Settore vinicolo - Progetto edilizio della Cantina sociale di Cerveteri - Impugnazione di deliberazione comunale recante “permesso di costruire in deroga allo strumento urbanistico generale, ai sensi dell'art. 14 del d.p.r. 380/2001, per ristrutturazione edilizia senza ampliamento di edificio esistente ad uso cantina vinicola, con parziale cambio di destinazione d'uso a commerciale" - Radicale mutamento d’uso dei locali della Cantina sociale di Cerveteri, realtà vitivinicola di grande importanza socio-economica per l’ambito locale e regionale, con compromissione ed effetti irreversibili sull’intera zona circostante.

Consiglio di Stato - Sezione Prima - Adunanza di Sezione dell'8 febbraio 2023

NUMERO AFFARE 00120/2020
 

OGGETTO:

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con presentazione diretta, ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dalla società Novantadue Duemiladodici S.r.l. e dalla società Agricola Forestale La Speranza Terzo Millennio S.r.l., contro il Comune di Cerveteri e nei confronti del Ministero della difesa, dell’Azienda Nazionale Autonoma Strade - Anas Spa, dell’Agenzia regionale per lo sviluppo e l’innovazione dell’agricoltura - Arsial, della società Cantina Cerveteri soc. coop. agricola, per l’annullamento:
a) della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Cerveteri n. 54 in data 11 ottobre 2018, di approvazione della proposta di deliberazione recante “permesso di costruire in deroga allo strumento urbanistico generale /ai sensi dell'art. 14 del d.p.r. 380/2001 per ristrutturazione edilizia senza ampliamento di edificio esistente ad uso cantina vinicola, con parziale cambio di destinazione d'uso a commerciale. ditta: Cantina Cerveteri soc. coop.va agricola”;
b) ove e per quanto occorra, del parere di regolarità tecnica in data 4 agosto 2018, con cui il dirigente dell’Area III - Urbanistica si è espresso in senso “favorevole limitatamente alla realizzabilità tecnica-urbanistica dell’intervento, rimettendo all’organo competente le valutazioni in merito all’interesse pubblico, così come esplicitato nella presente deliberazione”;
c) ove e per quanto occorra, del parere di regolarità contabile in data 4 agosto 2018, con cui il responsabile dell’Area III-Urbanistica ha ritenuto che “l’atto così come proposto non comporta implicazioni di ordine contabile, fermi restando il rispetto degli obblighi, oneri e vincoli per la concessione urbanistica facenti capo all’area proponente”;
d) per quanto occorrer possa, della delibera della Giunta comunale n. 21 in data 15 febbraio 2017 con la quale si è favorevolmente preso atto della proposta preliminare e stabilito l’iter di approvazione della stessa;
e) di tutti gli atti connessi e collegati, antecedenti e successivi.
 

LA SEZIONE
 

Viste la relazione n. prot. 0004558 del 13 marzo 2020, la relazione n. prot. 0001767 del 4 febbraio 2021, la relazione prot. n. 24701 del 5 dicembre 2022, con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Carla Ciuffetti;

Premesso:

1. Il contenzioso in esame riguarda gli atti del Comune di Cerveteri concernenti un progetto edilizio della società Cantina Cerveteri.

Le censure contenute nel ricorso straordinario e nei motivi aggiunti per l’impugnazione della deliberazione giuntale n. 178 del 27 dicembre 2019, concernente il progetto planovolumetrico di inquadramento territoriale, l’avviso del Ministero riferente, le controdeduzioni del Comune di Cerveteri, della società cooperativa la Cantina e delle parti, sono indicati nei pareri interlocutori 27 settembre 2021, n. 1563 e 16 febbraio 2022, n. 401, ai quali si rinvia per la relativa esposizione.

