collettivo, è riconosciuta dalla giurisprudenza fin da T.a.r. Lazio 1064/90 (secondo cui "il comune, quale ente territoriale esponenziale di una determinata collettività di cittadini della quale cura istituzionalmente gli interessi a promuovere lo sviluppo, è pienamente legittimato ad impugnare dinanzi al giudice amministrativo i provvedimenti ritenuti lesivi dell'ambiente).

In linea con l’assunto sopra esposto si pongono concordemente le sentenze n. 8313 del 2020 e n. 3144 del 2021 del Consiglio di Stato che hanno ribadito come "il criterio giuridicamente rilevante per verificare la sussistenza non solo della legittimazione, ma anche dell'interesse a ricorrere, è dato dallo stabile collegamento (la c.d. vicinitas) tra il ricorrente e il contesto territoriale nel quale si trova l'area presa in considerazione dal provvedimento impugnato". Ciò "non solo quando si impugna un titolo edilizio, ma "anche quando si impugna un atto che pianifica diversamente un terreno vicino (Cons. Stato, Sez. IV, 13 dicembre 2019, n. 8492), o che localizza un'opera pubblica (Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6895) o una discarica di rifiuti (Cons. Stato, Sez. IV, 29 novembre 2018, n. 6777; Sez. V, 22 gennaio 2015, n. 263) o una stazione radio base (Sez. IV, 5 novembre 2019, n. 7552) o un atto che consente l'apertura di una struttura di vendita o l'ampliamento di quella esistente (Cons, Stato, Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6895; Sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278) e comunque qualsiasi atto che consenta la trasformazione del territorio (Sez. V, 14 febbraio 2011, n. 946)".

In definitiva, i Comuni limitrofi ai siti su cui sono destinati ad essere collocati impianti di trattamento di rifiuti solidi urbani sono legittimati ad impugnare, anche in via cumulativa, i provvedimenti di localizzazione e di approvazione dei relativi progetti, sia in quanto incidenti sulle destinazioni di zona e sulle caratteristiche del territorio, sia in quanto enti esponenziali della collettività che risiede nell'ambiente comunale; la predetta legittimazione non può essere subordinata alla produzione di una prova puntuale sulla concreta pericolosità dell'ambiente, essendo sufficiente una ragionevole prospettazione delle temute ripercussioni sul territorio comunale situato nelle immediate vicinanze dell'impianto da realizzare (Consiglio di Stato, sez. V, 10/07/2012, n.4068).

5.- Tanto preliminarmente chiarito, il ricorso introduttivo ed il gravame aggiuntivo, da esaminarsi congiuntamente in quanto ispirati dalla medesima ratio censoria, sono infondati e, in quanto tali, devono essere respinti.

5.1.- In primo luogo, deve essere disatteso il nucleo di censure con cui gli enti ricorrenti, nella sostanza, hanno contestato nel merito la scelta localizzativa approvata con le delibere impugnate, ritenendo che il contestato impianto, qualora l’Ente D’Ambito avesse correttamente applicato i criteri di cui si era dotato per selezionare il sito prescelto tra le diverse proposte pervenute, avrebbe dovuto essere localizzato, a livello pianificatorio, nel territorio del Comune di Montella.

A sostegno delle proprie argomentazioni, hanno sostenuto che la corretta applicazione dei criteri selettivi individuati nello studio preliminare di fattibilità - e precisamente dei criteri relativi alla distanza da strade funzionali alla circolazione dei veicoli, alla capacità di ripartizione del traffico, alla presenza di abitazioni sparse, all’assenza di aree di pregio naturalistiche, alla presenza di altri impianti per il trattamento-smaltimento dei rifiuti, avrebbe condotto a non attribuire al territorio del Comune di Chianche la prevalenza riconosciutagli rispetto agli altri Comuni candidatisi ad ospitare l’impianto in questione.

Tuttavia, le declinate argomentazioni impingono il merito di valutazioni tecnico - discrezionali riservate all'amministrazione.

Secondo consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa, il merito della scelta relativa alla localizzazione (come della relativa conformazione) di un'opera pubblica o d’interesse pubblico resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, anche se l'amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell'avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti, e, segnatamente, di quelli sacrificati, e, sotto il profilo dell'adeguato apprezzamento delle posizioni interessate dall'ubicazione dell'opera, le delibere che ne approvano il progetto risultano sicuramente sindacabili (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2094/2015; n. 5520/2014; n. 5484/2014; n. 3733/2009).