2. A seguito del parere n. 401/2022, - con cui la Sezione, preso atto delle pendenti iniziative giudiziarie promosse dalle società ricorrenti, concernenti la deliberazione del Consiglio comunale di Cerveteri n. 18, in data 2 maggio 2017, di adozione del nuovo Piano regolatore generale (variante al PRG), ha ritenuto che l’affare in esame non fosse maturo per la decisione, occorrendo: conoscere “l’avviso del Ministero riferente sulla situazione complessiva che si è venuta creando, anche con riferimento al giudizio pendente in sede giurisdizionale relativo al richiesto annullamento del nuovo p.r.g. e con riguardo alle censure dedotte con il ricorso per motivi aggiunti, con cui è stata dedotta la decadenza delle misure di salvaguardia in ragione dell’adozione del nuovo strumento urbanistico”; consentire alle ricorrenti di “precisare la loro posizione rispetto alla legittimazione ed all’interesse alla presente impugnativa alla luce dei principi fissati al riguardo dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. I., n. 1067/2021 e Adunanza Plenaria, 9 dicembre 2021, n. 22)” -l’Amministrazione ha depositato una relazione in data 5 dicembre 2022.

Con tale documento il Ministero riferente ha reso noto che: a seguito di invito alle parti a riscontrare le richieste istruttorie del parere interlocutorio n. 402/2022, la società Cantina Cerveteri, con nota in data 22 aprile 2022, aveva ribadito la propria tesi circa la carenza di legittimazione e di interesse ad agire delle società ricorrenti, per mancanza di un concreto pregiudizio conseguente agli atti impugnati, mentre, le stesse società ricorrenti, con nota in data 15 aprile 2022, avevano richiamato i motivi di impugnazione già prospettati; il contenzioso intrapreso in sede giurisdizionale concernente gli atti del Comune di Cerveteri relativi all’adozione del “Nuovo Piano regolatore Generale (Variante generale al PRG)” pubblicata all’albo pretorio dal 29 maggio sino al 13 giugno 2017 si era concluso con la sentenza del Consiglio di Stato n. 8553/2022 di rigetto dell’appello avverso la sentenza del Tar per il Lazio, n. 322/2019, presentato dalla società Agricola Forestale la speranza del terzo millennio s.r.l. e con la sentenza del Consiglio di Stato n. 8555/2022 di rigetto dell’appello avverso la sentenza del Tar per il Lazio, n. 321/2019, presentato dalla società Novantadue-Duemiladodici s.r.l..

Il Ministero ha concluso per l’inammissibilità dei ricorsi, sotto i profili della mancanza della legittimazione e dell’interesse ad agire delle società ricorrenti nonché della natura non definitiva degli atti impugnati, e, comunque, per l’infondatezza nel merito.

Considerato:

1. La Sezione osserva che, in merito al primo punto del parere interlocutorio n. 401/2022, con cui si chiedeva l’avviso del Ministero circa il “profilo dell’interesse e della legittimazione delle ricorrenti”, la relazione ministeriale depositata in data 12 dicembre 2022 ha rilevato profili di carenza della legittimazione e dell’interesse ad agire

2. Tali rilievi devono essere considerati fondati.

La prospettazione delle società ricorrenti non consente di riscontrare né la situazione giuridica di cui esse sarebbero titolari, a tutela della quale avrebbero presentato il ricorso straordinario e i motivi aggiunti, né il pregiudizio che esse potrebbero risentire in conseguenza della realizzazione del progetto edilizio di cui è controversia.

Nel ricorso straordinario le stesse società si limitano ad affermare che l’area cui si riferisce la delibera impugnata “ricade in zona adiacente quella di proprietà dei ricorrenti ed è ricompresa tra le aree a destinazione agricola o a verde rientranti nel Paesaggio Agrario di Valore, nonché inserita nell’ambito della Rete Ecologica Provinciale (REP) e, più precisamente, del ‘Territorio Agricolo Tutelato’”, senza indicare l’esatta collocazione dei terreni di proprietà né le attività economiche ivi svolte. Detti terreni di proprietà si troverebbero in località Beca Zambra, inserita nel c.d. Patto degli Etruschi, in relazione al quale esse avevano presentato una proposta progettuale fin dal 13 novembre 2002, ai cui fini sarebbe occorsa una variante al PRG.

Sotto il profilo dell’interesse le società ricorrenti affermano di avere “in ipotesi interesse a portare avanti dette iniziative, anche rispetto alla nuova classificazione quali ‘Aree agricole caratterizzate da una produzione agricola specializzata (E.1)’ e ‘Aree gravate da vincoli sovraordinati’, peraltro al vaglio del giudice”. Occorre però rilevare che le sentenze di questo Consiglio n. 8553/2022 e n. 8555/2022 hanno sottolineato che l’azione delle società ricorrenti, rispettivamente della società “Agricola Forestale la speranza del terzo millennio s.r.l.” e della società Novantadue-Duemiladodici s.r.l., sottintendeva “un interesse strumentale all’annullamento dell’atto” in vista di una nuova pianificazione urbanistica dell’area e che “rispetto a scelte urbanistiche che sono di là da venire nella loro determinazione, la posizione della ricorrente è di mero fatto e quindi non appare tutelabile neanche l’interesse strumentale alla riedizione del procedimento, il cui svolgimento e i cui esiti sono del tutto incerti per quanto concerne l’area della ricorrente”.

Le ulteriori deduzioni delle società ricorrenti secondo le quali dalla delibera impugnata con ricorso straordinario deriverebbe “il radicale mutamento d’uso dei locali della Cantina Sociale di Cerveteri, realtà viti-vinicola di grande importanza socio-economica per l’ambito locale e regionale, con compromissione ed effetti irreversibili sull’intera zona circostante considerato l’ingente investimento commerciale a forte impatto insostenibile anche a fronte degli standard peraltro non adeguati”, comportando “la trasformazione della Cantina Sociale in un vero e proprio centro commerciale, con grave pregiudizio per gli interessi particolari e generali coinvolti nel caso di specie”, non consentono di individuare una posizione giuridica delle società ricorrenti che sia differenziata da quella della generalità dei soggetti risiedenti e operanti sul territorio del Comune di Cerveteri, né uno specifico interesse ad agire per tutelarla.

La tesi per cui “l’intervento in questione modificherà in modo radicale la zona interessata e comporterà la scomparsa di una realtà imprenditoriale e socio-culturale da anni legata al territorio, con pregiudizio per l’intera collettività del Comune di Cerveteri” delinea al più un pregiudizio che le stesse ricorrenti assumono avere carattere collettivo. Il medesimo carattere presenta anche l’asserito pregiudizio che deriverebbe dalla cessione di immobile da parte della società Cantina Cerveteri al Comune di Cerveteri e dalla stipula di convenzione diretta a consentire alla prima di averne il comodato gratuito.

Dunque, quanto dedotto dalle società ricorrenti in merito all’interesse ad agire non consente di ravvisare i presupposti di una lesione di interessi delle stesse società, corrispondente “ad una specifica utilità o posizione di vantaggio che attiene ad uno specifico bene della vita, contraddistinto indefettibilmente dalla personalità e dall’attualità della lesione subita, nonché dal vantaggio ottenibile dal ricorrente” (Cons. Stato, sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6288).

Inoltre, le stesse deduzioni non sembrano tenere conto della circostanza che l’originario progetto edilizio di cui è controversia - che prevedeva: sull’area del foglio 46 p.11 e12, demolizione e ricostruzione di strutture esistenti di circa 5.000 mq con mutamento di destinazione d’uso da industriale a servizi e commercio, recupero della restante parte dello stabilimento industriale/produttivo con demolizione e ricostruzione di una struttura di circa 800 mq ad uso lavorazioni e stoccaggio, ristrutturazione di un immobile esistente di circa 400 mq da utilizzarsi quale punto vendita e uffici; sulle aree del foglio 46 p.lle da 11a 93, realizzazione di una nuova struttura per imbottigliamento, stoccaggio e connesse lavorazioni di circa 2.000 mq; stipula di una convenzione tra società cooperativa e il Comune di Cerveteri, concernente il trasferimento al secondo della proprietà di un edificio appartenente a detto complesso immobiliare, con comodato d’uso gratuito da parte della società Cantina dello stesso edificio e impegno all’individuazione di aree per l’adeguamento di uno svincolo sulla via Aurelia - è stato oggetto di significative modifiche, per effetto delle quali il manufatto già esistente, secondo la prospettazione dell’Ente comunale, non subirebbe modifiche strutturali.