Inoltre, resta inibita al sindacato giurisdizionale sull'eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall'organo competente, in quanto profilo attinente alla discrezionalità tecnica e, quindi, al merito dell'azione amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2094/2015).

In giurisprudenza, si afferma inoltre che il mero rilievo dell'assenza, nel provvedimento di localizzazione di un'opera pubblica, dell'attestazione di soluzioni alternative, non integra ex se gli estremi di carenza motivazionale (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2246/2006).

Ebbene, nel caso in esame, dalla valutazione di fattibilità depositata in atti, le cui risultanze hanno costituito il fondamento istruttorio dell’impugnata locazione, emerge come l’Ente D’Ambito abbia, per contro, effettivamente proceduto ad una valutazione comparativa tra le diverse possibili locazioni, considerando esclusivamente i Comuni che si erano candidati ad ospitare l’impianto in questione ed operando una selezione tra le diverse opzioni localizzative, vincolandosi ex ante all’applicazione di specifici criteri valutativi.

Risulta quindi esplicitato il percorso logico - giuridico che ha condotto all'approvazione del progetto di fattibilità, con conseguente infondatezza dei profili di illegittimità riferiti alla carenza di motivazione e alla insussistenza dei presupposti di fatto.

Seguendo il metodo prescelto, ovverosia della valutazione comparativa secondo un’analisi multicriteriale, l’ente resistente ha previsto l’attribuzione, per ciascuno degli individuati indici selettivi, di un determinato punteggio, così pervenendo all’individuazione del sito nel Comune di Chianche, essendo stato quest’ultimo giudicato come più rispondente ad ospitare l’impianto.

Non risulta quindi smentito che l'amministrazione abbia tenuto conto degli interessi di tutti i Comuni candidatisi, ponderandoli con l'interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell'opera come rappresentato dai criteri prescelti, la cui logicità e congruenza non è stata contestata dai ricorrenti, essendosi quest’ultimi limitati a revocare in dubbio il punteggio attribuito a ciascun sito in applicazione dei medesimi; il che disvela che ciò di cui i ricorrenti si dolgono gli istanti, in realtà, è il fatto che non siano state recepite le diverse soluzioni progettuali indicate.

In tal modo, però, si sollecita al giudice amministrativo proprio quel riesame di merito delle scelte localizzative dell'amministrazione che, come si è visto, risulta precluso sulla scorta di consolidati principi in tema di limiti al sindacato giurisdizionale.

È ben noto sia che l’individuazione dei criteri che presiedono alle valutazioni tecnico-discrezionali costituisce espressione di discrezionalità tecnica e, come tale, è sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non vengano in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 17/11/2022, n.10101); sia che la valutazione tecnica manifestata attraverso l'espressione di giudizi e l'attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi ex ante determinati, si configura come un apprezzamento connotato da discrezionalità tecnica e, quindi, le censure che attingono il merito di tale apprezzamento (di per sé opinabile) sono inammissibili, perché richiedono al giudice di esercitare un sindacato di natura sostitutiva non previsto dalla legge, senza considerare che per sconfessare i giudizi espressi non è sufficiente evidenziarne la non condivisibilità dell’esito applicativo, dovendosi piuttosto dimostrarne la palese inattendibilità e l'evidente insostenibilità (Cons. St., sez. III, 9 marzo 2022 n. 1699; id., sez. IV, 1° marzo 2022 n. 1445).

Nella specie, non avendo i ricorrenti contestato la plausibilità dei prescelti criteri ed avendo l’ente resistente dettagliatamente esposto il percorso logico seguito nell’individuazione del sito indicato, motivando la preferenza accordata al Comune di Chianche rispetto agli Comuni candidatisi ad ospitare l’impianto de quo, le censure in esame non possono trovare accoglimento.

5.2.- Infondato è anche il secondo nucleo di censure articolato dai Comuni ricorrenti al fine di contestare la legittimità della scelta localizzativa, non avendo, a loro avviso, l’Ente D’Ambito considerato, da un lato, che il sito individuato non poteva più essere considerato, sotto il profilo urbanistico, a destinazione industriale, non essendo stato attuato, nel termine prescritto, il corrispondente PIP; dall’altro, che l’operata localizzazione non aveva considerato l’impatto ambientale sulle aree aventi vocazione agricola come riconosciuto anche dagli strumenti pianificatori provinciali.

Entrambe le argomentazioni, tuttavia, non sono reputate dal Collegio come preclusive della operata localizzazione.