Infatti, risulta dagli atti che la parte progettuale riguardante la nuova linea di imbottigliamento e stoccaggio, per la quale la delibera consiliare n. 21/2017 aveva previsto un procedimento di variante al vigente PRG, è stata oggetto di rinuncia da parte della società interessata. In particolare riferisce il Comune di Cerveteri che, in data 9 febbraio 2018, la stessa società aveva chiesto, con nota prot. n. 7146, solo il rilascio del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici ai sensi dell’art. 14 co.1-bis d.P.R. n. 380/2001, per un cambio di destinazione d’uso da industriale a commerciale di una superficie pari 2.000 mq (in seguito ampliata fino a 2560 mq), cioè “di parte della struttura esistente, ridimensionato in superficie rispetto alla deliberazione di Giunta Comunale n. 21/2017, senza demolire e ricostruire, recuperando la struttura esistente senza variazioni di sagoma, volumetria e superficie, mediante interventi di riqualificazione della struttura, cambiando destinazione ad uso commerciale per una parte e la restante riqualificata a cantina vinicola, adeguandola alle tecnologie moderne sia nella parte impiantistica che nel rispetto energetico”.

Il medesimo Comune specifica che la richiesta di rilascio di permesso di costruire in deroga allo strumento urbanistico ai sensi dell’art. 14 co. 1-bis d.P.R. n. 380/2001 riguarda “strutture ubicate all’interno dell’area dello stabilimento industriale - produttivo avuto riguardo che tale compendio è stato realizzato in epoca antecedente al 1967 dovendosi, quindi, ritenere assentita (anche perché mai contestata) la relativa destinazione urbanistica industriale- produttiva”.

Le società ricorrenti, da ultimo con memoria in data 11 gennaio 2023, deducono che l’interesse ad agire “può ricavarsi dall’allegazione anche solo del pericolo di una compromissione del bene del paesaggio, dell’ambiente e della salute, come avviene nel caso di specie, senza che sia necessaria la prova puntuale della concreta pericolosità di un’opera il cui progetto non sia stato ancora, come sostenuto dal Ministero, definitivamente approvato”; inoltre, nella fattispecie, la “realizzazione di un centro commerciale ed il parziale cambio di destinazione d’uso da D1 a C1”, cui conseguirebbe un danno ambientale per inquinamento di una zona avente destinazione agricola, darebbe conto dell’interesse ad agire delle ricorrenti.

Oltre ad osservare che non si riscontrano in atti sufficienti elementi almeno indiziari a supporto di quanto asserito dalle società ricorrenti in merito alla realizzazione di un polo commerciale, con radicale mutamento della destinazione d’uso di tutta la zona e aggravio del carico urbanistico, si deve ritenere che non possa darsi seguito a tale tesi, considerato che, secondo l’indirizzo dell’Adunanza Plenaria, occorre accertare la sussistenza della legittimazione e dell’interesse ad agire e “non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato” (Cons. Stato, A.P., 9 dicembre 2021, n. 22).

3. Per quanto sopra esposto, la Sezione ritiene che il ricorso principale e i motivi aggiunti debbano essere considerati inammissibili.

P.Q.M.

Esprime il parere che il ricorso straordinario e i motivi aggiunti debbano essere dichiarati inammissibili nei sensi di cui in motivazione.

L'ESTENSOREIL PRESIDENTE

Carla CiuffettiRoberto Garofoli

IL SEGRETARIO

Elisabetta Argiolas