5.3.- In primo luogo, il Collegio, come già stigmatizzato con la sentenza n. 840/2021 richiamata dai ricorrenti, condivide la prospettazione attorea, con specifico riferimento alla osservazione secondo cui il vigente PRG del Comune di Chianche, che ha recepito un P.I.P. ex L. 219/81 approvato nel 1986, ad oggi, non risulta attuato se non per la presenza di una stradina di accesso, di un piazzale e limitatamente a due soli dei lotti interessati dalla localizzazione, cosicché il P.I.P. deve intendersi decaduto con il decorso del decennio. Pertanto, per la parte rimasta inattuata, sarebbe stata necessaria una nuova regolamentazione da parte dell’Ente Comunale che, invece, come allegato da parte ricorrente e non contestato dalle controparti, sarebbe munito di uno strumento urbanistico non adeguato rispetto alle disposizioni di cui alla L.R.C. n. 4/2017.

Tale considerazione induceva a ritenere che la mancata e non attuata destinazione industriale del sito de quo non avrebbe potuto che condurre ad assegnare rilievo preminente all’attuale vocazione prevalentemente agricolo-naturalistico dell’area in questione, classificata nel PTCP di Avellino come territorio con produzioni agricole di particolare qualità e tipicità di cui all’art. 21 del D. Lgs. del 18 maggio 2001, n. 228, e, nella fattispecie, a DOCG per la produzione vitivinicola.

Tuttavia, tale conclusione non può essere intesa come assolutamente impeditiva della scelta localizzativa operata dal resistente ente.

Invero, in disparte la possibilità per lo stesso Comune di Chianche, a seguito della propria richiesta di candidarsi all’insediamento e della conseguente scelta localizzativa operata dall’Ente D’Ambito, nell’esercizio dei propri poteri pianificatori, di variare la destinazione urbanistica dell’area rendendola così compatibile con l’ubicazione dell’impianto, occorre rilevare che, con rifermento alla specifica materia delle autorizzazioni uniche per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, l'autorizzazione unica di cui all'art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, in base al comma 6 di tale articolo, successiva alla localizzazione “a monte” e relativa al progetto come sottoposto ad autorizzazione, "sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori". Perciò il provvedimento regionale costituisce il titolo abilitativo edilizio alla realizzazione dell'impianto di smaltimento o recupero di rifiuti.

In particolare, l'art. 208 citato attribuisce la competenza a rilasciare l'autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti alla Regione, all'esito di una conferenza di servizi cui partecipano "i responsabili degli uffici regionali competenti e i rappresentanti delle autorità d'ambito e degli enti locali sul cui territorio è realizzato l'impianto, nonché il richiedente l'autorizzazione o un suo rappresentante al fine di acquisire documenti, informazioni e chiarimenti". Dunque, il modulo procedimentale, finalizzato all'emersione e comparazione di tutti gli interessi coinvolti nell'ambito dell'autorizzazione, è quello tipico della conferenza di servizi: la conferenza è chiamata ad adottare una decisione assunta a maggioranza e alla Regione spetta il compito di effettuare una valutazione discrezionale di sintesi delle risultanze della conferenza, adottando il provvedimento conclusivo.

Pare dunque al Collegio che sia palesemente in contrasto con la ratio semplificatrice e concertativa di tale modulo procedimentale ritenere che la ritenuta destinazione agricola dell'area interessata, che non sembra preclusiva per il Comune che tale sito ha previamente individuato, sia insuperabile dalla Regione (che peraltro non è priva di competenze in materia urbanistica) e comporti de plano l’illegittimità della preliminare scelta pianificatoria con la conseguente inutilità della convocazione della conferenza di servizi.

Il Collegio ritiene che, per contro, nel caso di specie spetti alla conferenza di servizi, che dovrà essere convocata per autorizzare la realizzazione dell’impianto per come localizzato nella previsione di piano, valutare, innanzitutto, la compatibilità con lo strumento urbanistico comunale dell'insediamento dell'impianto in questione, e quindi stabilire se la destinazione agricola emergente dallo strumento urbanistico per la zona interessata sia di ostacolo all'insediamento dell'attività di smaltimento dei rifiuti; ciò prim'ancora di ragionare sulla necessità di una variante allo strumento urbanistico e sugli effetti "sostitutivi" dell'autorizzazione unica ex art. 208 citato.

In particolare, l’Ente D’Ambito non poteva, come correttamente ritenuto dal Consiglio, arrestarsi alla constatazione della circostanza generica per cui l'area su cui era stata prevista la realizzazione dell'impianto dovesse essere urbanisticamente classificata come zona agricola.

Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale (si veda Cons. Stato, sez. V, n. 3818 del 2012), infatti, la destinazione agricola di una determinata area è volta non tanto e non solo a garantire il suo effettivo utilizzo a scopi agricoli, quanto piuttosto a preservarne le caratteristiche attuali di zona di salvaguardia da ogni possibile nuova edificazione, con la conseguenza che, salvo diverse specifiche previsioni, essa non può considerarsi incompatibile con la realizzazione (venendo al caso in esame) di un impianto di recupero di rifiuti.

Tale valutazione di concreta compatibilità spetterà dunque alla Conferenza di servizi ed è stata legittimamente pretermessa dall’Ente d’Ambito che, quindi, ha ritenuto di per sé non preclusiva dell’operata localizzazione la destinazione urbanistica del sito prescelto, attesa la successiva valutazione da dover operare nel ambito del procedimento volto al rilascio dell’AIA.

Deve, dunque, aderirsi alla prevalente opinione giurisprudenziale, cui non emergono nella specie ragioni per discostarsi anche a fini di certezza del diritto, a mente della quale la destinazione a zona agricola di un'area, salva la previsione di particolari vincoli ambientali o paesistici, non impone, in positivo, un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso, bensì, in negativo, ha lo scopo soltanto di evitare insediamenti residenziali, e quindi non costituisce ostacolo alla installazione di opere che non riguardino l'edilizia residenziale e che, per contro, si rivelino per ovvi motivi incompatibili con zone abitate e quindi necessariamente da realizzare in aperta campagna: così, ad esempio sono stati ritenuti via via compatibili, con zone agricole, impianti di derivazione di acque pubbliche, attività di cava, depositi di esplosivi e, infine, anche discariche per rifiuti (cfr. ad es. TAR Campania, Salerno, n. 1500\2013 e C.d.S. 3818\2012, oltre a Cge 28\7\2016).

In proposito, la destinazione agricola ha lo scopo di impedire insediamenti abitativi residenziali e non di precludere, in via assoluta e radicale, qualsiasi intervento urbanisticamente rilevante. Non è, pertanto, esclusa la realizzazione, in via assoluta, in zona agricola, di un impianto destinato al recupero dei rifiuti (T.A.R. Toscana, sez. II, 10/02/2023, n.138).

5.4.- Le medesime ragioni, infine, inducono a ritenere non ostative della contestata scelta localizzativa le argomentazioni censorie volte ad evidenziare il difetto istruttorio e motivazionale dell’assunta deliberazione per non aver considerato i profili di compatibilità ambientale tra il programmato impianto e lo specifico contesto naturalistico in cui era posto il prescelto sito.

La valutazione di tali profili, invero, deve ritenersi riservata al successivo procedimento di valutazione preliminare (cd. screening), volto a decidere l'assoggettamento o meno a V.I.A. dell’intervento programmato in forza del presentato progetto, laddove la contestata localizzazione, operando “a monte”, era volta esclusivamente, nell’ambito delle competenze attribuite all’Ente D’Ambito dalla Legge Regionale n. 4/2017, esclusivamente a selezionare, fra i vari Comuni candidatisi, il sito ritenuto più idoneo per la realizzazione del progetto. Tale scelta localizzativa, infatti, non sottrae il progetto alla fase preliminare di screening, destinata a valutarne la compatibilità ambientale sebbene non necessariamente propedeutica alla V.I.A., in quanto funzionale proprio ad evitarne l'attivazione, la cui disciplina procedurale è contenuta in dettaglio nell'art. 20 del d.lgs. n. 152/2006.

Difatti, il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, cosiddetto Codice dell'Ambiente, dopo aver tracciato nel Titolo I della Parte II le linee generali e definitorie degli istituti della V.I.A., della V.A.S. (valutazione ambientale strategica) e della autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.), ne descrive analiticamente il procedimento nelle disposizioni successive.

Per quanto qui di interesse, la V.I.A. è configurata come procedura amministrativa di supporto per l'autorità competente finalizzata ad individuare, descrivere e valutare gli impatti ambientali di un'opera, il cui progetto è sottoposto ad approvazione o autorizzazione. In altri termini, trattasi di un procedimento di valutazione ex ante degli effetti prodotti sull'ambiente da determinati interventi progettuali, il cui obiettivo è proteggere la salute umana, migliorare la qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie, conservare la capacità di riproduzione dell'ecosistema, promuovere uno sviluppo economico sostenibile (cfr. art. 3, direttiva n. 85/337/CEE e successive modifiche apportate dalla direttiva n. 97/11/CE). Essa mira a stabilire, e conseguentemente governare in termini di soluzioni più idonee al perseguimento di ridetti obiettivi di salvaguardia, gli effetti sull'ambiente di determinate progettualità. Tali effetti, comunemente sussumibili nel concetto di "impatto ambientale", si identificano nella alterazione "qualitativa e/o quantitativa, diretta ed indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa" che viene a prodursi sull'ambiente, laddove quest'ultimo a sua volta è identificato in un ampio contenitore, costituito dal "sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici, in conseguenza dell'attuazione sul territorio di piani o programmi o di progetti nelle diverse fasi della loro realizzazione, gestione e dismissione, nonché di eventuali malfunzionamenti" (art. 5, comma 1, lett. b) e c), del d.lgs. n. 152/2006).

Anche l'oggetto dello screening è, sostanzialmente, ridetto "impatto", ovvero "alterazione" dell'ambiente lato sensu inteso: solo che esso svolge una funzione preliminare per così dire di "carotaggio", nel senso che "sonda" la progettualità e solo ove ravvisi effettivamente una significatività della stessa in termini di incidenza negativa sull'ambiente, impone il passaggio alla fase successiva della relativa procedura; diversamente, consente di pretermetterla, con conseguente intuibile risparmio, sia in termini di costi effettivi, che di tempi di attuazione.

Le categorie di progetti, quindi, che possono essere sottoposte alla verifica di assoggettabilità, coincidono con quelle rispetto alle quali la V.I.A. è solo eventuale, avendo l’Allegato V, Parte II, del Codice ambientale peraltro precisato i criteri da impiegare nella valutazione dei progetti ai fini della loro sottoposizione a VIA.

Tali criteri sono molteplici, spaziando dalle intrinseche caratteristiche del progetto (dimensioni, cumulo con altri progetti, produzione di rifiuti, utilizzazione delle risorse naturali, produzione di inquinamento e disturbi acustici, rischio di incidenti concernenti le tecnologie o sostanze utilizzate); alla sua localizzazione (capacità di assorbimento ambientale delle aree geografiche in cui verrà situato l'impianto, effetti su riserve e parchi naturali, zone costiere e montuose, zone a forte densità demografica); alle caratteristiche dell'impatto potenziale (portata dell'impatto, probabilità di accadimento dell'impatto, durata, frequenza e reversibilità dell'impatto).

La ratio è evidentemente consistendo nel garantire, per quanto possibile, il più elevato livello di tutela ambientale.

Quanto detto rende manifesta la peculiarità dell'autonomia del procedimento di screening, in quanto specificamente preposto ad operare le verifiche di compatibilità ambientale stigmatizzate dai ricorrenti con riferimento all’impianto de quo, verifiche che, per contro, esulano da quelle richieste in sede di localizzazione pianificatoria e, come tali, attribuite all’Ente D’Ambito. Le verifiche di compatibilità ambientale, infatti, da un lato, sono affidate ad altri organi regionali e, dall’altro, specificamente finalizzate alla valutazione della progettualità proposta in termini esclusivamente di negativa incidenza sull'ambiente una volta che sia stato individuato il sito destinato ad ospitare l’impianto potenzialmente pregiudizievole per il contesto ambientale e paesaggistico di riferimento.

In definitiva, mentre la scelta localizzativo-pianificatoria, in questa sede impugnata, ha come obiettivo quella di individuare, fra le possibili alternative, il sito candidato ad ospitare l’intervento realizzativo dell’impianto, alla successiva "verifica di assoggettabilità", come positivamente normata, è rimesso il compito di verificare i profili dedotti dai ricorrenti a fondamento delle spiegate argomentazioni censorie. Lo screening, infatti, una volta operata la localizzazione, anticipa sostanzialmente la valutazione di impatto, delibandone l'opportunità, sulla base della ritenuta sussistenza prima facie dei relativi presupposti, "con la conseguenza che l'attività economica, libera sulla base della nostra Costituzione, non possa che svolgersi nel pieno rispetto delle normative di tutela ambientale" (T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 18 febbraio 2013, n. 158; T.A.R. Sardegna, sez. II, 30 marzo 2010 n. 412; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 9 aprile 2013, n. 233).

Conclusivamente, non cogliendo nel segno anche il secondo nucleo delle proposte censure, il gravame dev’essere interamente respinto.

6.- Le spese di lite possono essere compensate fra le parti tenuto conto della complessità delle questioni trattate, della natura pubblica dei soggetti coinvolti e del carattere sensibile degli interessi sottesi.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Maria Grazia D'Alterio, Consigliere

Fabio Maffei, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

Fabio Maffei

IL PRESIDENTE

Maria Abbruzzese